【内容提要】 上个世纪80年代我国海事法院缘起于改革开放之后发展迅猛的远洋经贸以及附随其后的海事海商纠纷，海事法院成立之初只审理海商案件和海事行政案件，刑事案件始终没有纳入其管辖范围，导致我国对海上犯罪疏于刑罚制裁，海洋生态环境与海上安全问题日益严重。当下，依法治国、海洋强国、建设“21世纪海上丝绸之路”等战略都对海上法治环境提出更高标准的要求。因而，提升国家公权力对海洋的管控能力，建立民事、行政、刑事“三审合一”的海事审判格局，巩固亚太地区海事司法中心①已是大势所趋。
【关 键 词】依法治国/海事法院/刑事审判权/丝绸之路
十八大提出海洋强国战略，习近平主席提出建设“21世纪海上丝绸之路”，使海洋主权与安全、海洋资源与开发、海洋经济与合作、海上运输与秩序、海洋环境与污染等问题成为社会关注的热点。我国与12个内陆邻国基本厘清了国土边界，而与8个海上邻国几乎都存在国土划界之争，十八届四中全会提出“加强涉外法律工作，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益……”也主要是针对海洋而言。国家安全问题集中于海上、涉外法律问题也集中在海上。在海洋意识淡薄、海洋管控式微的文化背景下，快速提升国民海洋意识的最佳路径就是强化海上维权、完善海上司法制度。法律具有教育和引导功能，刑事法律具有不可替代的强制力量，两者的有机结合是规范社会行为的最佳资源配置。当下，海事法院对刑事案件管辖权的缺失已经成为维护海洋主权与安全的瓶颈，在全面推进依法治国、建设“21世纪海上丝绸之路”的政治背景下，强化国家对海洋的管控能力、赋予海事法院的刑事审判权是历史的必然选择。
一、我国海事法院基本概况
与军事法院、森林法院、铁路运输法院等一样，海事法院在性质上也是法院体系中针对某一行业或领域设立的专门法院之一。海事专门法院审理的案件是发生在我国海域及其通航水域并涉及船舶、船员、船载货物、航运、海洋资源、环境污染、水上安全等问题的权利义务纠纷，涉外性与技术性为其所特有。
(一)我国海事法院的产生与发展
建国初期，西方对中国的海运实施了封锁禁运政策，中国对外海运几乎是空白，海轮吨位所占世界比重不到0.3％。1951年5月中国创办了自己的海运实体，以交通部、贸易部等单位为依托组成海外运输管理委员会，下设中国海外运输公司，同年7月1日正式成立中国海外运输公司，1961年4月27日新中国成立了第一家海洋运输企业——中国远洋运输总公司，同年5月20日“和平”轮在黄埔港首发雅加达，开辟了建国以来第一条西非远洋货运航线，也开启了中国独立自主的远洋运输时代。“据1988年统计，仅仅几年，地方国营海运企业运力由1983年的25万载重吨发展到40万吨(增长60％)，年货运量由1983年的1215万吨增加到1589万吨(增长31％)，个体、集体、股份合作的海运企业运力由1983年的16万载重吨发展到25万吨(增长60％)，年货运量由1983年的719万载重吨增到1203万吨(增长67％)”②。由于远洋运输风险大、周期长，船舶和货物的法律纠纷随之显现，鉴于海上运输法律关系涉及大量的国际公约和海运技术问题，地方法院难以胜任此项审判工作，在这种背景下，中国的海事专门法院应运而生。
为了解决海上运输和贸易纠纷，当年的交通部牵头首次尝试在国内设立海事法院。1981年交通部在六个沿海港口城市组建了水上运输法院和水上运输检察院筹备组，每个筹备组包括基层和中级两个法院及两个检察院。在北京组建了全国水上运输法院筹备组和全国水上运输检察院筹备组。1983年筹备组停建，只有几个人留守，原因是国家立法层面不同意设立海事检察院。1984年5月24日最高人民法院和原交通部(现交通运输部)联合发文《关于设立海事法院的通知》(以下简称《通知》)，决定自1984年6月1日起，各海事法院宣告成立，并从10月1日开始受理案件。为此1984年6月1日最高人民法院、原交通部经请示中央政法委员会，决定成立上海、天津、青岛、大连、广州和武汉海事法院，由当时的交通部主管，专门审理海事海商和行政诉讼案件。同年11月14日，第六届全国人大常委会第八次会议通过了《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，正式确立了海事法院的合法性。后于1990年批准设立海口海事法院、厦门海事法院，于1992年和1999年分别批准设立了宁波海事法院和北海海事法院，作为中级法院主审一审海事海商案件。随着海商案件量的增大，全国海事法院在自辖区内重要港口城市又设立了39个派出法庭，以便于就近办案。1999年6月，海事法院正式纳入国家司法体系之内，主管部门由交通部变更为所在省、直辖市的党委和高级人民法院，最高人民法院负责监督、指导全国海事审判工作，不同的是，高级人民法院和最高人民法院没有建立独立的海事审判法庭，而是纳入民事法庭中，因而在“三级法院二审终审制”的海事审判体制中，只在中院一层实现了专门性。
(二)海事法院案件管辖权的嬗变
海事法院成立之初的受案范围是海事海商。1984年5月24日《通知》第1条明确规定了海事法院的级别和案件管辖范围，即“海事法院与中级人民法院同级，审理国内和涉外的第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和一般民事案件”。可见，海事法院从创建之时至今也没有得到刑事案件的审判权。
1989年5月13日最高人民法院出台了《关于海事法院收案范围的规定》(以下简称《规定》)，明确了海事法院受案范围是我国法人、公民之间，我国法人、公民同外国或地区法人、公民之间，外国或者地区法人、公民之间的海事侵权纠纷、海商合同纠纷、其他海事海商案件、海事执行案件、海事请求保全案件。其中《规定》第3条规定的其他海事海商案件的第1项便是“海运、海上作业(含捕捞作业)中重大责任事故案件”，无疑，重大责任事故案件中如果有人员死亡或失踪的③便已经涉嫌构成刑事犯罪。但是，由于海事法院没有设立刑事审判法庭，以至于30年来诸多海事侵权涉嫌犯罪案件基本上都没有被追究刑事责任。再如，海事法院经常遇到的拒不执行法院判决、伪证、海上诈骗等行为，也因管辖问题而要么无法定性要么相互推诿。④1999年《海事诉讼特别程序法》正式颁布，重新确立海事法院的受案范围，包括“当事人因海事侵权纠纷、海商合同纠纷以及法律规定的其他海事纠纷提起的诉讼”。2001年8月9日《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》出台，再次申明海事法院审理的案件是各类损害赔偿纠纷案件，刑事案件自然不在海事法院的受案犯罪之内。
不可否认，我国海事法院在几十年的工作中取得了显著成绩，从1984年至2013年12月底共受理各类海事案件225283件，审结执结215826件，结案标的额人民币1460多亿元，涉及亚洲、欧洲、非洲和南北美洲70多个国家和地区。30年来，海事案件数量总体上逐年以约10％的幅度持续增长，为国际航运事业的发展提供了坚实的司法保障。⑤在这期间，海事法院的受案范围经由最高人民法院多次调整，海事海商始终是主要业务，行政案件几度授权又几度转交给地方法院。
二、海事法院审理刑事案件的必要性
法治是社会生活的调节器，国际关系的处理也概莫能外。2002年《国际刑事法院罗马规约》的正式生效，使国际刑事审判成为一种常态化的司法制度，法治的触角无所不及。21世纪以来联合国制裁海盗的多项决议要求主权国家加强海上执法与司法能力、保障海洋秩序与海上安全。聚焦海上渔业纠纷，邻国渔船在我国领海非法捕捞鲜有刑事追诉，我国渔民因越界捕捞遭受他国刑事追诉的案件时有发生，这也是我国海事法院增加刑事审判权、维护主权尊严的强劲动力。面对复杂的海洋形势，无论是基于国际政治需要还是基于海洋安全需要，无论是从执法体制的完整性考虑还是着眼于审判职能的专业化水平提升，授权海事法院审理刑事案件都将是明智之举。
(一)提升海洋意识所必须
所谓海洋意识，是指一国政府和民众对海洋与自身生存和发展关系的认知系统，包括对海洋主权和海洋生态、海上交通与海洋经济的认知以及海洋与人类生存和发展内在关联性的关注和理解度。对前者的认知程度关系到国家领土主权与完整，涉及政治与外交战略问题，表现为一个涉海国家控制管理海洋秩序、保障海洋主权与尊严的能力；对后者的关注程度关乎海洋的社会管理与经济建设，表现为涉海国家开发、利用、管理、控制海洋资源、保护生态环境与海洋交通秩序以服务于海洋经济的能力。有道是“得海权者得天下，谁控制了海洋，谁就控制了世界”⑥。海洋意识虽是一种软实力，但却是一个主权国家宣示海权与维护利益的必要前提。没有主观意识，便没有人的自觉行为，正因为我国传统文化中对海洋意识的严重缺失才导致今天面对海洋的被动局面。
1.中国近代社会以来亲海文化严重缺失。中国明清时代的禁海政策加固了传统文化中背离海洋、面向黄土的民族习性。我们不得不承认，疏远海洋、运用和管控海洋的失利是八国联军进入北京和甲午海战失败的主要原因。在“海洋强国”战略引导下，中国的海洋主权意识已经达到了前所未有的高度，海洋硬实力日新月异。遗憾的是，海洋维权意识，特别是依法治海观念相比还是处于较为低端的层面，包括海洋生态环境保护与海洋交通秩序维护在内的海洋软实力还没有得到应有的重视，由于海域处于相对独立和封闭的空间，远离人们的视线，民众对海上安全事故的知情权严重受阻，加上航海技术规范比较复杂，海难事故的评判标准一般人无法把握，网民对海上安全事故的点击和评价也非常困难。实际上，非法运输、酒后驾驶、无序捕鱼、船舶污染、盗采海砂等海上侵权行为的危害往往超过内陆同等侵权行为的危害程度，但是入刑者却是寥寥无几。一方面，国内法学界对海事法律的研究集中于国际公法和船舶货物运输中的民事纠纷，而对国内动用公权力管控海洋生态与海洋安全问题却鲜有钻研，在航运业内甚至误认为刑事法律是对船员实施不公正待遇的恶法，对刑法要么退避三舍，要么谈虎色变。另一方面，我国的海上执法机构长期以来一直处于“五龙闹海”的多头执法态势，刚刚整合的海警局虽然从体制上解决了重复执法问题，但是尚未理顺各个部门的岗位职责，加之海上执法队伍缺口严重，常态化执法制度还没有得到完善，海上行政违法与刑事犯罪仍处于管控失利状态。
2.失之过重的功利元素根植于中国现代海洋文化之中。20世纪末改革开放之初我国的海洋经济和贸易发展迅速，远洋运输业也随之发展壮大，因形势所迫，1992年我国颁布《海商法》的前后时期内最高人民法院出台了若干个相关司法解释，海商法逐渐得到完善，特别是海事国际公约的履约能力也日渐增强，目前，部分海事海商法律已与国际公约接轨，国内设置培养海商法专业的高校已有三个⑦，为海上航运企业、海事法院和海商律师事务所输送大量专业化人才。相比之下，我国的海上公法意识极其欠缺，上述高校都没有设立公权力维护海洋秩序与环境安全方面的法科专业，针对公权力管控海洋的法理研究与司法实战能力都远远滞后于属于私法范畴的海商法，特别是海上刑法问题在国内刑法学界少有人涉猎。问题的根源在于中国海洋文化中的功利意识过于浓烈，海商法的繁荣与海运经济发展的需要息息相关。相反，在国内没有哪个高校的法学院专门设立海上执法与司法专业方向，海洋公法问题尚有众多悬而未决的问题亟待研究：在国际关系层面，中国有渤海、黄海、东海和南海四大海域，其中的黄海、东海和南海都与其他国家都存在主权争议；在立法层面，《海洋基本法》尚处于空白状态，《海上交通安全法》于1983年颁布之后一直沿用至今，早已不能适应社会生活的需要；在执法层面，以罚代刑问题比较严重。这些问题在过去已经被忽视很久，其根本原因是多年来国家对海洋的关注偏重利用而忽视维护，因而海洋经济与海上贸易得到长足发展，海洋生态与海洋安全事故频发，反映在司法层面，如同专家所指，“涉海民事、行政、刑事案件分归于专门法院和普通法院管辖的做法使得海商法研究日渐中心化，海上行政法、海上刑法等越来越边缘化”。⑧为实现海洋强国战略，启用公权力管控海洋刻不容缓，海上刑事司法首当其冲。
3.刑罚的教育功能必将提升民众的海洋意识。中华法系自古便有“民刑不分、以刑为主”的特点，虽然“以刑为主”不为现代法治社会所提倡，但是矫枉也不宜过正，轻视或无视刑事法律在处理海洋事务中的作用必将放纵海上犯罪、损害国家利益。海上侵权损害在刑法理论上可分为两大类：其一是普通的刑事犯罪，即杀人、抢劫、盗窃等侵犯大众道德情感的犯罪，此类犯罪无论发生在何时何地，在定罪量刑上基本没有大的区别；其二是行政犯罪，即首先违反行政法规进而触犯刑律的法定犯，换言之，海上行政犯是指首先违反了海洋、海事以及渔业、海监等管理法规，因侵权危害结果较重或存在重大人身安全隐患而涉嫌构成的犯罪。此类行政犯在不同国度里的评价可能不同，但是触犯他国刑律遭致刑事追诉也是国籍国必须接受的现实，我国渔民被以非法越界捕捞、船舶溢油污染海洋环境等事由遭受邻国刑事制裁者不乏先例。船舶溢油污染海洋的后果很难人为控制，往往会毁掉沿岸的生态环境、导致相关经济链条全部停业。但是船员对这方面的认识远远不够，船舶碰撞导致人员落水得到其他船只救助的可能性极小，因而，船舶肇事逃逸便意味着对落水生命的放弃，涉嫌构成更为严重的杀人罪(间接故意)。我国行政执法部门对上述行为惯以行政处罚结案，特殊预防与一般预防作用难以实现，海洋安全意识的培养更是无从谈起。
我国是船员大国，“截至2013年底，我国注册海员总数已超过57万人，较2009年的20万人有了大幅度的增长，海员数量全球第一……据交通运输部海事局统计，2013年我国海员外派规模在全世界排名第2位，成为重要的海员劳务输出国。其中外派比例最高的是服务员、厨工，占31.2％，值班水手占17.5％，值班机工占12％，船长和高级船员所占比例分别在3％～6％之间。⑨由此可见，我国外派船员的层次相对较低，高级船员比例小，在船舶驾驶和安全指数控制上处于被动地位，可谓海员中的弱势群体，因而，海上运输秩序与交通安全对于我国船员十分重要。如果海上执法机构能够认真对待涉嫌犯罪案件，及时向司法机关移送案件，通过国家强制力惩治海上违法犯罪行为，必将强化相关航运企业、被告人及其家属的风险责任意识，提高海上安全意识，更好地保护人身财产安全和国家海洋资源、维护海上交通秩序、促进海洋经济的有序发展。
(二)海上国际关系亟待刑事司法保障
21世纪的海洋国土之争已经在中国沿海邻国全面展开，国内海洋秩序维护也面临严峻考验，发挥刑法的政治功能、惩罚功能与教育功能将是处理上述问题的最优选择。
1.国际关系的对等原则要求中国通过刑事司法实施反制。近年来海洋争端引发的海上冲突事件不断升级，菲律宾和越南频频在南海挑起事端，中日钓鱼岛之争也陷入困境，中国船员与域外海上执法人员的冲突已经导致多起流血事件，受到刑事审判者也不在少数。韩国海警局宣布从2014年10月15日起开始对中国渔民实施专项“严打”，⑩已经倒逼中国政府必须加快海洋维权与司法管控的步伐，强化海上刑事司法的功能。当下的中国要想在国际关系上保持对等的态势以维护本国的主权和尊严，就必须启动海上刑事司法程序，同样对非法侵入我国领海捕鱼的船只采取刑事制裁手段。我国目前的海洋策略是通过法律途径解决海洋争端问题，对域外公民个人的侵权事项动用国家的外交或政治资源既没必要，也失之过重，而从司法上给予正面处理既不需大动干戈又能有效解决问题，是一种理性的长效制度选择。有学者建议，“扩大海事法院的管辖权，建立将一切涉海民事、行政、刑事案件统归海事法院管辖的海事司法管辖制度，推行涉海案件的‘三合一’审理，使海事法院积极受理因海上资源开发、岛屿开发利用等引发的相关案件，追究侵犯我国海洋权益人员的民事、行政甚至是刑事责任，在司法层面彰显我国在南海的海洋主权，从而达到维护海洋权益的目的”(11)。无疑，以刑事司法追究侵权者个人的刑事责任既可挽回国家的尊严和受害人的损失，又能缩小国际负面影响，更利于维护国家的海洋权益。
2.刑事司法彰显国家强制力，更利于海上维权。司法是一国对内治理的最佳手段，有道是：法者，国之利器也；对外，刑法的严厉性最能体现国家的权威和尊严。例如，2000年12月25日我国与越南在北京签署了《中越北部湾渔业合作协定》，约定中越双方渔民在持有合法证件的前提下有权进入双方划定的共同渔区或过渡性安排水域进行海上作业，但不得进入对方领海捕捞。可是越南渔船屡屡非法进入我国西沙领海作业，我国公安边防海警曾捕获多条越方渔船，但是由于海事刑事司法力量薄弱、转而通过其他制裁方法处理，不足以震慑并预防此类事件再次发生。近年来我国海监舰艇以驱离越南渔船为执法手段，十分被动。众所周知，我国在西沙群岛的领海主权无可争议，但是长期的刑事司法空缺严重损害国家对西沙海域的主权威严，不利于海上维权。
海上侵权行为具有严重的社会危害性，人员伤亡的危害结果超出了海商海事审判所能够调整的平等主体之间的民事商事法律关系，国家必须以更严厉的制裁手段方能有效预防类似事件的再次发生。同理，MARPOL73/78公约也有明文授权缔约国对船舶污染海洋的行为应当制订或适用国内立法予以处罚，且处罚力度应足以阻碍违反该条约的行为再次发生。言外之意，动用刑法也不为过。而民事商事的制裁手段相对温和，对侵权人的心理影响微不足道，特别是在海上运输行业，肇事船员与民事法律责任人处于二元分离状态，海上侵权损害赔偿通常由船东或保险公司来承担，船员的责任大多止于行政处罚。而刑事责任主体与危害行为主体是统一的，在因果关系的链条上，与危害后果具有直接关系的行为主体都要承担相应的刑事责任，替代原则在刑事责任中被严格禁止。刑事司法是最具强制力和约束力的法治工具，能够代表国家公权力对某一事务判明是非曲折，给予最后的公正决断，其预防和震慑域外侵权行为的功能是海事海商审判所不能企及的。
3.建立亚太地区海事司法中心不能缺少刑事审判。伴随世界经济重心向亚太地区的转移，相应的海事纠纷和新型案件也将不断增多。1997年全国法院第十七次工作会议上，时任最高人民法院院长的任建新法官首次提出要在2010年之前把我国建成亚太地区海事司法中心的目标。目前，我国已成为世界上设立海事审判专门机构最多、受理海事案件最多的国家，具备较为完善的海事法律制度和海事司法服务保障体系，已经如期实现了亚太地区海事司法中心的预期目标，审理海事海商案件范围覆盖18000余公里海岸线、沿海沿江港口、通海可航水域等中华人民共和国管辖的港口和水域。1992年《海商法》和1999年《海事诉讼特别程序法》的颁布标志着我国海事法律制度体系基本形成。2006年海事行政案件在海事法院的重新试点启动意味着海事审判制度由海上私法向海上公法的渗透，美中不足的是我国目前还尚未建立起海事刑事审判制度，涉嫌犯罪的海事案件还需要移送至普通法院来审理，为此给受案法院带来诸多司法困惑：一方面，普通法院对海事案件涉及的相关国际公约和海事技术性标准缺乏常规性了解，案件办理相对困难；另一方面，从海事法院移送涉嫌犯罪案件需要将案件退回最初办案的行政执法机构，再重新启动司法程序，既浪费司法资源，又延长了案件的审限，往往错过收集和提取证据的最佳期限，不利于司法程序的运行。
从维护海上安全的角度来看，亚太海事司法中心不仅需要完善的民商事审判制度和司法队伍，也需要行政、刑事司法的配合与协调。最高人民法院已经意识到这一点，有法官建议，“牢固确立我国在亚太地区海事司法中心地位、不断提升司法保障能力、努力成为海事司法强国的奋斗目标，是增强我国航运贸易国际竞争力的现实需求，是保障国家实施海洋发展战略的迫切需要，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求……要调研启动修改现行海事法院受案范围的规定，积极探索海事司法民事、行政和刑事案件的立体化管辖”(12)。刑事司法是最具强制力的审判活动，是维护国家海洋权益不可或缺的重要工具，建立一套民事、行政和刑事审判互为协调的完备的审判制度，是我国服务于亚太地区海洋事业的根本保障。
(三)国内海上交通秩序与海洋环境安全需要刑事司法保障
我国是世界海运大国，世界航运市场19％的大宗货物运往中国，22％的出口集装箱来自中国，中国商船队的航迹遍布世界1200多个港口。(13)党的十八大提出建设海洋强国的战略、实现海运大国向海洋强国转型的目标要求国家海权的有效维护与海洋经济的持续发展，其基本前提和保障是安全的海上环境和顺畅的运输通道，实现这一战略目标的最佳路径和方法是依法治海。
1.频发的海上交通事故亟待刑事司法的震慑。刑法是其他部门法的保护法，在调整社会关系的法律体系中居于第二阶位，只有当侵权行为危害后果特别严重、其他法律手段不足以应对时，刑法才出面干预。囿于刑罚的严厉性，刑事司法在危险性极高的海运行业也备受诟病。从实践的角度来看，刑事司法在航运领域的薄弱也助长了船舶交通事故的发生，给海上交通秩序和海洋环境造成严重的危害。21世纪初，我国水上运输能力发展迅速，但是船舶质量却严重滞后。截止到2012年底，我国已经拥有100余万艘各类渔船，大量渔船老龄化严重、配套设备陈旧，安全技术落后于日本、韩国及欧美渔业发达国家三四十年水平，安全状况形势严峻。据中国渔业互保协会测算，我国渔船有高达18％的出险率，渔船船员年均死亡率高达140/10万。(14)航运与渔业发展“带来经济效益的同时也伴随各种交通事故的发生，由于理论研究不足及立法与司法层面的定位缺失，时常导致行政执法与刑事司法的偏差与操作上的尴尬”(15)。从2007年至2011年，我国沿海五个省份海上交通事故死亡失踪人数达到961人，(16)绝大多数案件没有进入刑事司法程序。研究发现，我国刑法对海上犯罪关注不足，例如，危险驾驶罪的客观表现是“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，或者在道路是醉酒驾驶机动车的”，而驾驶船舶不能依此法条定罪。从肇事船员角度来看，长期以来中国渔民越界捕捞、内河船舶入海运砂、走私船舶关闭雷达、肇事船舶违法逃逸、无证船员非法上船等行政违法行为已经构成扰乱海上秩序的严重犯罪，却很少受到刑事制裁。此外，海上运输犯罪追诉不足导致船员安全意识不足，冒险出港、冒险作业习以为常，买卖船员证书、关闭雷达设施、醉酒驾驶、疏于瞭望、三无船舶偷运海砂等非法运输行为司空见惯。从刑法角度看这些问题，只要海上安全事故造成1人以上死亡或3人以上重伤者，就可依法立案追究刑事责任。2001年国务院第310号令规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送……依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”但是多年来海上行政执法机关“以罚代刑”的惯性思维严重阻碍了涉嫌犯罪案件进入到刑事司法程序。如果授权海事法院审理刑事案件，执法人员必须在海事调查或实施海事行政处罚中考量案件的危害程度是否达到了刑事立案标准，进而避免遗漏犯罪事实而被发回案件补充侦查，因而，只有强化海事刑事司法，建立海事审判“三审合一”制度，才能真正预防和减少海上犯罪，保障海上人身与财产的安全。
2.游离于公众视线之外的海上执法环境需要刑事司法监督。我国有近300万平方公里的可主张海域，海上航道错综复杂，除了港口区域有雷达监控可随时发现交通风险和海难事故之外，其他依靠卫星监控的区域大多是人迹罕至的茫茫大海，特别是在夜间航行，船舶的动向无法依靠肉眼发现，一旦有事故发生，就会因为目击证人空缺、逃逸船只难寻而使案件调查陷入僵局。“2004年，长江海事辖区水域发生的肇事逃逸案占一般以上事故的比例超过70％。高发的水上交通肇事逃逸案件，多年来一直是困扰着水上治安和航运安全的难题……某内河水域2004年发生水上交通肇事逃逸案件54起，查处率不足11％。”(17)依据我国现行刑法，执法者对此类行径的放纵也涉嫌构成渎职罪，我国刑法专门设置了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的罪名，但是，在没有监督的情况下，行政执法者的权力便会无限扩张，在“权力不加以限制必然走向腐败”的逻辑关系里，行政执法者比行政相对人更加危险。总之，实践中，案件移送存在较多的障碍，究其原因，除了极个别案件因为“技术偏差”在证据上难以把握之外，大多数案件都是由办案人的“情感倾斜”而放纵了犯罪嫌疑人。
三、海事法院审理刑事案件的可行性
当下的航运形势与海事法院创办之初这30年间发生了根本性的改变，航海技术的大幅度提高增强了航运的安全性，海上船舶事故大多祸起于人为因素，不断出台的海事公约对我国航运领域提出了新的要求，通过国内立法与司法维护海上交通秩序和海洋环境安全成为各个主权国家不可推卸的责任，司法的严格化也是必然的趋势。
(一)海事法院建立之初回避海事刑事案件的理由已经不复存在
我国的铁路运输法院、军事法院都是同时兼有民、行、刑三种审判权，只有海事法院在建立之初便去除了刑事案件的受理权，理由应当是，改革开放之初，我国基于激励并扶植海上远洋运输、加速发展海洋经济，对海上交通事故实施宽缓的刑事法律政策的宏观考虑而为之。当前，我国的海运能力已经过剩，从规模发展向质量提升的海运发展路径要求严格管控海运市场。安全的海上交通秩序与洁净的海洋环境仅仅依靠海上运输设施等硬实力是难以实现的，再优良的船舶也需要由人来驾驭，况且，研究证实，“90％以上的船舶碰撞事故与人的因素有关，其中至少有60％的事故是由人为失误直接引发的”(18)。因而，海上执法与海上司法等软实力是实现海运强国必不可少的法治保障，没有理由再让刑事案件游离于海事法院管辖之外。同样的道理，2008年通过的《鹿特丹规则》打破了海运货损免责的常规惯例，而之前的《海牙规则》、《汉堡规则》和《维斯比规则》经历了承运人免责范围逐渐萎缩的立法进程，从中我们不难发现，随着海洋预测能力及船舶信息和导航技术的提升，人类驾驭海洋、抵御自然风险的能力也随之增强，承运人的风险日益减少，其承担责任的范围在上述法规中逐步扩大，在《鹿特丹规则》中已经完全取消了过失货损的免责条款，这种立法变化预示着海运责任的严格化趋势，据此，扶植保护远洋运输行业的时代已经渐行渐远，现代法治精神不会容许国际人权保障留下死角，海运中的刑事犯罪不能再游离于司法监管之外，当下赋予海事法院刑事审判权也是我国尽快融入世界海洋强国之列的必经之途，攘外必须安内，道理非常简单。
(二)海事法院对行政案件的审理打开了“三审合一”的第二道门
海事法院在成立之时便被授权审理海事民事与海事行政案件，1984年5月24日《通知》第1条规定了海事法院的级别和案件管辖范围，只排除了刑事案件和一般的民事案件，行政案件也在海事法院的审理权限之内。1989年4月4日《行政诉讼法》颁布之后，1991最高人民法院出台《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)，规定“专门法院不设行政审判庭，不受理行政案件”。据此，海事行政案件归地方普通法院审理，在这10年期间“很多地方法院的法官从未涉及海运事务，对很多技术性问题无法弄清，很多行业术语闻所未闻，甚至出现了律师为法官‘讲课’，法官现学现用予以判案的情况”(19)。于是，2001年9月11日最高人民法院又出台了《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》，授权海事法院审理海事行政案件、海事行政赔偿案件的行政司法权，随后便有部分省市推进了行政案件的审判尝试，2002年6月12日最高法院民四庭在广州海事法院主持召开了“海事行政案件范围调研座谈会”解决海事行政机关的主要行政职能、管辖范围、行政执法权的法律依据、依法实施行政处罚等问题。同时就海事行政诉讼主体、海事法院受理海事行政案件的范围以及如何处理海事行政主管机关与海事法院在管辖上交叉重合的问题进行了广泛的探讨，取得了共识。(20)2002年12月17日，广州海事法院开庭审理了首宗海事行政案件，这也是最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》实施后全国海事法院受理的第一起行政诉讼案件。遗憾的是，海事法院对审理海事行政案件的实体法与程序法刚刚理顺时，最高人民法院又重新调整了行政案件的管辖权，其办公厅于2003年8月12日发布了《关于海事行政案件管辖问题的通知》，又重新收回了海事法院审理行政案件、行政赔偿案件的权力，同时，海事法院亦不再审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。
为了维护海洋环境与海洋安全、规范海事执法环境，2006年11月9日最高人民法院印发《关于海事审判工作发展的若干意见》进一步完善了海事审判制度，要求“适时调整海事法院的案件管辖范围……要进一步研究海事行政案件的管辖问题，逐步理顺海事行政案件的管辖”。据此，海事行政案件的管辖权又逐步收回到海事法院。于是，山东省高级人民法院于2009年11月23日出台了《关于海事行政案件管辖的意见(试行)》，2011年6月和2012年5月宁波海事法院与海口海事法院也都受理了首宗海事行政诉讼案件。经辽宁省高院批准，2013年大连海事法院也开始受理海事行政案件。
如果说海事法院受理行政案件改革之初还处于迷茫状况，那么近3年的司法实践已经全面铺开行政诉讼案件的审判工作，为建立海事“三审合一”审判制度做好了前期准备。
(三)海事法院审理刑事案件具有法治基础
1.“三审合一”海事审判体制符合司法体系完整性的要求。我国建立海事法院的初衷是为了解决海上运输民事法律关系中较高的技术性与国际性问题。当下，海事行政诉讼已经纳入海事法院的案件管辖范围之内，同是涉海法律问题，没有理由再让海事刑事审判付之阙如。我国地方法院审理海事刑事案件的局限性很大，对航运技术性和国际性标准难以把握，对涉嫌犯罪案件的认定和移送也存在较大阻力，海上犯罪的立法与司法缺位导致以罚代刑、有案不移的行业顽疾，并由此遭受海洋邻国的欺扰。如果赋予海事法院刑事案件管辖权，既能保证海事司法体系的完整性，又能充分保障海事审判结果的公正性与程序的便捷性。
2.船长在船上的绝对强制权为海事犯罪的侦查诉讼提供了可能。按照国际惯例，各个主权国家通常都会赋予船长对船舶的绝对控制权，以有效应对船上的不安定因素。我国现行《海商法》第36条第1款规定，“为保障在船人员和船舶的安全，船长有权对在船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施，并防止其隐匿、毁灭、伪造证据。船长采取前款措施，应当制作案情报告书，由船长和两名以上在船人员签字，连同人犯送交有关当局处理。”上述内容虽然没有明确指出船长具有刑事侦查权，但是却给予船长实施强制措施的特殊权力，为海事法院审理海上刑事案件、侦查取证、移送犯罪嫌疑人提供了可能。
3.英国海事法院的刑事审判制度可资借鉴。早在1243年，英国国王亨利三世为了削弱敌国力量便授予3条私人船只掠夺法国船舶，这便是英国早期的“私掠船”活动。14世纪英吉利海峡繁荣的贸易招致他国海盗的掠夺，为了保护船只的航行安全，英国建立了自治法庭行使海事审判权，1360年，英国国王首次授予海军将领约翰•佩夫利海事案件的司法权，自此也标志着英国海事法院的正式成立。与中国不同的是，当时的海事法院主要审理海盗案件，总体看，“英国海事法院没有固定的管辖权范围，在它的发展过程中，其管辖权一直处于变动之中。从性质上看，英国海事法院的管辖权涉及海事案件、民事案件、刑事案件以及捕获案件”(21)。1856年《巴黎海战宣言》明文废止了“私掠船制度”之后，海事法院存在的必要性在英国引起争议，在普通法院的压力下海事法院被降格为一个审判法庭，但是英国海事专门法院在设立之初起就没有排斥过刑事案件却是不争的事实，能够为我国提供完整的立法与司法经验。
(四)“三审合一”海事审判可优化诉讼资源、提高审判效率
司法实务中的海事、海商纠纷与刑事犯罪案件往往没有质的不同，因为在理论上讲，刑事案件与民事案件通常只是危害后果的程度不同，前期的行为方式及其主观要件大同小异，现有的司法体制要求海事法院审理海商案件时发现刑事犯罪就要移送案件至普通法院，带来许多管辖对接上的不便。“目前我国尚没有建立海事审判的三审合一制度……刑事法律问题仍然交由普通法院来审理，这种民事审判与刑事审判主体的大跨度分离严重浪费了司法资源。”(22)况且，“海上发生的案件在适用法律时既要考虑国内法，又要考虑国际条约、国际惯例，法律适用难度大，集中到一个或少数法院管辖有助于集中力度加强研究，保证办案质量……”。(23)如果海事法院拥有刑事审判权，可将民事案件附带一并审理，“实行一案到底，对于节省人力财力，减少诉讼环节，提高办案质量，有效打击该类刑事犯罪，保障水运经济活动中各类主体的人身与财产安全，维护其合法权益十分必要”(24)。当然，在法院接手刑事案件之前，整个刑事侦查和起诉环节不能省略，完全可以在水上交通公安系统或海警局完成案件侦查工作，经由专门的海事检察院(25)起诉至海事法院。如果不能由海事法院直接审理刑事案件就会导致案件的诉讼程序更加复杂，刑事诉讼需要从公安机关移送到地方检察院、再到地方法院重新走一遍，而民事部分却需要留在海事法院审理，整个证据的收集、使用也可能与海商案件冲突，带来的麻烦不可想象。如果海事法院可以审理刑事案件，完全可启动刑事附带民事诉讼程序，通过公安机关补充相关证据材料，再经由海事检察机关将案件返回原审海事法院，能够有效减免取证环节，节省人力物力资源，加快案件的诉讼进程。
为了强化海上执法能力、整合执法队伍，2013年全国人大审议通过了国务院机构改革和职能转变方案，将现国家海洋局的中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察队伍和职责全面整合，重新组建国家海洋局，并以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。目前海警局已有执法队伍2万余人，加上交通运输部海事局原有的2万余人，我国已经拥有将近5万人的专业海上执法队伍，基本能够保障海上行政执法和海上侦查工作需要。此外，“海事法院在30年中已经审理了大量海上人身伤亡损害赔偿纠纷、船舶碰撞等海事纠纷、船舶油污等海洋环境污染损害赔偿纠纷案件，其中相当比例的案件是涉外案件，许多案件需要适用外国法律或国际公约、国际惯例，培养了一批精通航运、外语、法律的复合型海事法官队伍”(26)。截至2013年底，全国从事海事审判的法官共570人，其中90％以上具有硕士、博士学位。(27)这些法官稍加培训便能够从事海事刑事审判工作。与地方法院法官相比，他们更熟知国际海事公约和海上专业技术规范和标准，更善于运用英语审理涉外案件，如果审理海事刑事附带民事案件，他们仅仅强化一些刑事法律知识便会很快适应工作。
注释：
①1997年初在第十七次全国法院工作会议上时任最高人民法院院长任建新首次提出建立亚太地区海事司法中心的主张，目前从我国海事法律体系、海事审判队伍及审判工作业绩来看，已经初步建成该中心。
②戴启和：《改革开放新时期我国重大航运政策沿革与现状》，载《水运管理》1997年第2期。
③在海上，人员失踪的结果基本上是死亡，有关司法解释明确规定可依据失踪的后果定罪，参见赵微、王慧：《水上交通事故“人员失踪”的刑法定性研究》，载《苏州大学学报》2013年第1期。
④钱国成：《共同侵权行为与特殊侵权行为》，载郑玉波、刁荣华主编：《现代民法基本问题》，台湾汉林出版社1981年版，第61页。
⑤纪念海事法院成立三十周年座谈会上最高人民法院发布的消息。
⑥[美]阿尔弗雷德•塞耶•马汉：《大国海权》，熊选华译，江西人民出版社2011年版，第3页。
⑦大连海事大学、上海海事大学、集美大学都开设了海商法专业。
⑧司玉琢：《扩大海事法院管辖权维护国家权益》，载《光明日报》2014年9月5日。
⑨新华社记者齐中熙、赵文君报导：《世界海员日：透视世界第一海员大国的海员状况》，载中央政府门户网站，http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/25/content_2708107.htm，2014年11月15日浏览。
⑩2014年10月10日，韩国海警执法时对中国鲁荣渔50987号渔船船长开枪，导致船长宋厚模死亡。这一事件引起中方强烈不满，对韩方采取暴力执法导致中国渔民死亡感到十分震惊，要求韩方立即认真彻查，严肃处理责任人，向中方及时通报有关调查和处理结果。当月15日，韩国海警宣布再对两名中国渔民追加申请逮捕令。
(11)同注⑧。
(12)参见最高人民法院贺荣副院长在海事审判三十年座谈会上的总结讲话：《以更务实的作风更有力的措施不断开创海事审判工作新局面》，载《人民法院报》2014年9月3日。
(13)转引自《中国海洋发展报告》(2013)，海洋出版社2013年版，第216页。
(14)李宗波：《浅析商船渔船碰撞事故成因及海事监管对策》，载《中国航海学会2014年学术年会论文集》，第202～203页。
(15)赵微、王慧：《水上交通事故“人员失踪”的刑法定性研究》，载《苏州大学学报》2013年第1期。
(16)大连海事大学海公法研究中心对海事事故的统计结果。
(17)王茹军：《水上交通肇事犯罪若干问题浅探》，载交通运输部长务管理局网，http://www.cjhy.gov.cn/hangyundongtai/dianziqikan/hangyunzazhi/200512/t20051206_71308.html，2014年8月20日访问。
(18)转引自吴兆麟、刘正江：《基于船舶碰撞事故调查报告的人的因素数据挖掘》，载《中国航海》2004年第2期。
(19)吴南伟、熊绍辉、彭林：《海事法院受理海事行政案件必要性问题研究》，载《法律适用》2007年第12期。
(20)信息来源于http://www.gzhsfy.gov.cn/showccmtnews.php?id=1125，2014年9月23日访问。
(21)肖崇俊：《英国海事法院的历史探析(1360-1873)》，华东政法大学2010届硕士学位论文。
(22)赵微、王慧：《船舶溢油污染海洋的法律问责制研究》，载《比较法研究》2012年第6期。
(23)罗东川：《发挥海事法院职能作用维护我国海洋权益的法律思考》，载《中国海洋法学会2014年学术年会论文集》，第200页。
(24)周明达：《论海事法院适当受理刑案的必要性与可行性》，载《武汉交通运输管理干部学院学报》1994年第1期。
(25)1983年交通部拟创建海事检察院，中途流产。目前国内有学者建议将铁路检察院改为海事检察院，也不失为一良策。俄罗斯就设立了水上运输专门检察院，对我国有借鉴意义。
(26)同注(23)。
(27)参见《中国海事审判白皮书》(1984-2014)，信息来源于http://www.kaixian.tv/gd/2014/0904/9030482-8.html，2014年10月15日访问。
