李东晓 潘祥辉:守土有责:分权体制与地方政府的媒介治理

选择字号:   本文共阅读 2709 次 更新时间:2016-05-17 22:39

进入专题: 政治分权   媒介治理   政治传播  

李东晓   潘祥辉 (进入专栏)  


摘要:“分权体制”是理解中国政府治理的重要框架,这一体制促使地方政府不仅在经济市场也在信息和声誉市场上展开竞争,“守土有责”因此成为地方政府政治治理和媒体治理中最为常见的工具选项。在压力型体制主导的政府竞争中,地方政府对媒体的管制和运用并非完全依照中央政策,其对“守土有责”的理解与执行,也未必符合“大局利益”,但在分权体制所提供的激励中,地方政府却有最大的动力对“守土有责”进行选择性理解和实践。这很大程度上是由这一体制下地方政府的竞争逻辑所决定的。


关键词:守土有责;政治分权;媒介治理;政治传播


作者简介:李东晓,浙江大学副教授;潘祥辉,华东师大副教授;


“守土有责”目前已成为各级党政会议和媒体上的高频词汇。在古代,“守土有责”本指将士、诸侯或地方官吏有为“天子”守卫疆土的责任。《尚书·舜典》载:“岁二月,东巡守”,孔安国传:“诸侯为天子守土,故称守。”唐元和14年(公元819年),诗人韩愈因上书《论佛骨表》被贬为潮州刺史。到任后他发现当地鳄鱼为害,于是写了著名的檄文《祭鳄鱼文》,文中表达了其“为民服务,造福一方”政治信条,他以被贬之身却仍强调自己作为刺史的责任是“受天子命,守此土,治此民”。清代文学家黄景仁《邓家坟写望》一诗也有“颇闻守土责,宜备淮涡神”的说法。近代以来,战乱频仍,“守土有责”成为一个军事用语。如1937年7月8日,蒋介石在其日记中写道:“军人守土有责,虽战至一兵一枪,亦必与敌抗战到底。”在同年7月17日发表的“庐山谈话”中,蒋介石说:“如果战端一开,那就是地无分南北,年无分老幼,无论何人,皆有守土抗战之责任,皆应抱定牺牲一切之决心……”战争年代的毛泽东、周恩来等中共领导人也提到过“守土抗战”的说法,这种说法一直延续到解放后。而“守土有责”溢出军事国防领域,被移用于宣传文化领域则是改革开放以后的事情了。


据笔者考证,党的十四大之后,“守土有责”才被用于宣传和意识形态领域。[1]1995年2月15至25日,在北京举办的全国省、自治区、直辖市党报总编辑研讨班上,时任中共中央政治局委员、书记处书记、中宣部部长丁关根到会并作了讲话,首次提到了“守土有责”的要求。从这以后,“守土有责”的说法频频见诸报端,在历年的全国宣传思想工作会议或全国宣传部长会议上都会有所强调。如在1999年的全国宣传部长会议上,丁关根要求宣传战线“高举旗帜,保持一致,重在建设,守土有责”。[2]在2003年的全国宣传思想工作会议上,时任中共中央政治局常委的李长春强调:“只有坚持唱响主旋律,打好主动仗,坚持守土有责,把好关口,把握好度,才能营造积极健康向上的良好氛围,赢得宣传思想工作的主动权。”[3]2004年,时任中宣部长的刘云山也强调:“要坚持守土有责,加强宏观调控,加强内部管理,决不允许刊发与中央精神不一致的文章、报道,传播有损人们身心健康、愚昧落后的文化垃圾。”[4]


2013年8月19日至20日,习近平总书记出席全国宣传思想工作会议并发表讲话。他对与会的各地宣传部长及媒体负责人说:宣传思想部门承担着十分重要的职责,必须“守土有责、守土负责、守土尽责”,再次强调了“守土有责”的重要性。之后全国31位省级宣传部长随后发表谈话,表示坚决拥护和支持习近平总书记的讲话。那么,“守土有责”的具体内涵到底是什么?在实际的宣传管理过程中,地方政府是如何理解和落实“守土有责”的呢?从长期的宣传管理实践来看,地方政府表现出了怎样的“守土逻辑”?又该如何理解这种逻辑?本文试从中国的分权治理体制及其所提供的激励这一角度来分析地方政府的这种媒介认知和管理模式,以期抛砖引玉。


一、“守土有责”的地方性理解与地方实践


1995年,丁关根在《努力做好新形势下的宣传思想工作》一文中对“守土有责”的内涵进行过阐述,他说:“守土有责,就是对职责范围内的工作和经手的事情,要切实负起责任,务必谨慎细致,严格把关”,具体要求包括“要增强政治意识、大局意识、责任意识,自觉与党中央保持一致,不要有令不行,有禁不止”、“要时刻想到国家和人民的利益,清正廉洁,勤政为民,不要滥用权力,以权谋私”以及“要形成合力,相映成辉,不要各自为政、各行其是”等十个方面的内容。[5]就笔者所见,这是对“守土有责”最早、也是最为全面的阐述,二十余年来,这一说法并没有大的变动。可以看出,在宣传文化领域,“守土有责”即要求地方政府在自身的行政范围与职权范围内着眼大局,负起政治责任,管好新闻宣传工作。“大局意识”、“政治意识”和“责任意识”是其强调的重点。


但正如话语的多元性一样,这样一个表述,也可以有多种理解。“守土有责”由中央层面提出,执行和落实的主体则在地方层面,因此这一要求在地方政府的实践过程中,难免带有某种“地方色彩”。在笔者看来,正如在其他领域普遍存在的“上有政策,下有对策”的做法一样,对于宣传领域的“守土有责”,各级地方政府向来在原则上“高调拥护”,但在实践层面却做了简单化和利己化的处理:“守土有责”往往从守“国土”策略性地被转化为了“守地方之土”。在许多情形下,地方政府将“坏事不出门”等同于“守土有责”。近年来的许多案例都证明了这种逻辑的存在。


2014年9月,最高人民检察院发布消息称:河南鲁山县发生的一起矿难事故受到了处理,依法对8名国家工作人员立案侦查,并采取强制措施。令人惊讶的是,这是一起发生在2009年12月22日造成了24人死亡的特大矿难事故。当媒体及公众得知这起矿难事故的真相时,事情已经过去了3年。[6] 我们惊讶于在信息传播渠道如此发达的今天,这一重大矿难事故居然被有关方面隐瞒了三年。2015年8月12日,天津滨海新区塘沽开发区的危险品仓库发生爆炸,造成重大人员伤亡。但事故发生后,天津当地媒体并没有对此进行大力报道,地方政府对事故处理进展的资讯批露严重不足,以致“天津,依然是一座没有新闻的城市”的文章在微信朋友圈刷屏。同年12月20日,深圳市光明新区凤凰社区恒泰裕工业园发生山体滑坡,覆盖面积约38万平方米,造成重大人员伤亡,然而深圳当地媒体在此事上同样失语。可见,无论是大城市还是小县城,长期以来在舆论宣传领域都存在着“坏事不出门”的“守土”逻辑,只要灾难事故发生,封锁消息、选择性地传播失灵成为地方政府处理“坏事”信息的主要方式。


除了封锁消息或者选择性报道外,为了让“坏事不出门”,地方政府还不惜动用公检法的权力对报道本地“坏事”的媒体及记者进行打压。2016年初发生的“甘肃武威抓记者事件”就是在这样的背景下发生的。1月中旬,《兰州晨报》、《兰州晚报》、《西部商报》等甘肃三家都市报驻武威市记者被当地公安机关以“涉嫌敲诈勒索案”刑事拘留,《兰州晨报》记者张永生更因“涉嫌嫖娼”被抓引发关注。不过在全国舆论的关注下,事情很快出现了反转。“张永生嫖娼案”被认定为证据不足,武威市公安局依法撤销了凉州区公安局作出的行政处罚决定,并对被捕记者启动国家行政赔偿程序。[7] 虽然这一事件的真相仍有待澄清,但从这一案例可以看出,在许多“禁报”、“瞒报”或对记者和媒体进行打压的案例中,对媒体的规制或报道禁令的下达未必来自中央层面,更多可能是地方政府出于自身利益主动运作的结果。


在这种情形下,地方政府理解和执行的这种“守土有责”其实就变成了我们常说的“舆论控负”,或者新闻报道中的“地方保护主义”。所谓舆论控负,就是控制负面新闻及其所带来的影响。所谓地方保护主义就是“个别地方为维护本地区的所谓声誉,采取种种方式,限制新闻单位、新闻工作者的采访活动、报道范围,以保护阴暗面的行为。”[8] 这一做法在我国地方媒体的舆论宣传中由来已久,且普遍存在于各级地方政府的媒介治理当中。2006年,四川华西医科大学的丘小庆学术造假事件闹得沸沸扬扬,但研究者发现,对于此事件的报道,中央媒体与地方媒体差异巨大。成都媒体(如《成都晚报》、《天府早报》)即便在转述新华社、《北京青年报》报道的教育部新闻发布会上的通稿时,还掩耳盗铃地隐去了任何涉及“四川大学”和“丘小庆”的句子,好像此事件和四川大学没有关系一样。[9] 2016年5月10日,因不满拆迁河南郑州一拆迁户范华培,持刀杀死3人后被警方当场击毙,事件引发网络舆论高度关注。然而案发次日,当地媒体《郑州晚报》的报道却对此 “不闻不问”,顾左右而言他,再次让我们看到了地方保护主义体制下传播失灵的普遍存在。


“守土逻辑”使地方媒体基本失去了“新闻报道”的功能,即便在一些既不涉及国家机密,又不涉及商业秘密的新闻事件中,地方政府仍然要对当地媒体下达“封口令”,求当地媒体“保持沉默”。这已经成为一种“维护当地形象”,“维护当地领导形象”,“避免负面影响”的惯性思维。[10] 这种惯性思维在2008年的三鹿奶粉事件中也有体现。在事件被公开曝光前,石家庄市政府领导曾接到三鹿集团股份有限公司《关于消费者食用三鹿部分婴幼儿配方奶粉出现肾结石等病症的请示》,恳请市政府帮助解决两个问题:“一是请政府有关职能部门严查原料奶质量,对投放三聚氰胺等有害物质的犯罪分子采取法律措施;二是请政府加强媒体的管控和协调,给企业召回存在问题产品创造一个良好环境,避免炒作此事给社会造成一系列的负面影响”。接到报告后,市政府就请示提出的问题做出了处理:调查事实,调控媒体。[11]当地政府对媒体的调控直接导致相当很长一段时间内媒体报道语焉不详,当地媒体更是集体失声。直到当年9月11日,《东方早报》发表《甘肃14名婴儿疑喝“三鹿”奶粉致肾病》一文,才使得“三鹿奶粉”的质量问题得曝光。我们可以发现,护短、遮丑其实是地方政府“控负”的主要手段,[12] 但它们通常却以“服从大局、维护稳定、守土有责”等“高大上”的名义出现。2011年5月间,湖南岳阳部分司机反映,岳阳中石化部分加油站油质存在问题,汽车加油后出现发动机发抖、无力、噪音大等问题。这些曝料首先在网络论坛中出现,也引起了当地媒体的注意。但岳阳市委、市政府居然责成市委宣传部禁止媒体采访刊发相关报道。在市委市政府的指示下,岳阳市委宣传部对全市媒体下发了“暂不做报道”的通知,理由是“国庆60周年特护期间严控负面报道”,这样做是“为中央、省驻岳企业及市重点企业保驾护航”。[13]于是,传播失灵就这样产生了。


“坚持守土有责,要求领导干部要有政治意识、大局意识和责任意识。”[14]但显然,上述地方政府这样的“守土有责”和中央的要求是有差距的,是一种“机会主义式”的理解,中央政府对这种做法也不会认同,否则中央领导就不会对这种“隐瞒不报”的行为作出批评性指示了。更为严重的是,在地方政府的这种“守土”策略中,中央政府也经常成为被瞒骗和被损害的对象,极容易造成闭目塞听甚至决策失误。[15] 那么问题来了,既然地方政府的“控负式守土”并非完全中央授意,地方政府打压媒体和记者的行为在绝大多数情况下也并未参杂私人恩怨,那么地方政府为何要如此敬业地“守土控负”呢?显然,这种驱动力如果从政治逻辑,从“地方服从中央”的逻辑来理解,说服力显然不够。事实上恰恰相反,很多情形下地方政府其实是“违背中央政令”的。因此,我们若要在更深层次上理解地方政府的“守土”逻辑,还需要将它置入分权体制下的政府竞争框架中来理解,通过这一框架我们可以深入了解地方政府“守土有责”的动机与目的。


二、分权体制与信息市场上的政府竞争


许多学者已经指出,“分权政治”是理解中国政治治理的重要路径。随着1980年代财政改革的推行,地方政府成为一个积极追求地方利益的行动者,具有“地方性法团主义”的特征。[16]改革开放以来,中国的政治体制改革明确导向了社会主义市场经济体制,由于财政体制、意识形态和政府间权力结构变化,地方政府行为模式发生了很大的变化:地方政府不再是一个仅仅追求预算规模最大化的纵向依赖的行政组织,而是同时成为一个具有独立经济目标的经济组织,从而在向市场经济的渐进过渡中扮演起主动谋求潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。这一变化直接导致了“发展型地方主义”(Developmental localism)的兴起。地方经济增长绩效最大化成为各级地方政府追求的首要目标,政府官员的主要精力放在了招商引资和城市经营上。[17]


学者周黎安用政治锦标赛体制来描述中国式分权体制及其激励效应。在这一体制下,上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员,因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求能够获得政治上的升迁。[18]中国特色的地方政府竞争体制使各级政府都加入了绩效“锦标赛竞赛”,表现出约束条件下的利益最大化倾向。


冯兴元认为,中国的地方政府竞争是全面的,表面在各个领域,无论在生产过程还是在消费过程,无论是在要素市场,产品市场还是政治市场上都会存在地方政府竞争,他依此构建了一个政府间竞争的框架模型。[19] 但在笔者看来,这个模型有所不足,那就是忽视了地方政府在信息市场中的竞争。


信息市场是地方政府竞争的重要场所,而且至关重要。地方政府在信息传播市场上的竞争主要表现为声誉(包括政绩显示)竞争。为了在上级领导层及民众中显示本地区的声誉或政绩,出于政府理性,地方政府官员会致力于操纵信息,影响舆论。[20]而信息市场上的竞争也反过来影响着政府竞争和政治治理。因此,在加入在信息市场的竞争维度后,可以将冯兴元的政府竞争模型加以修正:[21]



在中国的分权体制下,正是由于在信息和声誉市场上存在着竞争,使得地方政府十分重视媒体的舆论功能,并将媒体纳入政治治理的工具选项之中。一方面,良好的政府声誉对于招商引资来说是一种“利好”信息;另一方面,“稳定”的信号对于地方官员的考核与晋升来说也是至关重要的影响因素。由于媒体是社会信息传播的主要载体,也是反映社会舆论的平台,对媒体的控制和引导就成为地方政府重要的政治治理策略,地方政府力图通过控制媒体来赢得信息市场和声誉市场的竞争。


尽管在信息与声誉市场上的竞争不似产品与要素市场,它是无形的,也难以量化,但这种软性环境的竞争不仅成为地方政府赢得产品市场和要素市场竞争的重要条件,也是上级领导体察地方政府政绩及地方治理状况的重要信息来源。因此从地方党政领导到宣传部领导再到媒体领导,无不强调“营造良好的舆论环境,为经济和社会发展保贺护航”的重要性。正如现已落马的原江西省委书记苏荣2009年与江西省新闻宣传战线交流时“坦言”的:“江西要走向全国、走向世界,外界要更好地了解江西、认识江西。怎么样使外界更好地了解江西呢?我想无非两个方面。一方面要靠4400万江西人民的实干,名气是干出来的,不是讲出来的。第二要靠宣传。两个方面都重要。”[22]苏荣无疑说了大实话,许多地方政府官员都将“宣传”与“实干”放在同等重要的位置,“宣传”是地方政治治理的两轮驱动之一。在信息市场中赢得竞争成为地方政府政治治理的重要目标与策略。


地方政府的“控负式守土”策略即服从于这种治理逻辑。原陕西省委宣传部部长任贤良对此有过较为尖锐的批评:“长期以来,地方政府官员总是担心舆论监督会影响正面宣传效果、影响本单位形象。有些同志不加区分,片面要求‘舆论一律’‘正面报道’;有的人把开展舆论监督的媒体当作敌人,‘防火防盗防记者’。一些党政领导长期习惯于听命上级、更多考虑的是如何面对组织、面对上级,而不习惯于在媒体的关注下工作,特别是在一些突发事件下,首先想到的是向上级做好汇报,而面对媒体的追问监督就不知如何是好,甚至怠慢媒体,应付记者,或者采取敌视、为难媒体、试图控制记者的错误做法。要么一筹莫展,六神无主,被媒体牵着鼻子走,陷入被动;要么死顶硬抗,强捂严盖,甚至动粗,打记者、抢设备、毁资料,使问题进一步扩大化、复杂化。”[23]而地方政府之所以如此,是因为他们主观上需要一个“良好的信息环境”以在政府竞争中赢得优势,拓宽发展空间。“控负”因此也成为地方政府政治治理的重要媒体策略。


另一方面,与“守”相反的则是“攻”,即“正面宣传”。一方面要保证“坏事不出门”,另一方面还要争取“好事传千里”,这是地方政府理解“守土有责”的另一面向。


在地方政府看来,“正面宣传”就是政绩。它可以扩大地方政府的决策影响,提升政府在域内外的正面形象,在群众中形成口碑,并在上级政府和兄弟政府间形成良好形象。地方政府对“外宣”这项工作同样不遗余力。为了竞争在中央媒体上的“曝光率”,向中央政府及兄弟省份显示政绩,浙江省就明确要求省内的主要媒体要多向中央电视台的《新闻联播》播送浙江的正面新闻,并达到“平均一天播出一条”的最低标准。浙江省的电视媒体将此作为一项重要的“政治任务”。在各方面的齐抓共管努力下,仅2010年1到11月,浙江卫视选送的新闻就在《新闻联播》播出366条,其中头条21条,单条98条,多次受到省委领导的表扬。[24]安徽省也非常注重向上显示政绩,并把这种宣传任务与记者的考评相挂钩。《安徽省新闻系列专业技术资格评审标准条件(试行)》的通知(皖新职字〔2006〕30号)要求申报高级记者、高级编辑资格,每年需要在中央主要新闻媒体(人民日报、光明日报、经济日报、中央电台、中央电视台,下同)刊播正面宣传报道安徽的稿件不少于3篇(每篇不少于500字,或时长不少于20秒)。其中,专职从事向中央主要新闻媒体供稿的,每年不少于30篇。地方政府及媒体通过这些自上而下的制度约束,使媒体及记者获得的激励与政府的需求及偏好一致。


在笔者看来,正是分权体制导致了地方政府的在舆论宣传领域的这种竞争与自利。Oi指出:“在经济发展过程中,地方政府具有公司的许多特征,官员们完全像一个董事会成员那样行动,这种政府与经济结合的新制度形式,我称之为地方法团主义。[25] 正是这种地方法团主义驱使地方政府对“守土有责”做了有利自身利益的理解。通过一系列的管制措施让“坏事不出门,好事传千里”。


当然,这一做法并不是地方政府媒体治理的唯一策略。有时候,在地方政府的竞争驱动下,当地政府还可能有限度地“放开媒体”,鼓励媒体进行舆论监督。因为在政府竞争中,一个良好的舆论环境能够给本地的经济发展与招商引资提供便利,最终有利于政府间的GDP竞争。


以珠海市为例,1999年5月,珠海市出台了《新闻舆论监督办法》,要求相关单位“不得以任何手段干扰新闻舆论监督工作”。[26]为了更好地开展舆论监督,珠海还成立了特别报道小组,以珠海各主要新闻媒体为依托,协作整合,自揭其短。珠海市政府的这种做法表面看起来违背了政府理性,也与我们通常理解的“守土有责”的做法不同,但如果放在“政府竞争”的框架下来理解,则显得合情合理。在政府竞争中,地方政府改善舆论监督环境的目的常常是出于经济发展的需要。珠海政府的这种对媒体监督有限放开的策略就是如此。其背景是珠海市的投资源软环境恶劣,严重影响了其外资进入。珠海市人民代表大会五届一次会议于是将“切实整顿政府机关作用,优化我市改革与发展软环境”作为一号方案提交市政府。之后一场“机关作风整治和建设”的活动在珠海全市展开,媒体的舆论监督因此才受到鼓励,也收到了相当的实效。[27]


与此类似,轰动一时的原山西长治市委书记吕日周在《长治日报》展开的舆论监督同样是出于地方治理的需要。吕日周在在长治任上两年十个月的时间,他每日必看《长治日报》,亲自做了指示274次,381条,长治及各级新闻媒体播发批评报道近2000篇,批评大小 干部1000多人欠,包括副市长及160余各级干部下台。该报赢得了“中国舆论监督第一报”之称。这种举措同样收到了相当成效,长治市2004年的财政收入达到了51个亿,四年翻了两翻。[28]


可见,不论是钳制舆论监督,还是鼓励舆论监督,都是出于一种“治理”的需要,这种治理又是以改善引资环境为目的,而对投资环境的改善最终又服从于政府竞争及官员政绩竞争的需要,这就是中国式分权体制下观察到的政府与媒体的基本关系。


三、互联网时代地方政府的“守土”策略


互联网媒体的崛起使地方政府的“守土”策略遇到了一定的挑战。在前互联网时代,行政疆界和媒体发行疆界都是明确的,通过属地管理,可以将媒体和信息传播控制在行政疆域之内,但互联网的兴起打破了这种疆域界限,给地方政府的“守土”策略提出了挑战,也迫使他们转变了策略。


2000年之后,网络媒体的迅猛发展使互联网成为社会舆论的主要形成阵地,许多热点事件都通过网络呈现出来。《2010中国危机管理年度报告》显示:2010年平均每五天就有一起影响较大的危机舆情事件发生,其中河南、北京、湖北、广东等省危机多发,74%危机事件发生在地市和县。而根据《2014年中国网络舆情研究报告》,2014 年网络舆情事件的首曝媒介继续以新媒体为主,71.1% 的网络舆情事件是由新媒体首次曝光,这一比例较2012年的67.3%和2013年的64.1%有所提高。2014年地方政府的舆情总压力和平均压力均较2013年有所上升。[29] 在互联网日益成为社会舆情发起和形成阵地的情形下,地方政府也越来越注重网络媒体在信息市场竞争中的作用,同时日益将媒体治理的重心转移到互联网领域。


由于互联网具有门槛低、传播迅速、数量多以及“去科层化”等特点,[30] 地方政府无法像规制传统媒体那样规制网络媒体。在这种情形下,出于地方利益的考虑,地方政府一方面大力发展本地的官方互联网媒体,以期占领互联网的舆论高地;另一方面,为了取得网络舆论战场的主动性,政府也不断优化自己的传播策略。南京市委宣传部长曹劲松曾就运用网络舆论塑造政府形象提出了自己的看法:“第一,主动设置网络议程,主导网络舆论,开展形象传播。这是我们通常意义上的宣传,以我为主的宣传。第二,回应网络议程,引导网络舆论,改善形象传播。在被动的基础上,化被动为主动。第三,立足具体事实,重构网络舆论,优化形象传播。”[31]


“网络守土”与传统媒体时代的“守土”策略有所不同,由于它快捷的传播速度和打破疆界的传播广度,使得对网络媒体的规制需要借助技术的力量进行实施监控。由此舆情监测成为当下地方政府媒体治理的重要策略。这种情形甚至催生了一个庞大的舆情监测市场。自2008中国的“网络问政元年”后,对网络舆情进行检测和研判的网络舆情公司纷纷成立,其客户主要就是各级政府部门。几乎每一个舆情软件公司的客户名单上都可以看到一些地市级的市委宣传部,包括一些区县的宣传部。有了技术软件,地方政府对涉及本地的舆情密切监控,发现有负面信息,即行处理。一份公开的河北省衡水市的互联网舆情监管的工作体会称:“我市网络舆情监控系统的应用达到了以下监管的需求:一是完成全网和指定网站互联网信息监测;二是对所监控内容进行敏感词过滤处理;三是发现最新、最热、最重要的网络信息;四是做到实时监控,日日简报,月月专报,要事快报。”据悉,该市利用网络舆情监控系统,实现了“对百度衡水吧及11个县市区吧进行重点监控;对本市各类网站进行监控;对网上涉及衡水的论坛、博客进行监控;对互联网有关衡水及各县市区的新闻报道进行监控”,一旦发现负面舆情,第一时间向市公安局网监支队通报情况,并对不良发帖即行删除。[32]通过这种方式,地方政府现实了“守土”策略的网络平移。


另一方面,地方政府也主动出击,在网络舆论场中“堵疏结合”,双管齐下,致力于调整传播策略,引导舆论。这一点正如美国学者沈大伟所指出的,在新的媒介技术的冲击下,政府宣传部门也会主动学习,不断适应,有着很强的调适能力。[33]随着微博、微信等新型媒体工具的出现,地方政府也在不断调整、学习舆论引导的技能和方法,以便在网络信息市场的竞争中取得优势。尽管“网络守土”的成本更高,对网络媒体的控制也更难,但地方政府的“守土”逻辑与传统媒体时代并没有什么不同。只要将地方政府的媒体策略放到中国的分权体制及地方政府竞争的框架下来理解,就能理解其中的逻辑。


四、结语


总之,当前中国地方政府的层级关系是一种较为典型的“压力型体制”,这种体制促使地方政府及其领导人不仅在经济市场也在信息市场上展开竞争, “守土有责”从“国家之土”向“地方之土”进行的策略性转换是这种竞争体制的必然结果,以地方利益为出发点也成为地方政府政治治理和媒体治理的逻辑,这一点并没有因为新媒体的出现和发展而发生改变。


在通常意义上,我们会将地方政府对媒体的管制认定为中央的授意,但通过本文的分析,我们可以发现,地方政府对“守土有责”的这种理解与执行,未必符合“大局利益”与“中央精神”。正如2014年习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上所批评的:“有的地方和单位有了问题总想捂着盖着,甚至弄得保护错误的力量大过伸张正义的力量,这个问题要认真解决。”[34]应该看到,在一些突出问题上地方政府“捂盖子”、“装聋作哑”、“避重就轻”的现象的确还十分严重,这需要强化包括纪委监督和舆论监督在内的各种监督力量,否则这种现象的蔓延必然损害“全局利益”。2016年2月19日,习近平总书记在视察三大中央媒体时,除了重申“党媒姓党”外,还多次提到了新闻报道要“真实、全面、客观”,因为真实全面客观的报道是中央决策的重要参考。在新华社视察其“全媒报道平台远程指挥系统”时,习近平还同正在河南兰考进行基层干部作风调查的记者进行了视频连线,他勉励该记者说:“你们开展的这次调研很有意义,通过调研了解干部特别是基层干部队伍情况,给中央提供真实情况,以利于我们就加强干部队伍建设、转变作风采取更有针对性的措施,使我们的工作更有实效。”[35]可见对地方层面真实信息的批露和呈报关乎中央决策,具有全局性的意义。然而,我们不得不指出,目前我国的分权体制与地方政府竞争所导致的“意料外后果”(unintended consequence)之一,就是强化和激励了地方政府以地方利益为出发点,在宣传和信息管理领域对“守土有责”做出最有利于自己的理解和实践。这种机会主义的“守土逻辑”因此在中央与地方之间形成了某种张力,这一现象值得我们重视和关注。


(本文发表于《新闻记者》2016年第5期,发表时题为《分权体制与地方政府的媒介治理——以“守土有责”的地方性理解与实践为视角》,发表时有删节)


注释:

[1]在笔者看来,“守土有责”这一口号的提出有其特定的社会文化背景。1992年党的十四大以后,改革开放提速。1993年中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,1994年实行了分税制改革,中央与地方财政分权关系的基本制度框架确立,进一步理顺了央地关系。改革从根本上改变了中国的资源配置格局,也带来了社会结构的分化。随着市场经济的发展,一方面,社会问题层出不究,社会思想也趋向多元化。另一方面,意识形态和宣传文化领域也面临着诸多新情况、新问题,传统的宣传管理工作已然不适应新形势的要求。正在这种情形下,为适应形势,“守土有责"作为一种新的舆论管理思路被提出来了,它强调各级领导干部对职责范围内的工作必须负责,目的是“为改革开放和社会主义现代化建设提供有力的思想保证和良好的舆论环境”。参见孙立平:《90年代中期以来中国社会结构演变的新趋势》,《当代中国研究》2002年第3期;钟轩:《做好宣传思想工作需要注意把握的几个问题 》,《党建》1995年第5期,第11-15页。

[2]丁关根:《丁关根:高举旗帜 保持一致 重在建设 守土有责》,《人民日报》1999年1月25第4版。

[3]李长春:《在全国宣传思想工作会议上的讲话》(二○○三年十二月六日),《十六大以来重要文献选编(上)》,见中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66691/4494633.html

[4]刘云山:《刘云山对宣传工作者提出四点要求》,《思想工作》2004年第2期,第5页。

[5]丁关根:《努力做好新形势下的宣传思想工作》,《党建》 1995年12期,第4-8页。

[6] 刘畅:《鲁山矿难何以瞒报三年》,《中国青年报》,2014年09月14日第03 版。

[7]中国网:《甘肃武威公安对被捕记者启动国家行政赔偿程序》,http://fj.china.com.cn/2016-02/09/content_16855777.htm ,2016-02-09 14:31:20

[8] 王新武. 新闻地方保护主义探微[J]. 视听界, 1994(2):56-56.

[9] 左戈:《地方保护主义与地方新闻媒体报道——兼评披露学术造假事件中的新闻报道》,www.chuanboxue.net/list.asp?unid=1675 2011-2-13

[10] 毕钝. 警惕新闻媒体的“地方保护主义”[J]. 今传媒, 2006(1X):41-41.

[11] 王明浩:《石家庄市政府新闻发言人——三鹿奶粉事件为何迟报》,《人民日报》2008年10月01日。

[12] 森华. 地方保护主义下的新闻宣传探微[J]. 新闻记者, 2001(4):13-15.

[13] 潘祥辉:《传播失灵、政府失灵及市场失灵的三角关系—一种信息经济学的视角》,《现代传播》2012年第2期。

[14]钟轩:《做好宣传思想工作需要注意把握的几个问题》,《党建》 1995年第5期,第11-15页。

[15] 潘祥辉:《从传播失灵看经典社会主义体制的治理困境》,《浙江社会科学》2012年第2期。

[16] 参见Oi J C.有关中国政治治理的多个研究:Oi J C. Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China[J]. World Politics, 1992, 45(1):99-126.;Oi J C. The Role of the Local State in China's Transitional Economy[J]. China Quarterly, 1995, 144(144):1132-1149.; Oi J C. Rural China Takes Off[J]. Foreign Affairs, 1999, 82(6): 36-53.

[17]陈剩勇:《政府创新、治理转型与浙江模式》,《浙江社会科学》,2009年第4期,第35-42页。郁建兴, 高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》,《中国社会科学》2012年第5期,第95-112页。

[18]周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,上海:上海人民出版社,2008年。.

[19] 冯兴元:《地方政府竞争》,上海:译林出版社, 2010年,第42页。

[20] 潘祥辉:《政府理性、政治权力聚散与中国媒介制度的变迁》,《浙江传媒学院学报》 2010年第4期,第45-51页。

[21] 冯兴元:《地方政府竞争》,上海:译林出版社, 2010年,第43页。

[22] 傅云,宋茜:《发展江西靠实干,也靠宣传——省委书记苏荣出席新闻宣传工作例会侧记》,《江西日报》,2009年9月2日,第A2版。

[23] 本刊记者:《引导舆论:领导干部与媒体的不同角色和作用——访<舆论引导艺术:领导干部如何面对媒体>一书作者任贤良》,《中国记者》 2011年第1期,第57-59页。

[24] 施泉明:《坚持新闻立台争做责任媒体---在集团新闻工作会议上的讲话》,《编播导刊》2010年第22期,第14页

[25] Oi J C. Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China[J]. World Politics, 1992, 45(1):99-126.

[26]  中共珠海市委办公室:《关于印发<珠海市新闻舆论监督办法(试行>的通知》,见《传媒》杂志,1999年第2期。

[27] 涂案:《舆论监督 给珠海带来了什么?》,《人民日报·大地 》,2000年 第97期。

[28]李尔山,曹守礼:《试谈新形势下的舆论监督——从长治市委书记吕日周的“新闻监督令”说起》,《城市党报研究》, 2002(6):15-18。

[29] 谢耘耕, 刘锐, 张旭阳等:《2014年中国网络舆情研究报告》,《新闻记者》,2015(2). 21-28

[30] 潘祥辉:《去科层化:互联网在中国政治传播中的功能再考察》,《浙江社会科学》2011(01):36-43.

[31] 曹劲松:《网络媒体议程中的形象建构》http://news.sohu.com/20090223/n262410395.shtml

[32] 李光:《百亿市场前景催生网络舆情监测业》,《凤凰周刊》2010年第19期(2010年7月5日),PP58-60

[33] 参见[美]沈大伟著,吕增奎;王新颖译:《中国共产党:收缩与调适》,中央编译出版社出版,2011年。

[34] 习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》(2014年10月8日),《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》北京:中央文献出版社,2016年,第27页。

[35] 新华社记者李斌、霍小光:《习近平:基层干部要接地气,记者调研也要接地气》,见新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-02/19/c_1118100701.htm,2016年02月19日。


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