王续添:代表制、派出制与地方治理

——以地方人大派出工作机构为中心的考察
选择字号:   本文共阅读 1002 次 更新时间:2015-11-28 15:58

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王续添  

【内容提要】 代表制和派出制在理论上既有区隔又有联系。我国现阶段地区和街道两级地方人大派出工作机构——地方人大派出制凸显了代表制和派出制的联系乃至连接。两级地方人大派出工作机构的缘起嬗变、体制机制展现了其制度的属性特征和代表制对派出制的借助,也实现了对地方治理的有限形塑;着眼未来地方治理的发展,这一制度尚需进一步完善。

【关 键 词】代表制/派出制/地方治理/地方人大派出工作机构/地方人大派出制


近十几年来的地方政治抑或地方治理研究,通过引入“治理”这一理论元素和视角,展现出全新面貌和勃勃生机,越发成为政治科学研究中的“显学”。或许是从“契合”治理学理意涵上的考虑,研究多以讨论市场、社会、公民和政府关系为主,凸显地方治理主体的“多元性”、博弈性与合作性,而从地方政治的基本制度层面尤其是改革开放以来得到重大发展的地方人大制度来探讨地方治理的似不多见①。事实上,改革开放以来,地方人大这一基本制度的构建完善及其补充发展,更从根本的层面上支撑着地方治理体系及其运行。鉴此,拙文拟通过对地方两级人大常委会的补充制度——派出工作机构——人大地区工委和人大街道工委制度的梳理和分析,阐释代表制与派出制的连接及对地方治理的价值。

一、代表制与派出制:理论上的区隔与联系

(一)区隔与分属

从理论上说,代表制和派出制分属两个明显区隔的领域。代表制既是一类特定的制度现象和制度形式,也是一种具体的制度,具有特定的内涵,在理论上有着特定的范围;派出制则主要是对一类制度现象和制度形式的概括,它虽然也有本身内涵的边界,但是,它的具体内容极具多样性和丰富性,甚至可以在任何的组织和制度中得到体现。

关于代表制(representation),学界有各种不同的阐释和解读,这里的代表制是一个具体和特定的概念,即人民代表制。它是指当代中国由宪法、选举法、代表法、地方组织法等所规定并建构的人民代表与代表机关的体制和机制的总和。它蕴含着丰富的内容,但限于研讨的主题和主旨,主要将其归纳和强调为两个方面:一方面,主要是指我国地方人民代表大会及其常务委员会的职能、组织结构、关系结构和运作制度,即地方代议制的体制和机制,尤其是两级地方人大常委会的派出工作机构的体制和机制;另一方面,也包括作为我国代议制和代表制主体的人大代表与人大机关关系的相关制度和机制,尤其是相关人大代表参与两级人大常委会派出工作机构的活动及互动的制度和机制。

关于派出制,在理论和学术视野中,似乎并不为人们所熟悉。英语中的“field service administration”一词,可以被视为与派出制最为接近的一个概念。该词在中国大陆译作“行政派出机构”,而在台湾地区则译成“现场服务行政”②。中文里有“派出机关”、“派出机构”、“派出监察机关”等相关概念③。所谓派出制,正是在对上述概念意涵的综合与概括基础上而提出和使用的概念。从一般意义上说,它是指一种组织抑或人员在空间上的延展及其存在,也包括其运作的规范。它是人类社会尤其是政治和行政领域一种较为普遍的制度现象,是组织一元主义和组织空间发展的一种紧密的连接形式,是基本制度的补充制度。

任何一个国家或政治共同体的政治制度,大体都可划分为基本制度和补充制度。所谓基本制度是指其构建和支撑的基本架构,即按一个国家基本的社会、族群和政治生态,按区划和层级,按职能分工建构起来的制度,构成这个国家政治制度的基本结构。所谓补充制度则是由基本制度正常和有效运行需要而派生出来的制度,是基本制度的补充物。基本制度是一个国家整个政治制度的骨干,补充制度则是其枝蔓,是衍生性的制度,是基本制度的延展和具体化,抑或是其之间的中介和连接线。二者共同构成和显现着一个国家制度体系乃至治理体系的基本面貌和表征,有时甚至补充制度更能凸显其制度体系和治理体系的特色,对制度体系和治理体系正常有效的运转具有不可或缺的作用。

在近代以来的欧洲,派出制是各国基本政治制度的重要补充制度,显现了其多样性和复杂性。《布莱克维尔政治学百科全书》对此描述道:“行政派出机构的形式多种多样,既有法国拿破仑的一体化省级体制——许多以前的殖民地与此类似,其组织形式基本上以地理区域为基础,同时又有一种融权力分散和权力下放机构为一体的等级制,也有东欧的‘双重从属制’。在这种制度下,派出的行政官员既向上对专门的职能机构负责,又平行向各一般代表委员会负责;还有‘盎格鲁—撒克逊’传统的分化等级制,其组织主要基于职能原则,由权力分散而产生的派出官员和中央权力下放承受者的当局分别对其各自分立的机构负责。”[1](P261)

在当代中国,种类繁多、颇为复杂的派出制度也构成了整个国家政治制度中补充制度的重要组成部分。其一,从派出的属性上,可分为:执政党的派出制度(包括党政联合派出的)、人大派出制度、政府派出制度、司法派出制度、军事派出制度等。其二,从派出的功能上,可分为领导型(中共党组、中共中央局、中共地委、地区行政公署、中共街道工委等)、监督型(纪检监察组、巡视组、检查组等)、管理和服务型(街道办和派出所等)、沟通协调型(沟通服务型如驻京办、沟通联络型如中联办)。其三,从派出的权责上,可分为授权型和授责型。中共党委和政府的派出如中共地委、地区行政公署、中共街道工委、街道办,是一般权限的授权,称为派出机关,属于授权型;而地方人大的两级工委则是两级人大常委会将某些工作事项分别赋予它们,所以不能称它们为派出机关④,但可称为派出工作机构,属于授责型。其四,从派出的方向上,可分为纵向派出和横向派出,纵向又可分为上派和下派,国内派出和国外派出等。其五,从派出的层级上,可分为中央派出、地方派出,上层派出、中层派出和下层派出。

当代中国派出制度的起源和影响因素是多方面的,主要分为两大方面:一是历史的延续,派出制是单一制国家的古老制度,如古代的监察制度等;中国共产党革命时期形成的制度的延续,如中共中央局制度等。二是现实需要的新创造,如开发区制度等。从总体趋向上又有增加和增强的趋势:一是常规的尤其是伴随着城镇化进程增加的,如街道办事处等;二是临时的任务型或政策化的,如国家级新区制度、各类管委会制度等。

从严格意义上抑或政治与行政二分的意义上说,代表制是一种近代以来的政治制度现象,属于“国家(政治)意志的表达”制度;派出制则是人类一种古老的行政制度现象,自近代以来得到更加广阔的运用和发展,属于“国家(政治)意志的执行”制度。进而言之,代表制更是一种政治理论,甚至从某种意义上说,是现代政治理论中的基础部分,成为建构整个现代国家制度的一个逻辑起点和支点。而派出制则具有突出的行政属性,是一种工具理性抑或实用性的组织和制度。从理论分属上,它应属于一种行政组织或制度理论的组成部分,并且是这一理论中基本组成部分的补充部分。从国家和政治的意义上说,代表制体现着政治制度中根和源头意义的制度,属于基本制度范畴;而派出制则是凸显着政治和行政制度中梢和枝蔓意义的制度,属于补充制度的范畴。

(二)联系与连接

代表制和派出制都具有某种委托和代理的特征,这显现了二者的某种共同性。在中共的组织和制度方面,即有“党委派出的代表机关”这样的概念来替代中共党委的“派出机关”的情况。[2](P84)从这个意义上说,派出制也是一种代表制。从产生的方式和路径上是派出制,从与派出主体即原有组织的关系上,又是一种代表制。

我国现阶段两级地方人大常委会派出工作机构更凸显了代表制和派出制的联系乃至连接。如前所述,在当代中国,这种派出制形式不仅运用到政党、军事、司法制度之上,而且也运用到代表制和代议制之上。在实践上,对于地方两级人大工委来说,派出机关和派出机构的概念相互替代和混用是一种常见的现象,派出机构和工作机构的概念则既有分开独立用的,又有合在一起使用的,合用的即称为“派出工作机构”。这是一种既符合《地方组织法》中“工作机构”性质的规定,又契合“派出”实际,还可以规避单纯使用“派出机构”引起“专门权限”性质的误解的概念创造,准确地反映了这一具体制度现象的客观实际,这也是拙文使用这一事实概念的缘由。具体来说,省、自治区人大常委会派驻地区的工作委员会,一般称××省、××自治区人大常委会××地区工作委员会,简称××地区(盟)人大工委,而“地区(盟)人大”则是这一派出工作机构更为简略的称谓;相应地,不设区的市、市辖区人大常委会派驻街道的工作委员会,一般称××市、××区人大常委会××街道工作委员会,简称××街道人大工委,而“街道人大”同样是这一派出工作机构更为简略的称谓。

从代表制与派出制的连接上,使用“地方人大派出制”一词,对上述这一系列具体概念的概括,是人民代表制借助派出制所形成的一种特殊的代表制,也可视为一种特殊的派出制,在一定意义上可以说,是政治制度的“根”和行政制度的“梢”的形式的一种连接。

二、两级地方人大常委会派出工作机构的缘起、嬗变及比较

在我国人民代表大会制度体系中,所谓“地区人大”和“街道人大”是改革开放以后尤其是地方三级人大设立常委会后出现的。“地区人大”是从20世纪80年代初期开始出现、并在中期左右较普遍设立的,至今已有30年左右的历史;“街道人大”大体是90年代后期尤其是进入新世纪之后较普遍设立的,至今也就十几年的历史。对二者的缘起和嬗变试作如下历史考察和比较分析。

(一)地区和街道之人大“缺位”

“地区”和“街道”作为我国地方制度体系中两个“虚级”,已是一个长期的制度存在。长期以来,在它们的组织架构中,中共党委、行政、司法、群团系统一应俱全,党群机关不需要说,就行政和司法系统而言,一直都有相应的制度安排。1950年1月,政务院颁布的《省人民政府组织通则》中就明确规定:“各省得根据需要划为若干专员区……专员公署为省人民政府委员会之派出机关。”[3]1954年《地方组织法》中再次规定。“文化大革命”开始后,在建立地方政权的“革命委员会体制”过程中,不仅逐渐用“地区”取代了“专区”的名称,而且,1975年宪法明确规定“地方各级革命委员会,是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府。”[4](P299)并进一步规定地区设立人民代表大会,使地区由虚级变为实级。但这是非常短暂的一个时段,1978年宪法恢复了地区的虚级即省级派出机关的设置。地区的司法系统也同样早有制度安排,1954年的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》就明确规定在地区设立中级法院和省级检察院分院。1979年通过的这两部法律再次明确了制度安排。总之,“地区一级除了地区人大外,地区行署、地区法院、地区检察分院均在新中国成立初期就已设立,相应的法律地位得到明确,并在很大程度上履行着市一级国家行政机关、审判机关、检察机关的职能。”[5](P50-51)

在城市街道设立办事处,作为不设区的市和市辖区政府的派出机关,也是新中国成立初开始的。1954年《地方组织法》规定:“市辖区,不设区的市的人民委员会在必要的时候,经上一级人民委员会批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”[4](P428)同年12月,全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》进一步细化了规定,并设置了门槛:“五万人口以下的市辖区和不设区的市,一般地不设立街道办事处。”[4](P441)1979年《地方组织法》也再次规定,但没有人口规模的限制。而街道的制度安排中,也同地区一样,除人大系统外,中共党委、行政、司法、群团系统样样不缺。可见,在这两个虚级长期存在的情况下,唯独被定义为根本政治制度的“人大”却长期囿于国家权力机关的制度属性及需要的法律的刚性,无法直接建置于“虚级”之上,一直处于“缺位”状态。如成立地区人大工作机构最早的云南省,80年代初这方面的实际状况是:“全省17个地、州(市),……除10个州(市)设立了人大常委会外,其余7个地区的人大工作就成了‘空档’。”[5](P27)2000年之前,北京市“在城市地区,作为区县政府派出机构的街道办事处,党、政、工、团、妇等都有相应的工作机构,有关人大工作机构却因为法律上没有明确规定,出现了断层。”[6](P172)

(二)省级人大常委会派出工作机构之“地区人大”的演变

依据1979年《地方组织法》的规定,80年代初,全国各地省级人大常委会陆续组建并开始了崭新的工作,但当时各省、自治区普遍存在的地区由于没有人大,也就无从建立其人大常委会,无论是欲实现对地区行政、司法机关的有效和即时监督,还是要达成对县级人大工作经常性的联系、指导,省级人大常委会在地区设立派出工作机构作为一种制度的补充和延伸,都成为一种不二的必然选择。这种所谓“地区(盟)人大”从80年初出现到现在的30多年中,大体经历了初创时期、普遍设立和制度化时期、不断收缩和改制时期三个阶段。

1.初创时期(20世纪80年代)

从80年代初开始,除了未设置地区的3个直辖市外,在各省、自治区陆续成立地区人大工作机构,开先河者为云南省。1981年2月,云南“省人大常委会作出决定,在全国率先设立了全省七个地区人大工作联络组”。[5](P42)随后,福建、湖南、山西、贵州、新疆、浙江、山东、广东、广西等省、自治区都设立了地区人大工作机构,有的称联络组、有的称联络处、有的称联络委员会,有的最初仅设联络员;还有的称办事处。初创阶段,机构一般都设在中共地委机关内,作为地委的一个工作部门。到80年代末,开始从地委机关中独立出来,作为省级人大常委会的派出工作机构,名称也开始将原来的联络组(处等)改为“地区工作委员会”。表明其进入发展的新阶段。

2.普遍设立和制度化时期(20世纪90年代)

进入90年代,地区人大工作机构得以普遍设立,继上述各省、自治区之后,宁夏、西藏、内蒙古等也都相继设立地区(盟)人大工作机构。“到1995年3月为止,我国大陆”有“23个省、自治区的一百来个地区,都设立了地区人大机构”,[7](P159)走向制度化和规范化。首先,其名称趋向统一,一般都称作“工作委员会”;其次,1995年修订的《地方组织法》第53条关于“省、自治区人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构”的规定,[9](P66)使其设立有了根本的法理依据;再次,90年代以来各省、区人大常委会颁布的《地区工作委员会工作(组织)条例》,以地方法规的形式,对其机构属性和体制加以明确规定;最后,地区人大工作委员会通过制定“议事规则”、“工作细则”等又规范了其机制。2010年,时任全国人大常委会副委员长王兆国总结30年来“地方人大组织体系”的健全发展时,就包括了“明确省、自治区人大常委会可以在地区设立工作机构。”[10](P3)

3.收缩和改制时期(21世纪以来)

地区在改革开放以来,伴随城镇化进程和市管县体制的推进,总量在不断减少。一个尴尬而又有趣的现象是,当地区人大工作机构趋于制度化和规范化之际,它实行的区域随着撤地设市而越来越少了,表明其进入一个制度的收缩抑或改制的阶段。80年代初,开始设立地区人大工作机构时,全国除3个直辖市外的省、自治区共有地区(盟)170余个,到1995年还有20多个省、区共近百个,到目前仅有4个省、区共15个,显现了地区人大制度的施行伴随90年代后期以来地区建置的锐减而快速收缩。伴随着地区减少的是地级市的增加,80年代初地级市仅有107个,到目前已达288个。取代地区人大派出工作机构的是地级市人大的完整系统。从整个地方人大制度体系来看,这是一个重要的改变和发展。当然,完全取消地区建置抑或地区人大派出工作机构的历史退场已是大趋势,地区还会逐渐减少,但从实际情况观察,相当一段时间内地区建置仍将存在,建筑在其之上的地区人大派出制也仍将得以存续。

(三)不设区的市、市辖区人大常委会派出工作机构之“街道人大”的演变

改革开放之初,不设区的市和市辖区虽已普遍建立起市、区人大及其常委会,但其工作却难以深入到其不断增加的各个街道⑤。在街道,一直以来仅有代表联组和兼职的代表联络员,根本不能适应城市街道基层民主、民生和社会发展的实际需要。人大街道派出工作机构正是从90年代中期以后应运而生,到目前为止大多有10余年的历史,但大体暂可分为探索和初创时期、普遍设立和不断增加时期两个阶段。

1.探索和初创时期(20世纪90年代中后期到21世纪初)

在探索和创建街道人大工作机构之初,山东、山西、安徽、北京等省市走在前面。从目前能够接触到的资料看,1996年济南市历下区人大常委会率先成立了街道人大工作机构。同年9月,山东日照市东港区也开始设立人大街道工作委员会。在山西,1998年太原市小店区人大常委会设立人大街道工作委员会并制定相应的制度。在安徽,1999年滁州市开始设立街道人大工作机构。2000年8月,北京市东城区人大常委会先在建国门、东四、交道口三个街道试点设立人大工作委员会,随后在另外7个街道也设立了。

从总的情况看,显现了初创阶段的特点:设立时间上的先后参差;各地之间虽有沟通借鉴,但基本上属于分散探索,自发创建,凸显地方个性;创建的路径、机构形式和名称多样化和差异性,初期创建主要有“自上而下”和“自下而上”两种路径,山东省济南市和北京市等属于前一种路径,山西太原市小店区则属于后一种路径。机构形式和名称更是多种多样,除“人大街道工作委员会”外,还有“街道人大工作室(站)”、“街道人大联络组(处)”、“街道人大代表联络站(室)”等。仅北京市就有“人大街道工作委员会”、“街道人大代表工作委员会”和“街道人大代表联络室”三种机构形式和相应的名称。[6](P179)

2.普遍设立和不断增加时期(21世纪初以来)

进入新世纪以来尤其是近10年来,上述先行者的做法得到各地的仿效和学习,街道人大工作机构在全国各地普遍设立,步入一个发展的新阶段。在北京,到2005年,全市“16个区的125个街道当中有16个区的122个街道建立了人大街工委,区数占百分之百,街道数占97.6%。”[6](P179)在全国大陆,截止到目前,除个别省级单位以外,各省、直辖市、自治区都有设立,并伴随城镇化进程的加快和街道的不断增加,新成立的街道,往往同时相应地设立街道人大工作委员会,一定程度上实现了街道增加与人大街道工委增加的同步。而且显现了发展变化的若干新特点,除普遍化、不断增加和同步化等之外,也日趋制度化和规范化。其一是形式和名称日渐统一,其他名称和形式虽然还有,但主体和更多的是“人大街道工作委员会”。其二是相关制度日益完善。2001年7月,太原市区(市)人大常委会《街道工作委员会工作条例》作为“全国首部街道人大工作条例”出台,[7]可视为“街道人大”制度化和规范化的开端。其后,各地有关“街道人大”的“通则”、“工作规则”、“工作细则”、“议事规则”等制度文本不断涌现,对其体制机制具体规范。

(四)“地区人大”和“街道人大”嬗变的若干比较

“地区”和“街道”两级人大派出制产生和嬗变有所同,有所不同。同的方面,首先,二者都是我国地方人大制度体系构建和发展过程中的后来者,都是改革开放以后的新生事物;其次,二者都是因改革开放以来地方政治、经济和社会发展实践的需要而产生和变化的,都是先有制度实践,后有法律和规范。

不同的方面,首先,二者虽同为地方人大派出制,但由于在地方制度体系中层级和地位以及与整个制度体系关系的不同,二者产生的时间不同,从最早产生的时间看,前后相差10余年。其次,更为重要的是,二者的发展趋势不同,前者是呈递减和弱化的趋势,实际上更多的可以视为性质、地位的某种改变和转化,派出工作机构被一级国家权力机关的常设机关——人大常委会所取代;后者则是递增和强化。伴随着城镇化进程的加快,城市街道不断增加,1996年街道开始设立人大工作机构时,全国有街道5 565个,截止到2013年底,已增至7 566个。[11](P1)而其中相当多的街道都是由原来的乡镇变身而来,相应的“街道人大”实际上也是性质、地位的转化,即乡镇一级人大被不设区的市和市辖区人大常委会的派出工作机构所取代。二者相向的制度演化和转化,呈现出看似矛盾和冲突的变化过程,实际是矛盾的辩证统一,二者的对应嬗变,都是地方人大制度的发展和完善。

三、两级地方人大常委会派出工作机构的体制、机制及比较

作为地方人大制度体系中特殊组成部分的两级人大派出工作机构,其体制和机制是它们的基本制度结构和运作方式,通过对其系统梳理和比较,尤其是与其派出主体和同级行政机关的比较,方可展现其制度样态及属性特征。

(一)“地区人大”的体制和机制

这里的体制包括了其职能、组织结构和关系结构,机制则是其具体的运作制度,包括会议制度、各种工作制度以及与其他相关机构的互动制度等。

从职能看,“地区人大”由省级人大常委会根据工作的需要厘定其职能。“其职责范围应是省级人大常委会交付的属于省级人大常委会法定职权范围内的工作。”[5](P53)各省、自治区人大常委会根据不同时期自身的实际,在赋予地区人大工作机构的职能上有这样和那样的差异,综合各省、区人大地区工委的“工作条例”,其职能主要包括以下几个方面:第一,重大事项的讨论、提出意见和建议以及地方性法规草案的起草;第二,监督、检查法律法规和上级人大决议在本地区的执行,听取、讨论和评议“一署两院”工作报告;第三,对本地区重要人事任免提出意见和建议;第四,联系、组织本地区人大代表开展活动,指导县乡两级人大的换届选举工作等。

从组织结构看,依据各省、自治区人大地区工委“工作条例”的相关规定,其组织由主任1人、副主任1人到若干人,秘书长1人,委员若干人到10余人组成,由省级人大常委会任免。内设若干不等的工作办事机构,即处、室。人员编制一般在最少不到10人、最多近40人不等。

从关系结构看,纵向上,人大地区工委由省级人大常委会产生,受其领导并向其报告工作,接受其监督;下联系和指导县、乡两级人大工作,联系和组织本地区的人大代表。横向上,接受同级中共地委的领导;监督和支持同级“一署两院”的工作。

从机制看,分为内部机制和外部机制。内部机制方面,以民主集中制、集体履行职责为总机制。会议机制分为工作委员会会议和主任会议,前者即全体会议,即由主任或由主任委托副主任召集,全体组成人员参加,每两三个月举行一次,讨论决定重要问题,并由全体成员的过半数为通过;后者则由主任、副主任和秘书长参加,处理日常工作。外部机制方面,纵向上,由于其组成人员多数是省级人大代表,其主任或副主任又有1人为省级人大常委会委员,可以以代表或常委会委员的身份出席省级人大会议或常委会会议;对下级人大及其常委会,则是举行地区人大工作会议或联系会议的形式。横向上,与中共地委主要有两个机制,一个是人大地区工委主任一般多由同级地委书记或副书记兼任,工委主任便以中共地委常委的身份参加中共地委会议;另一个是人大地区工委中设置的中共党组,是同级中共地委的派出机关,前者接受后者的领导和监督并向后者汇报工作。与“一署两院”也主要有两种机制,一种是相互参加对方的会议:“一署两院”的负责人或部门负责人列席人大地区工委会议;人大地区工委成员参加“一署两院”重要工作会议。另一种是人大地区工委与“一署两院”负责人联席会议制度。

(二)“街道人大”的体制和机制

作为城市基层的人大工作机构,“街道人大”的体制和机制受制于其派出主体在街道的工作需要和具体的现实环境,呈现出多样性和差异性。在此,结合各地“街道人大”的相关制度文本和制度实际,试对其作如下的梳理和概括。

从职能看,主要有下列方面:第一,组织本街道内的人大代表学习、宣传法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定。第二,组织本街道内市、区人大代表视察、调查、执法检查和评议工作。第三,联系本街道内的人大代表,受理代表和群众的来信来访,协助代表联系选民,组织代表向选民述职,接受选民监督。第四,监督和支持街道办事处和市、区政府部门派驻街道机构的工作,提出意见和建议。第五,组织本街道内人大代表的选举工作。

从组织结构看,一般由主任、副主任和委员组成。设立主任1人,副主任和委员若干人,一般在街道的本届人大代表中产生,由市、区人大常委会任免。并且,主任、副主任中一般有1名专职人员。另下设办公室,一般设专职工作人员1-2人。

从关系结构看,纵向上,人大街道工委由市、区人大常委会产生,受其领导并向其报告工作,接受其监督;下联系和组织本街道的人大代表及代表组织。横向上,接受中共街道工委的领导;监督和支持街道办事处及市、区政府部门驻街道机构的工作。

从机制看,内部机制方面,作为市、区人大常委会的派出工作机构,同样以民主集中制、集体履行职责为总机制;会议机制为工作委员会会议即全体会议,即由主任或由主任委托副主任召集,全体成员参加,每两三个月举行一次,讨论决定重要问题,并由全体成员的过半数为通过。一般日常工作则由办公室处理。外部机制方面,纵向上,由于其成员多数为市、区人大代表,包括其主任或副主任(有1人尤其是专职的必须是人大代表),可以以代表的身份出席市、区人大会议,另有负责人列席市、区人大常委会会议和定期向市、区人大常委会汇报工作制度;对街道内人大代表及代表组织除一般各种联系和组织的机制外,还有邀请代表列席工委会议的制度。横向上,与中共街道工委的机制,除定期向其汇报工作制度外,主要是人大街道工委主任一般多由中共街道工委书记或副书记兼任,人大街道工委主任便以中共街道工委委员的身份参加中共街道工委的会议,有的还有人大街道工委负责人列席中共街道工委会议制度。与街道办事处及市、区政府部门驻街道机构一般主要有两种机制,一种是双方负责人相互参加对方会议的制度:街道办及市、区政府部门驻街道机构的负责人列席人大街道工委会议,人大街道工委负责人参加街道办及市、区政府部门驻街道机构的重要会议;另一种是双方负责人联系制度。此外,个别有街道办主任兼任人大街道工委负责人的情况,双方以此形成一种特殊机制。

(三)两级人大派出工作机构体制与机制的若干比较

在体制机制上,两个人大派出工作机构之间以及它们各自与其人大常委会之间,都有所同,又有所不同,既凸显了它们在体制和机制上的个性与共性,也彰显了地方人大派出制特殊的制度属性和特征。

1.与其人大常委会的比较

从体制来看,两级人大派出工作机构和产生它们的两级人大常委会,由于各自法理地位、制度属性和职责功能属性,而显现职能的基本相异性抑或形似质异和组织结构及关系结构的基本相似性。从职能的基本相异性来说,两级地方人大常委会作为其同级人大的常设机关,无疑具有地方国家权力机关的制度属性,其职能是行使由地方人大组织法规定的各项权力;而两级人大工委,作为派出工作机构,其职能是由两级人大常委会赋予的各项工作职责,而非行使权力,两者虽然职能的形式体现某些一致性,但其实质是不同的。从组织结构及关系结构的基本相似性来说,由于两级人大工委是两级人大常委会的组织在异地的某种延伸,前者要用后者几乎同样的方式完成后者赋予的职任,所以,从一定意义上说,两个前者是两个后者的组织结构在异地的某种复制。只是人员规模两个前者要小得多,规格也都相应地低一级。两个前者在地方制度体系中的位置和关系状态也和两个后者基本相似。

从机制上看,双方既有明显的一致性又有差异性。内部机制的一致性更为明显,尤其在总机制上,双方是完全相同的,都是民主集中制和集体负责制。而外部机制无论是纵向机制还是横向机制,各自在组织及制度网络中与其他组织及制度互动和运作,其区别性和差异性是显而易见的。

2.两级人大工委的相互比较

两级人大工委制度属性上高度的同质性,使它们在体制和机制上多有一致之处,已无须赘言。不同之处从体制看,两级人大工委虽然在若干职能方面大体相同,但由于层级不同,各自被赋予的职责的侧重点也有所不同,比较来说,人大地区工委的监督职能最为突出,而人大街道工委则是联系和服务职能最为突出。组织结构方面,人大地区工委明显分为两层结构,规模也远远大于人大街道工委,一般是其2-3倍。人大街道工委则为单层结构,不设秘书长职位,组织更加微型化。从机制上看,虽然双方机制的网络格局基本相同,但双方外部机制主要的作用方向有明显的区别,人大地区工委的横向平行机制更为重要,尤其是与“一署两院”的互动上;而人大街道工委则是纵向下行机制更显重要,尤其是联系和组织街道内人大代表及代表组织方面。

3.综合比较

从体制和机制进行两类比较,已窥见了两级人大派出工作机构的若干一致性与区别性,从总体上进一步综合比较,亦可明了两级人大派出工作机构特殊的制度属性和特征。

首先,与两级人大常委会总体比较,两级人大派出工作机构具有明显的行政属性和特征。两级地方人大常委会作为两级人大的“常设机关”,也是工作机关,并包括其设立的其他工作机构和办事机构,它行使职权进行的经常性工作包括大量的日常事务,比起人大本身,在一定意义上说,增显了某些行政性。但毋庸置疑,它还是作为一个政治机关、民主机关和国家权力机关的重要部分而存在的,其主要运作和活动,是通过集体行使职权的方式,实现“政治意志的表达”。而两级人大派出工作机构,不仅其产生就是借助派出制这一行政属性制度形式实现的,而且,它们的履职活动就是完成其常委会交办的工作,属于一种单纯的执行行为,并不是权力行使的属性,是工作事项,是事务属性和服务属性,明显体现出某种行政属性。

其次,与两级地方国家行政机关相比,两级人大派出工作机构仍具有鲜明的政治属性和特征。与两级人大常委会相比,两级人大派出工作机构显现了其行政属性的一面,但其与地方行政机关的行政属性又有不同,它们不是行政权的行使,履行的也不是行政事务,还是属于政治事务抑或同政治相关的事务。它们的执行,是某种或某些政治意志表达的延伸,比起两级地方国家行政机关,它们仍具政治属性。因此,两级人大派出工作机构具有政治和行政二重属性结合的特征,但是以政治属性为主,以行政属性为辅。

四、代表制借助派出制:对地方治理的有限形塑

制度形式不仅影响着制度的属性和特征,而且也影响着治理的过程与模式。在考察和比较地方两级人大派出工作机构的嬗变、体制和机制的基础上,如何认识和理解这一地方人大新制度对于地方治理的影响和作用、个中问题及改革发展?换言之,代表制借助派出制所构建的地方人大派出制给地方治理带来了什么?这是顺乎逻辑加以追索、深思和缕析的问题。

(一)支撑、连接与维系:地方人大在地方治理中的角色定位

全面认识地方人大在我国地方治理中的角色和地位,是科学分析和阐释两级地方人大派出机构对地方治理价值的前提。地方人大在地方治理中的角色定位主要体现在以下三个方面:

1.支撑:地方治理的基石和脊梁。从某种意义上说,地方治理是现时代政府、公民、市场和社会组织之间一个多元互动的体系和过程,其基础就是地方治理体系中的制度体系,而地方制度体系的根基,无疑是地方人大制度。习近平指出:人民代表大会制度“是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[12]综合来说,地方治理最需要的是什么?是不断健全完善和创新发展的基本制度的有力支撑,一切治理都建筑在这一根本制度之上,它既是基石,也是脊梁。

2.连接:公民、社会与政府之间的桥梁和纽带。作为整个地方国家制度的母制度,地方人大连接着公民、社会和政府,既是利益表达和综合的场所,也是决策的基本平台。公民、社会和政府只有通过地方人大这个桥梁和纽带,才能更好地解决分歧,凝聚共识。有美国学者指出:地方人大“作为治理的伙伴,为利益相关各方(大部分在官僚体系之内)提供了一个解决分歧的场所。”[13]可以说,人大是地方治理体系中连接党委、政府和公民、社会最基础、最具制度化的桥梁和纽带。

3.维系:地方治理的维护和捍卫者。法国学者卡蓝默认为,正当性、合法性、效率“这三个词之间的联系构成了未来治理的核心。治理确是在这三个领域的交叉点上展开,这三个词也是评价治理的必要标准:正当性(代表性领域)、效率(事实和绩效领域)和合法性(法律领域)。”并且,“正当性涉及权力的根基,是要求对其服从的理由”[14](P89)。在我国地方治理中,地方人大不仅连接着这三个领域,而且对地方治理的正当性与合法性,提供来源并根本保障,从而也必然关涉效率和质量。

(二)对地方治理平衡化的形塑

地方治理的平衡化首先就是指地方治理体系尤其是地方制度体系中基本主体要素之间的共存及其相互作用的相对均衡。两级地方人大派出工作机构产生和发展的过程,正是中国日益走向地方治理的过程。从这个意义上也可以说,它们带给地方治理的首先就是对其平衡化的某种形塑。其一,两级人大派出工作机构作为地方人大制度的补充发展和一种特殊类型,弥补了地方两个虚级人大制度的缺位,实现了两个虚级人大制度在地化、现场化,解决了整个地方人大体系的断层问题。这是一个基本事实。其二,它是改革开放以来人民代表制和地方代议制自主性增强的一种体现。当代世界各国,代表制和代议制自主性减弱或衰退,而行政体制和政党组织的优势地位的提升和强化是一个不争的事实。美国政治学家罗斯金对此总结指出:“在每一个国家,议会都处于衰落之中。一些议会已变成一个仪式,受到严厉的行政部门和政党的控制,已失去了自主性。由于治理变得更加复杂和具有技术性,权力分流到官僚和专家手中。”并且,“在每一个国家,官僚机构都处于支配地位。……没有一个国家能完全控制其官僚机构。”[15](P515)中国改革开放以来的代表制和代议制,特别是地方人大,却与许多国家的情况相反,尤其是借助派出制使地方的两个虚级人大不仅从无到有,而且日益规范化、制度化,显现了地方人大前所未有的生机和活力,实际政治地位大幅提升,充分彰显了其“自主性”。其三,初步实现了两个虚级治理中制度体系和治理体系的平衡化,总体上也有利于整个地方制度体系和治理体系的平衡化。福山在《什么是治理》一文中指出:在中国,“治理质量会随着政府的不同层级和职能而发生很大的变化。”[16](P10)从制度体系来说,地方治理质量不仅取决于每个层级中共地方党委的领导能力、政府能力及其自主性,而且也取决于每个层级人大的能力及其自主性。恰恰是行政系统自主性太强,政府的自由裁量权过大,使治理体系不够平衡。地方两个虚级由于长期缺少人大的直接和即时监督,而尤为突出。治理最重要的是制度体系内部架构的平衡,否则,就会导致治理体系的不平衡,治理或成为一种缺少实际约束的过程,甚至是一种非法和非理性的过程,借用福柯的表述,成为一种“笨拙的治理,不合适的治理,做事不恰当的治理。”[17](P9)只有形成地方制度体系内的基本平衡,才有地方治理体系内的协同和协调,才能形成真正的整体性治理,也才是合适的治理、有质量的治理和好的治理,即善治。增强人大自主性和提升治理质量,至少在当下乃至未来较长时期都应是正相关的关系。

(三)对地方治理合法化的形塑

在我国现阶段,检验地方治理的合法化,主要应有两个指标:一是指治理行为和过程是否在一个比较健全、完善的法律和制度框架内实现,即治理是否有一个良好的制度基础和法律环境;二是治理行为和过程是否合乎现有的法律。从这个意义上说,第一,地方人大派出制强化了两个虚级治理的制度基础。在这两个层级中,正是借助派出制使代表制落到了实处,可谓实现了由高高在上到接地气的蜕变。说到底,地方治理没有代表制这个基本制度在地方尤其是基层的扎实前行,没有作为地方国家权力机关组成人员——人大代表在一个稳定的制度平台上经常性的有效参与,是难以为继的。第二,弥补了两级人大及其常委会对两个虚级行政和司法的适时性监督,一定程度上增强了两个虚级治理过程的合法性。如果不借助派出制来实现这两级地方人大的存在,两个虚级政府事实上成为不受人大监督的权力。某种意义上成为“正当存在”的“无限权力”。[18](P390)两级地方人大派出工作机构的存在和运作,在相当程度上制约了两个虚级政府的“无限权力”。第三,实现了两个虚级内人大工作机构和人民代表之间联系的制度化,为人民代表发挥其应有的职责提供了制度平台。有西方学者指出:“在分析治理的时候,我们再也不能将它简化为管理技巧、方法和秘诀的问题。治理本身就是一种社会过程。”[19](P66)它关注的是社会的行动者和参与者。按代表法规定,地方各级人大代表,是地方国家权力机关的组成人员,但事实上,由于种种原因,尤其是缺少应有的制度平台,使地方各级人大代表往往不能经常性地、实实在在地履行职务,参与地方治理,所谓其他社会行动者就更不用说了。而两级地方人大派出工作机构的设立和运作,在很大程度上扭转了这一局面,两个虚级内的各级人大代表被联系和组织起来,经常性制度化地参与到地方治理当中,有利于治理绩效和治理质量的提升。

(四)对地方治理理性化的形塑

所谓理性化抑或合理化,是指地方治理趋向一种合理乃至理想状态的过程,是一个主观和客观不断互动、不断调整渐次趋向协调统一的过程。一方面,主观要尽量符合客观,从实际出发,确定合理的治理目标;另一方面,主观也要努力改造客观,使合理或理想的治理目标转变为现实。现阶段我国的地方治理还处于理性化的初期阶段,非理性与不合理的治理现象还大量存在。改变这种状况或曰使治理理性化,最为重要和关键的就是地方治理体系尤其是制度体系基本构成要素的健全、完善和协调。两级地方人大派出工作机构的设立和运作,就在一定程度上达到了这样的效果。首先,对地方治理来说,地方人大派出制是一种便利性、现实性和经济性的制度选择。借助派出制,两级地方人大常委会便利地解决了两个虚级治理的合理性问题即治理需求与制度供给的矛盾,在不需要付出更多的制度成本的情况下,通过代表制常规运作的一种自然的延伸与辐射,使地方人大派出制成为集实用性和经济性于一体的地方人大的一种新制度。其次,地方人大派出制也有益于地方治理增强公共理性。近代法国政治学家基佐指出:“我们的所谓代表权无非是达到这样一个结果的手段——它不是一个用来收集和计算个人意志的算术机器,而是一个将唯一有权统治社会的公共理性从社会深处提取出来的自然过程。”[18](P311)人民代表制将地方多数公民的意志综合与统一起来,形成地方治理的公共权威。地方人大派出制虽然无法完全达到这样的程度,但也通过联系和组织辖区内的地方各级人大代表,又通过代表联系选民(公民),在一定程度上易于地方治理公共理性的提升和强化。

(五)形塑有限性及其弥补:地方人大派出制的问题和改革发展

地方人大派出制对地方治理的形塑是有限的,不仅体现上述正价值的程度上,而且还表现为某些负价值,主要体现在:一是派出制的行政属性对代表制有所侵蚀与消解。地方人大派出制普遍存在的行政化现象,既与整体制度环境有关,也与自身的行政属性密不可分,在一定意义上说,是其行政属性的反映。二是与同级治理体系其他主要主体相比处于明显的弱势地位。在构建一级政权时,行政机构往往是优先选择的制度,在两个虚级政权体系中,中共党委和政府先入为主,人大不仅是后来者,而且由于其自身的制度属性,只能是一个工作机构,不是一个权力机构,对“一府两院”的监督处于更加弱势的地位上。

“制度需要时间、智力和持续的修正。”[15](P515)着眼未来,为使地方人大派出制更符合地方治理的需要,就要不断改革完善,从弥补之道来看,有几种可能的路径。其一,改制转型:作为补充制度,借助行政区划的调整,转型为基本制度,即撤地改市,地区一级未来将会继续实现。其二,向授权性发展:虽有苗头和呼声,但难以真正实现,受制度属性和法理的根本制约。其三,借助:即通过强化与派出主体的互动、与辖区代表的互动,来更好地发挥其作用,还有进一步拓展的空间。其四,提升合法性:人大街道工委未来将伴随城镇化和基层民主的发展而有更大的增长空间,其法理依据还需再修改《地方组织法》得到明确。其五,常规方式:优化体制机制,充实人才。

综上,代表制借助派出制,使地方人大派出制成为改革开放以来产生和发展起来的一项颇具中国特色和高度实用性的具体的新制度,作为整个人大制度的一个特殊部分,其发展完善不仅对地方治理,而且对整个国家治理仍将发挥特殊而重要的作用。同时,也充分显现了派出制这一制度形式在未来改革发展中广阔的应用空间。

注释:

①这方面代表性的作品有:[美]夏明:《中国人民代表大会和治理:走向网络治理模式》(The Peoples Congresses and Governance in China:Toward a Network Mode of Governance,London:Routledge,2007);[韩]赵英男:《中国地方各级人民代表大会:发展和转型》(Local Peoples Congresses in China:Development and Transition,New York:Cambridge University Press,2008);[美]欧博文:《地方各级人民代表大会与中国治理》,陶慧译,《国外理论动态》2010年第6期等。

②“行政派出机构”(field service administration),参见[英]米勒、波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,第261页,中国政法大学出版社,1992。“现场服务行政”[field service administration]参见Frank Bealey著,张文扬等译:《布莱克威尔政治学智典》,第176-177页,韦伯文化国际出版有限公司,2007。

③“派出机关”、“派出机构”,参见http://wenku.baidu.com/view/ad9bfee59b89680203d82501.html。“派出监察机关”,参见邓文友主编:《行政监察大辞典》,第290页,四川辞书出版社,1991。

④时任全国人大法制工委副主任乔晓阳在解释1995年《地方组织法》的修改时指出:“地区人大工作机构是省、自治区人大常委会设立的工作机构,不是省、自治区人大常委会的派出机关。省、自治区人大常委会是权力机关,必须集体讨论决定问题,因此,省、自治区人大常委会是不能设立派出机关的。省、自治区人大常委会交给地区人大工作机构办理的事项只能是属于工作性质的事项,不能把属于省、自治区人大常委会职权范围内的事项交给地区人大机构办理。”参见乔晓阳:《关于选举法和地方组织主要修改内容》,《中国法学》,1995年第5期。这里,他虽然否认“地区人大”是被授予“一般权限”的“派出机关”,但并没明确否认是“派出机构”。

⑤实际上,县政府也在其管辖的城区设立街道,但在《地方组织法》的第63条中,只规定了“不设区的市”和“市辖区”,故在本文中没有另加提及。




【参考文献】

[1][英]米勒,波格丹诺编.布莱克维尔政治学百科全书[C].北京:中国政法大学出版社,1992.

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[12]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-06.

[13][美]欧博文.地方各级人民代表大会与中国治理[J].陶慧译.国外理论动态,2010,(6).

[14][法]卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].高凌瀚译.北京:生活?读书?新知三联书店,2005.

[15][美]罗斯金.国家的常识:政权?地理?文化[M].夏维勇,杨勇译.北京:世界图书出版公司,2013.

[16][美]福山.什么是治理[A].载俞可平主编.中国治理评论[C].第4辑.北京:中央编译出版社,2013.

[17][法]福柯.生命政治的诞生[M].莫伟民,赵伟译.上海:上海人民出版社,2011.

[18][法]基佐.欧洲代议制政府的历史起源[M].张清津,袁淑娟译.上海:复旦大学出版社,2008.

[19][法]法国更新治理研究院编.治理年鉴2009-2010[C].长春:吉林出版集团责任有限公司,2011.

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