李怀:城市拆迁的利益冲突:一个社会学解析

选择字号:   本文共阅读 3751 次 更新时间:2006-05-09 14:11:07

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李怀  

  

  「内容提要」城市拆迁中的冲突现象成为一个不可回避的社会问题。在拆迁所形成的特定“场域”中,地方政府、开发商与被拆迁人等主要的三类利益主体是能动的“行动者”,已有的拆迁制度往往是他们为实现利益目标进行讨价还价的知识或策略,但制度并不完全限制他们的行动选择,拆迁制度的不断完善并没有从根本上改变拆迁中的矛盾和冲突。诉求公平和正义原则,强化利益表达机制,可以减少拆迁冲突,并可降低其中潜在的社会代价。

  「关键词」城市建设/拆迁/利益主体/冲突/社会学

  

  拆迁现象:不得不正视的社会问题

  

  城市化是人类从落后走向文明不可抗拒的铁律。改革以来,中国城市建设的速度之快、力度之强、规模之大,是世人所罕见的。最直观的感受是:一边是连片的摩天大厦拔地而起,另一边则不断出现一个个格外醒目的被画了圆圈的“拆”字。就是这样一个“拆”字,街道更加宽了,广场更加大了,绿地更加多了,市容更加整洁了,同时,也让整个城市越来越“失忆”了。同时,被拆迁人只能远离原来出行、上学、就医等较方便的熟人社区,眼看一座座高档住宅小区或写字楼挺立在自己生活过的地方,望楼兴叹,曾经栖息的屋舍在脑海中留下了久久不能挥去的沉重记忆。

  城市拆迁是我国城市化加速发展中突显出来的社会现象,由此产生的利益冲突也变成了一个重大的社会问题。自1990年代以来,大规模城市扩张、旧城改造以及开发区建设,使房屋拆迁成为必然。这一彰显政府关爱的“民心工程”,有时却变成了某些地方官员以赢利为目的并强制执行的“扰民工程”或借以捞取升迁资本的“政绩工程”,由此引发的利益冲突呈现愈演愈烈的趋势。冲突主要发生在地方政府、拆迁人(开发商)与被拆迁人之间,焦点在于:一是强行拆迁,粗暴对待被拆迁户,使被拆迁人对房屋的使用权、收益权和处分权受到剥夺;二是补偿安置不合理,社会保障缺位,被拆迁人因拆致贫,固有生活方式被打乱。

  这里列出几个近年来因城市拆迁引发冲突的典型例子。2003年8月22日,南京市39岁的被拆迁人翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇满汽油的身体,造成一死七伤的惨剧。2003年9月15日上午,安徽省青阳县农民朱正亮因拆迁补偿不合理,在北京天安门金水桥前,往自己身上泼洒汽油后点燃,火虽当场被执勤民警扑灭,但人被烧成重伤。(注:这两起事件详见人民网2003年12月27日报道。)2004年5月,湖南省嘉禾县委、政府为进行珠泉商贸城开发,由县委书记亲自任拆迁总指挥,在项目实施过程中滥用行政权力、动用公检法等部门强制推进房屋拆迁,打出标语:“谁影响嘉禾发展一阵子,我影响他一辈子。谁不顾嘉禾的面子,谁就被摘帽子。谁工作通不开面子,谁就要换位子。”(注:秋风。维护权利与权力的平衡点[N].南方周末,2004-12-30(2005年新年特刊)。)对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书,多名拆迁户的家属被逮捕,并先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理。最后,由于国务院领导的高度重视,这起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件才被制止。2004年5月,甘肃省清水县也发生一起类似嘉禾的地方政府强制拆迁事件,一位被拆迁人如是说:“民工们每揭一片瓦,就像在撕我的肉一样,我被数名警察架着不能动弹,大声哀求也无济于事。”(注:孙坷。甘肃清水株连拆迁事件调查[J].新西部,2004,(7)。)这起强制拆迁事件最后受到“嘉禾拆迁事件”影响,才被制止。

  据建设部统计,2002年1月~7月,全国因房屋拆除引发的三级以上事故共5起,造成26人死亡,16人受伤。2002年1月~8月,建设部受理来信共4820件次,其中,涉及拆迁问题的占28%。上访1730批次,其中反映拆迁问题的占70%。在集体上访的123批次中,拆迁问题占83.7%。另据国家信访局统计,截至2003年8月底,国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11,641封,比去年同期上升50%,上访人数5360人次,上升47%。(注:赵凌。拆迁十年悲喜剧[N].南方周末,2003-09-04(第102期)。)从2004年始,中央政府三令五申,严禁强制或暴力拆迁,城市拆迁中利益冲突的激烈程度有所缓和,但仍没有从根本上改变这种利益冲突的事实。本文试就这种普遍现象从社会学视角作一分析。

  

  “结构”解释:步入困境的理论趋向

  

  有关拆迁所引发的冲突问题早已受到学者的关注,研究文章犹如潮水般扑面而来。但仔细品味以往有关拆迁研究的文章,学者普遍持一种“结构”解释的立场,即城市拆迁的利益冲突是由于现有制度、法规或政策不完善导致的,也就是说,已有城市拆迁的制度规范决定了利益主体的行为选择,不改进已有的城市拆迁的制度、法规或政策,这种冲突以及由此产生的严重社会问题将会旷日持久。(注:这类研究多为法学或城市规划领域的学者所著,受篇幅所限,恕不一一标出。)由此出发,研究文章大多把注意力集中在如何完善这些制度规范上。笔者认为,这种解释不是没有道理,它从一定意义上说明了拆迁冲突的缘由,研究者还提出了一些解决问题的办法,但从整体上看,这类研究往往政策性较浓,难从本真意义上解释“利益主体”真实的行动逻辑。

  1.“结构”解释的分析逻辑

  个体与社会、行动与结构的关系是社会学的核心问题之一,由此形成了社会学史上整体(实证)主义范式与个体(人文)主义范式之间长期争论不休的对立状态。整体主义(结构解释)者从社会学的创始人孔德开始,经过法国社会学家涂尔干的“社会事实”决定论,到美国社会学家帕森斯的“社会系统”决定论,达到了极致。强调社会结构(包括实体结构、关系结构或规范结构)作为整体对个人及其行为决定性的制约作用,主张用客观的社会结构去解释个体行动的发生。社会不能脱离个体存在,但社会也不能还原为个体。一种社会现象只能通过另外一种社会现象解释,而不能用个体现象去解释,个人被淹没在社会结构中。换言之,在整体主义者看来,既有的社会制度、社会规范等社会结构决定了行动者个体的行为选择。

  2.有关拆迁的制度安排

  就拆迁中的利益冲突而言,研究者大多认为,是现有的政策、法规等制度规范的不完善决定了在城市拆迁中的“利益主体”(地方政府、开发商、被拆迁者)发生冲突的行为选择,拆迁非利益主体能动的行为选择的过程。那么,我们来审视一下有关拆迁“制度”(注:下文所引用的“规定”均出自相关法规的原文,详见相关法规。)的变迁脉络。

  1982年颁布的《中华人民共和国宪法》规定:“城市土地归国家所有。”从此开始,我国政府对城市土地实行所有权与使用权分离的制度,城市土地所有权归国家所有,私房主对其房屋所处土地只拥有“使用权”。1988年,人大宪法修正案规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”即允许土地使用权可以在市场上流通。1990年国务院出台的《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》第11条规定:“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第24条规定:“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人,享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权,土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时,其使用范围内的土地使用权随之转让。”《中华人民共和国土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”这就是说,城市土地为国家所有,其使用权可以流转。

  依据以上法规,我国城市建设中的拆迁之路开启了。为了减少拆迁中的矛盾冲突,实现拆迁中的利益公平,尤其是维护被拆迁人的合法权益,1991年3月22日,国务院公布了第一部城市房屋拆迁的法规《城市房屋拆迁管理条例》。为了进一步维护被拆迁人的合法利益,国务院于2001年6月6日对这一《条例》进行了修改,并在《条例》中说明,各地政府可以根据当地的实际情况,依据此条例制定当地的拆迁管理规定。《城市房屋拆迁管理条例》第13条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议,拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”第14条规定:“房屋拆迁管理部门代管的房屋需要拆迁的,拆迁补偿安置协议必须经公证机关公证,并办理证据保全。”第16条规定,“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。”该法规还包括其他内容,这是我国目前针对城市房屋拆迁最重要的一部法规。

  对被拆迁人房屋价格的评估是涉及如何补偿的核心问题。为了规范城市房屋拆迁估价行为,建设部于2003年12月3日出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》,明确了房屋评估的具体内容。同时,为了规范城市房屋拆迁行政裁决内容和程序,建设部又于2003年12月30日出台了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。显然,这两个法规是对《城市房屋拆迁管理条例》的重要补充。

  2004年3月14日,第十届全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》将原第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第39条规定:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”

  2004年6月6日,针对地方政府盲目扩大拆迁规模、拆迁安置补偿不落实、滥用行政权力违规强制拆迁等现象,国务院办公厅发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。

  任何制度都具有滞后性特点,在当时都会暴露出其不完备性,这是制度创新或变迁的主要动力。从以上所述中可见,有关城市拆迁的法规或政策也经历了一个逐步完善的过程,其中的核心内容依旧是政府要“合法、公开、公平、公正拆迁,做好对被拆迁人的补偿和安置。”但仔细观察一下城市拆迁的实际状况,利益冲突的强度虽有所减弱,但多为上级政府干预的结果,而有关拆迁制度的逐步完善并没有从根本上改变拆迁中的利益冲突现象。简言之,制度的完善只是减少利益冲突的一个必要条件,而非充分条件。

  3.“结构”解释的理论困境

  整体主义(结构解释)者通过社会分析和社会决定论的方法揭示出个体身上的非自主的、被外部力量所决定的因素,无疑是个体观的一种深刻的洞见,有助于克服个体主义者在个体观上的唯意志主义和“社会化不足”的局限性。但是,整体主义陷入另一个困难,即:如何判断个体的心理——人格结构中的被决定元素和非被决定元素之间的比例。如果将个体的心理——人格因素统统都看成是被外部社会环境所决定的元素,即都是可以还原为外部社会所影响和决定的元素,那么,个人就成了毫无自主性、能动性和即兴发挥余地的、类似于机器人一样的东西,他的行动就取决于从外部输入的“指令”并按这些指令行事,尽管这个“输入”过程必须花费较长的时间(即社会化过程)。显然,与个体主义者的“社会化不足”的个体观相反,整体主义者所讲的个体常常是“社会化过度”的个人,即缺乏能动性和自主性的、被外部社会力量(如规范)所“编程化”的“类机器人”。(注:王宁。个体主义与整体主义对立的新思考[J].中山大学学报(社会科学版),2002,(2)。)

  从理论上讲,“结构”解释往往注重导致拆迁冲突发生的客观条件,倾向于将冲突的原因外推,认为是那些既定的制度、规范以及“利益主体”之间不平等的权力关系等所形成的社会结构制约了行动者的行为选择。然而,利益主体毕竟是有一定的主观能动性和认知能力的行动者,并不是简单地接受制度、规范等结构性条件的制约。相反,行动者会根据自身的知识,不断地反思、调节自己的行动,从而对社会结构产生某种影响。就城市拆迁中的利益冲突而言,“结构”解释夸大了社会政策等结构性条件对利益主体(行动者)行为选择的制约性,小视了行动者的认知能力和行为能力,从而染上了社会决定论的色彩,这未免对拆迁这个复杂的社会现象的认识有简化的倾向。(点击此处阅读下一页)

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