袁绪程:民办教育分类管理:教育体制改革的新突破

选择字号:   本文共阅读 1791 次 更新时间:2017-08-07 17:08

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袁绪程 (进入专栏)  


编者按:中国教育改革的根本问题是体制问题。教育体制改革有三大难题或"三大坎":办学体制问题、学校法人治理结构问题和招生与考试制度问题。改革顺序如何?孰先孰后,谁先突破?谁先破题?不久前,战略与改革网(下称"战略与改革")专题采访了中国经济体制改革研究会常务理事、精英教育传媒研究院院长袁绪程研究员,值此十二届全国人大常委会第十六次会议正在审议国务院常务会议提交的有关教育法的修订案之际,我们将访谈内容辑采如下,供各方参考或批评指正。


战略与改革:教育改革是多年来社会关注度较高的热点话题,但最近几年来,即便是那些对教育体制批评得最尖锐的学者,也只是在简单重复过去的批评,似乎不屑于再去做进一步的探讨。这是不是反映了一种普遍的社会心态:中国的教育体制问题几乎无解?

袁绪程:许多人对教育改革颇为失望,认为教育问题无解,批教育体制也都批累了,曾经非常热切地关注教育体制改革的,对教育体制批评得最尖锐的,也渐渐不再发声,似乎"哀莫大于心死"。

这种现状或许折射出人们对教育改革的期望值和我国的教育现实之间的巨大差距。这也是可以理解的,既然是改革,一定是渐进的,逐步的,不是一蹴而就的,现实与理想一定有较大的差距。"理想是丰满的,现实是骨感的。"改革不是革命,不是另起灶炉,而是在现有的基础上,力求稳定发展的同时做体制变革。在论及改革的时候,我们既要看到三十多年乃至六十多年来中国教育的高速发展,也不能忽略教育部门近年来为推动教育改革所做的努力,更要认识到教育领域纷繁复杂的、盘根错节的种种问题。

战略与改革:主要有哪些发展和努力呢?

袁绪程:简单地说,有两方面的发展是举世瞩目的。第一,从50年代开始,我国集中力量发展了一批质量较高的高等院校,它们为中国的国防、国民经济建设快速地培养了一大批人才,使中国从积贫积弱的状态,迅速转变为国际社会中一支不容小觑的力量。第二,相对于其他发展中国家,中国提供了更为普遍的基础教育尤其是文化扫盲,比如,中国的成人识字率远高于其他发展中国家(并且中国的识字标准较高),这是中国在全球化大潮中成为"世界工厂"并且难以替代的先决条件。当然,在资源有限的情况下取得这样的成就,一定会伴随着不足和缺憾的,这些"副产品"正是未来的教育改革和发展中需要克服和清除的。

战略与改革:这样的成就,通常人们也都承认,但关于教育领域存在的问题,大家就有很多不同的看法,一部分人视作严重问题的,另一部分人认为无关紧要;人们针对不同具体问题提出的解决方案,单个看来可能都很合理,但互相之间会有严重的冲突和矛盾之处。中国教育存在哪些问题呢?

袁绪程:中国教育也有很失败的一面。简单说起来,中国教育的失败体现在以下几个方面。

首先是德育教育尤其是信仰教育的失败。过去讲培养共产主义接班人、提倡德智体全面发展。在我们的青少年时代,大多数人是真心相信的,不论这种相信或信仰是否乌托邦。但是现在的德育教育充满着"假大空",不能真正地让学生接受基本的道德标准,反而造就了学生的双重人格,口是心非、说一套做一套。即便是顶尖的教育也不例外,钱理群就批评中国的大学培养"精致的利己主义者"。这是价值观教育的失败。

第二是综合能力教育的失败,也就是"方法论"教育的失败。由于办学主体缺乏多样性,不同学校的选拔标准是一样的,只能通过统一的考试选拔人才,学生过多的精力被放到考试训练上。而批判性思维能力、创造性思维能力、实用性思维能力因其在中国现行考试体系中难以得到体现,在整个中国教育中被大大忽视了。大多数学生成了被动的考试机器而不是具有主体意识的学习者。

战略与改革:在OECD的PISA测试中,中国上海的学生取得了三个单项和总分第一,是不是表明中国教育也颇为成功呢?

袁绪程:不错,PISA测试的成绩表明中国学生的阅读、数学和科学知识的考试能力非常好。但是PISA成绩能体现的,只是容易通过考试得到量化评价的那部分能力。中国学生的学习任务就是为将来的考试做准备,这方面的能力较强不足为奇。前面说到中国考试中难以测量的批判性思维能力、创造性思维能力、实用性思维能力,在PISA的考试中,甚至可以说在所有的考试中都难以检验。所以中国学生在各种各样的考试中都能取得好成绩是很正常的。

退一步讲,即使我们不考虑批判性思维能力、创造性思维能力、实用性思维能力等等,只将PISA测试成绩作为衡量学校教育质量的唯一指标,中国教育也不能算是有效率的,投入系数太高了。为了这样的成绩,中国的孩子付出太多了。从每周做作业花的时间上来看,上海孩子是参加PISA测试的六十五个国家和地区平均时间的两倍。这还只是上海,其他地区的学生花在学习上的时间还要更长,甚至很少有时间从事学习以外的其他事情。现在相当多的孩子整个童年、少年,几乎很少有娱乐活动,生活极其单调,都把美好的童年少年时光献给了考试性的学习。即便在毛泽东时代(文革除外),孩子们的生活都要比现在的孩子丰富很多。因此,从成绩与付出的比值来看,"性价比"就没有那么高了。如果其中一部分时间用来运动、玩耍,或者依照孩子自己的兴趣分配时间,显然要比现在幸福健康得多。

此外,中国的教育失败也体现在老师身上。过度的、单一指标的竞争将教育引到了邪路上。教育商业化和特权化,权力的寻租就很容易产生。这些年来,老师将学生当作赚钱的工具越来越成为潜规则,为人师表渐行渐远。这不怪老师,是体制出了问题,"劣币驱除良币",激励机制搞错了。

这只是从学生、老师这两个主要角度看中国教育的问题。学校教育失败更为明显,例如,比民国时代的大学投入大得多的如今顶尖级大学培养出什么样的学生?又有几个大师?我想大家心照不宣。如果细细分析,中国教育体制可谓问题丛生,积重难返。中国教育的问题不是个别零件的问题,而是整个机器的系统及其相应的机制问题。换一个机制,用旧的零件也可以良好运转。机制不换,用新的、更好的零件在错的机制下运行,也难以有大的改善。

凭心而论,教育部门、学校都作了很大努力,试图改革,也取得了一定的成效。但基本的体制不改,不从战略上考虑,零打碎敲,很难有所作为,往往事倍功半。近两年来,中央开始注重整体和系统的改革,注重"法制下的改革",比如组织制定"民办教育三十条",正式名称是《关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见》,教育部为此组织开展了好几年的研究,据报道,今年有望获得批准。它凝聚了各相关方的心血,可以说较为科学地厘清了未来的民办教育的办学规则,也尽力保护了在旧的较为模糊的规则下办学者的利益和热情。再如,国务院常务会议提出修改有关教育法律草案,提出"对民办教育实行分类管理,允许兴办营利性学校"等等,现已提交人大常委会审议。这将为民办教育的发展与改革提供法律依据和突破口。

战略与改革:为什么说民办教育实行分类管理,是促进教育改革的突破口?

袁绪程:这要从中国教育体制的症结说起。千问题,万问题,中国教育体制的问题可归纳为三大类。一是办学体制问题,过去是政府垄断办学,一家独大。改革开放后允许民间办学,但留了尾巴,对民间办学有很多限制,比如,不允许办营利性学校等等,导致办学的渠道狭窄,资金过度依赖政府财政,社会资金配置不当,教育资金错配和少配。二是学校治理结构问题,学校的决策权,行政权和学术权"三合一",学术和教学从属于行政,导致教育的行政化、商业化和八股化。教师缺乏办学的自主权,教育缺乏活力。三是考试和招生制度问题,考试的单一化和八股化,学校、老师、家长、学生乃至社会都围绕考试指挥棒转,导致各方都成了考试机器链条中的一部分,或为齿轮或为螺丝钉。学校没有招生的自主权,学生没有学习的自主权,学习被异化,学非所用、高分低能,俯拾皆是。这三大类问题相辅相成,相互作用,互为一体。从改革的动力学和难易度看,民办学校的办学体制改革相对公办学校的治理结构和考试招生制度的改革更为容易突破,而且其办学体制改革还将推动公办学校的治理结构和招生考试制度的改革。

首先,民办教育的历史包袱相对较轻,改革步伐将比公办教育更大。在目前的体制下,只有民办教育改革做好了,成效切实而显著,才能有力地说服并带动公办教育体制改革。这与当年的包产到户一样,是从控制最薄弱的地方开始的。

其次,民办教育有动力。民办教育缺乏财政的支持,它要靠自己的本事活下去,它的动力非常强。此外,政府、学生和家长也有推动民办教育改革的动力。所以民办教育成为改革的突破口具有可行性。

再次,民办教育有需求。一是财政方面的需要。中国的GDP增长从07年的14%拦腰斩断,降低到7%。更可怕的是财政收入增长率从当年的两位数甚至20%回落到个位数,甚至低于GDP的增长率。而另一方面财政支出又在持续扩大,"剪刀差"非常明显。政府可以投入教育领域的资金有限,缺口怎么办?只能通过民间的社会资金来弥补。从教育整体发展来看,政府有动力为民间资金(包括捐资和投资)进入教育领域打通政策渠道。

二是经济转型的需要。中国经济遇到了困难,怎么办?转型。现在的"物质"生产过剩,"精神"生产不足。要想转型,服务业就要跟上去。服务业要跟上,教育是其中的源头和大头。放开了民间资金进入教育领域,才有新的增长点,即教育本身成为经济增长点。另一方面,真正重要的是,教育的正外部性非常强,它提高全社会的人力资本。提高人力资本没有其他办法,只有发展教育这一条路。并且,人力资本在互联网时代是最重要的资本;互联网时代的知识是共享的,教育的高附加值更容易体现出来。也就是说,教育方面的投入,会带来未来长期的、全面的经济回报。

三是民办学校自身提高水平的需要。随着教育的普及,教育相对供给不足和结构性过剩同时存在。现在很多民办教育的质量一般甚至低下,学校只是在苦苦挣扎,一旦经济稍有波动,很多民办学校就会倒闭。中国人口增长率已开始逆转,生员的竞争更加激烈。民办教育必须改革,否则就抵御不了任何风浪。民办学校不能像过去一样仅仅是提供读书的机会,还要提供读好书的机会。提高教育质量一定需要很大的资金投入。这就需要实行办学体制的改革,实行分类管理,允许兴办营利性学校。

战略与改革:您看到了民办教育分类管理改革有重大意义,但分类管理的改革,在圈内稍有反应,外界的反应似乎比较淡漠。这是为什么?

袁绪程:社会普遍对教育领域改革的期望值较大,所以总希望有轰轰烈烈的事情发生,有爆炸性的新闻出来。改革不是浪漫曲,是泥瓦匠,需要一砖一瓦地砌,慢工出细活,还有很多看上去比较不显眼的技术性细节要解决。分类管理就是这样。它看上去平淡无奇,但其实会开启一系列改革,其深远影响是难以预料的。

战略与改革:能否简要阐明分类管理改革?

袁绪程:分类管理,简言之,就是按照教育规律来办学,实行差别政策,桥归桥路归路,按照不同办学性质,给与不同的规范性的扶植和待遇及监管。所谓分类有不同的口径和特性,这里是特指教育产业的营利性和非营利性的分类,根据办学的营利性与否给与不同的待遇。过去的分类主要从办学者的角度着眼于公立、私立(公办、民办)的两分法。从资金来源看,应是三分法,一是公办,是指政府办,拿国家财政的钱办学;二是用社会资金办学,即捐资办学;三是用市场资金办学,投资办学。从办学的目的看,政府和社会办学通常为非营利性办学,不追求资金回报,市场办学即投资办学为营利性办学,追求资金回报。

一般来说,非营利性办学着眼于社会长期效益、正外部性非常强。由于政府办学是用纳税人的钱,应尽量提供无差别的基础教育服务。尽可能"普惠",而各类差异化的、尖端的教育需求应由其他办学者来满足。

由社会出资的非营利性办学一般也产生长期效益、正外部性强烈,但不一定是"普惠"性的。"市场"办学,即营利性办学,通常短期效益明显,外部性没那么强烈,但紧贴市场需求,并提供差异性服务,是教育产业不可或缺的部分。

政府应根据非营利性和营利性的不同性质的办学,按照不同的规范进行区别管理和监督;而不是大杂烩一锅煮。

战略与改革:发达国家在这方面一般是如何做的?

袁绪程:具体的制度虽不尽相同,但大致都是按营利性教育和非营利性教育的不同规则进行管理。

比如在美国,哈佛大学就属于前面说的"社会办学",它不属于任何人包括政府所有,谁也不能把它的资产拿走,捐资者不能获得回报,管理者也不能提取"剩余";作为一个非营利性机构,它无需像企业一样纳税。美国的知名高校,包括只以精英教育为目的的文理学院,也包括还承担了研究功能的研究型大学,大部分都是私立的非营利性学校。公立大学的精英化程度、"尖端"程度一般没有这么高,因为拿纳税人的钱去为少数精英提供优质教育机会、从事与大众的福利没有直接关系的研究是不太合适的。在中学和小学阶段,也有类似的私立非营利性学校,不过不像私立非营利性高校那样在中国知名。

美国另外也有一批"市场办学"的营利性学校,比如凤凰大学、阿波罗教育集团。它们注册为企业,像普通企业一样向政府纳税,为股东产生利润,只不过它们的产品比较特殊,是提供教育服务(包括学历教育)。只要它们提供的教育服务达到一定标准,得到高校认证机构的认证,就可以认为它们与普通的公立或私立非营利性学校没有显著差别(除了其企业属性以外)。由于是企业,不能靠政府拨款或社会捐款生存,只能靠销售产品所得即学费生存,所以营利性学校一般只能提供与就业市场贴近的教育服务--学生学习以后可以立刻获得明确可预期的工资回报--只有这样的教育服务才能明确定价。

战略与改革:中国的民办教育与此有何不同?

袁绪程:中国的尖端大学基本上是政府办的,主要靠财政。民办大学基本上不入流,处于"四不像"状态,很难大发展,非营利的法规与实际的投资办学相矛盾。这是因为改革开放之初,中国人普遍都穷,也没有明确的非营利性的概念,不可能有真正的非营利性学校涌现出来。事实上当初的一些民办教育举办者也不是纯粹为了投资获利的,他们为了办学,往往将整个身家搭了进去。而在法律上,营利性与非营利性并行不悖。例如,《民办教育促进法》里一方面禁止营利性教育,另一方面又允许民办教育举办者提取"合理回报"。这种模糊和自相矛盾的规定是适应中国民办教育发展早期的实际情况的。但随着中国经济以及民办教育自身发展的需要,这种模糊的法律地位已经难以为继。捐资人担心通过"合理回报"条款,自己的捐资变成举办者的"回报",政府也基于同样的理由难以向民办学校提供资助;投资人则担心自己的投资被当成捐资。结果就是捐资和投资都无法进入民办教育。所以一定要厘清规则,让捐资和投资都有顺畅的渠道进入民办教育领域。

战略与改革:营利性和非营利性的理论根据是什么?

袁绪程:长期以来有个认识误区,认为教育就是公共产品,就应是非营利性的。我认为,教育并不能笼统地称为公共产品。公共产品的两个显著特征是非排他性和非竞争性。从这一定义出发,严格意义上的教育公共产品几乎没有。北京大学能容纳多少人?全部大学加起来又能容纳多少人?实际上只可能满足部分需求,这就存在排他性。教育更像俱乐部产品,就是有一定边界的准公共产品。

大家使用公共产品这一概念来称呼教育,很大程度上是指教育产品的免费或低价提供。这是社会主义伦理的要求。1846年的《共产党宣言》里就提到了,未来的社会主义社会要提供免费教育。免费教育加上消灭三大差别,就是社会主义的主要内容。不无讽刺的是,今天的资本主义社会已经基本上接受了马克思主义的观点,在相当程度上实现了免费教育。

免费受财力和偏好约束。在现阶段不可能全程教育免费,只能在基础教育进行免费。但是,"天下没有免费的午餐",受教育者"免费"是政府或非营利性组织的付出。只不过这种付出是值得的,有利于社会的长期利益的。

战略与改革:李嘉诚捐资举办了汕头大学,为什么汕头大学没有办成像哈佛大学那样有名呢?

袁绪程:坦率地说,汕头大学的教育的确不错,虽不像哈佛大学出名,但远高于国内同类大学。李嘉诚的捐赠还是带有家族性或财团性,李嘉诚捐了,其他人是否原意跟进?真正的社会办学应该是开放的、迭代的,无国界的,是无数人共同办起来的,这里没有"一股"独大,但有源源不断的细流。这与某些上市的公众公司相似,没有一股独大,汇丰银行的大股东才占11%,通用公司已经说不上谁是大股东,这样有利于发挥职业管理者的作用。在非营利性领域,大家追求的是名誉、良心的回报,这是一种永恒的回报。财富对个人只在生前有意义,但是荣誉在身后也有意义。所以美国的非营利性学校的捐资者并不追求学校的控制权。这有利于发挥各方面的作用,"众人拾柴火焰高"。

战略与改革:按照目前的法律规定,民办教育是禁止营利性的,实际情况如何呢?

袁绪程:大部分民办学校实际上是投资办学,但是在名义上没有得到承认。当初办学的时候,只有国家的学校,没有"私人"的学校,不管是营利性还是非营利性。

当然,营利性非营利性不分,也是有历史原因的。改革开放之初,大家都是无产者,不可能有投资办学,营利性教育是没有生存的空间的。只有在营利性和非营利性不分的情况下,取得国家的政策支持,才能把民办教育办起来。这是符合国情的。但是今天的社会财富已经是改革开放初的几十倍、几百倍了,从产业发展角度,分类管理是势在必行的。从权利的角度看,办学本来是公民的自由,放开营利性办学也是有道理的。改革就是放权,是中央向地方放权,政府向社会和市场放权,学校向教师放权。

但是,改革又难以一步到位,只能一步一步来,所以分类管理之初,只能全面放开非营利性办学,营利性办学还要管住,只能有条件地逐步试点、逐步放开。

战略与改革:您认为实行分类管理改革以后,民办教育将有怎样的前景?

袁绪程:如果分类改革成功,会为民办教育开辟广阔的天地,中国的民办教育事业乃至整个教育事业将得到长足的发展。

但是如果政策不当,将现有的举办者逼退,民办教育事业就将遭受灭顶之灾。

正如前面谈过,现在民办教育无法做大做强,重要原因之一就是没有进行分类管理,鸡兔同笼,怎么喂养?怎么管理?投资者看到这种非牛非马的状态,就不敢投资,因为不仅其收益得不到法律的保障,其出资的产权保障也是很模糊的。捐助者当然也望而却步,学校的举办者可以提取"合理回报",捐资者为什么要向这样的学校捐钱呢?从举办者的角度来说也是这样,在现有制度下,举办者怎么会增加投入呢?万一哪一天政策变了,说投入都不是他的了,怎么办?分类改革要把这些顾虑全部扫清。营利性的就照章纳税,投资者的产权得到承认,拿利润也拿得安心。当然,教育作为特殊产业,在分类改革开始的时候可以适当给予营利性教育机构适当照顾,特别是那些正外部性较强领域的教育。但这种扶持只是阶段性的,不能是永久性的。

战略与改革:营利性教育市场很广阔吗?在营利性教育较为发达的美国,其占的比例也并不是很大,而且集中在相对低端的应用型的高等教育,在高等教育的其他部分,以及基础教育阶段,营利性教育的份额是很低的。中国的状况会有所不同吗?

袁绪程:确实如你所说,美国的营利性教育市场相对有限。比如,美国的营利性教育在中小学阶段是做不大的。因为美国的市场经济高度发达,经济实力雄厚,社会财富积累多,它的小学和中学可以提供免费或低价、质量也不错的教育服务。此外,捐赠的传统悠久,法律制度从各个方面鼓励捐赠,比如捐赠抵扣所得税的手续非常便利等等。营利性学校必须通过非常出色的管理,提供非常出色的教育服务,否则很难获得市场。美国的营利性教育在小学阶段只有5%,基本上是靠教育管理公司来实现的,通过提供特别优质的服务获得市场。

美国的营利性教育主要靠的是提供短期内能够见效的应用性的技能教育。公办学校和非营利性学校很少提供这类教育,因为它们提供的是代表社会长期效益的教育。另一方面,很多教育需求是高度个性化的,不同的人需要的教育内容千差万别,不适合由公办教育来统一提供。而民办教育船小好掉头,方便提供这样的服务。

另外,营利性教育也可以在一些方面发挥规模经济的效益。研究型大学是没法搞规模效益的,营利性教育无法承担研究性大学这样高的投入。但是对于投资较小的职业教育等,营利性教育可以通过规模化的标准化课程生产和管理,发挥自己的优势。

美国的阿波罗大学等等,都是照章纳税,不享受什么优惠的,它们曾经繁荣过,最近又陷于困难。美国的营利性学校一点税不能免,没有捐资,政府资金也很少,在节省成本方面是殚精竭虑,可以没有自己的土地、校舍,少了一大笔投资;没有或者只有很小规模的图书馆、健身房。在这样的情况下,当然营利性学校能够从事业务的范围不会很大,在学历性教育当中,中小学很少能有营利性学校生存的机会;大学中间也只有应用性的、与就业市场结合非常紧密的那些学校能够成为营利性学校。

应当看到,美国的营利性学校规模有限,并不意味着中国的营利性学校也做不好。有很多因素在中美是明显不同的。比如,美国从殖民地时期开始就有悠久的清教徒传统,创造财富是荣耀上帝的做法,财富是要回馈社会的,而不是要传诸子孙。所以比尔·盖茨、巴菲特等等纷纷把自己的财富捐献出去。在这样的传统下,各类非营利性组织的事业得到长足的发展,相应地,在这些领域内,营利性机构的发展空间就相对有限,非营利性不办的,营利性才容易生存。当然,在这样的竞争之下,营利性学校也一定要有很高的效率才能活下去。

再来看中国,古代中国不是没有非营利性学校的传统。自春秋战国以来,官学的规模都很小,大量存在的书院、私塾、祠堂举办的子弟学校等等,大致上,它们接近于非营利性,但性质仍较为模糊,大部分规模也较小。像西方那样的宗教组织、行会组织办学,几乎没有。民国时也有一些民间的非营利学校,但1952年之后都被取缔了,都变成了公办学校,公办学校一般又不能从事那些与市场特别贴近的教育服务,这就为营利性教育留出了巨大的空间。

当代中国人的价值观念是先赚钱后慈善。因为改革开放之后大家才渐渐富起来,才有钱可以捐。现在很多教育领域的投资者,也表示要先赚了钱,以后再捐。在这一过程中,中国人讲究名利双收,这与美国的名利分开是不一样的。中国很多办学者确实是怀着赚钱再捐钱的心态去从事教育的。而且中国营利性教育有可能走高成本、高质量的路,而不是像美国那样走低成本的道路。中国的公办学校远远不足以满足各种各样的教育需求,这给营利性教育提供了机会。何况营利动机会促使办学者引入先进的教学方式、教学手段,用高薪吸引人才,这样就能取得相对于公办学校相对僵化的体制机制的优势。这就与改革开放初私营企业起家一样,正由于国营企业体制僵化,才给私营企业创造了发展空间。公办学校既无动力又无压力,民办营利性学校既有动力、又有压力,生龙活虎,前途可能非常广阔。

另外,中美还有两项重大的差异:一是教育在中国人心目中是改变社会地位、改变命运的主要手段,其重要性远超美国社会的教育;二是考试在中国教育制度中的地位也远远超过美国,虽然我们期盼将来通过招生考试制度改革,避免学生将过多的精力投入到仅仅为了考试的学习中去,但考试在中国教育中的重要性很难降低到与美国一样。教育在社会中的作用差异,使中国人更愿意为教育付出额外支出。考试在教育制度中的作用差异,使很多在美国体现长期效益的、难以定价的教育(如中小学教育),在中国非常容易定价。

战略与改革:看来营利性教育在中国有比在美国更广阔的市场空间。那么民办非营利性教育在中国的前景如何呢?

袁绪程:民办非营利性教育是千古常青的基业,不可能是"世袭"制,不是哪个民办企业能办好的。非营利性事业的成长要靠全社会的努力,它天生是没有所有者的,是举办者为荣誉或信仰建立的。与营利性教育不同,它从事基础性的、长远性的、而不是急功近利的离就业市场很近的教育服务。与公办教育不同,它提供的教育不一定是"普惠"性的教育,而是相对精英化、相对差异化的教育服务。因其定价无法覆盖其高昂的成本,所以需要源源不断的捐助。

分类管理改革之后,所有权与支配权的分离将越发明显,这给教育家提供了用武之地。教育家身上体现的是学术能力和行政能力的集合,扮演类似于公司中的职业经理人的角色。教育家在营利性的教育公司治理结构下是很少有发挥余地的,因为那里是利润第一。

分类管理后,非营利性教育也可能会有大规模的重组,家族式的管理者淡出,第二代、第三代管理者会是专业的。

战略与改革:由于教育涉及到意识形态,政府很可能担心,民办教育领域会出现意识形态风险、政治风险,对此您怎么看?

袁绪程:由于过去的政治风波,很多官员担心民办学校的政治稳定问题,可以说是一朝被蛇咬,十年怕草绳。其实这样的担忧是没有必要的。80后、90后成长的环境与以前已经大大不一样,他们不是"政治动物"。这是个经济时代,年轻人也多半是"经济动物",现实生活中的压力大,从经济角度考虑多。五六十年代的年轻人和现在不一样,大家各有各的理想,有的想当科学家,有的想当解放军,但是没有谁认为哪一种理想比别的理想更高,人们真心相信行行出状元。当然,在想上大学的人心目中,不同的大学还是有高下之分的。但今天不同了,唯有读书高,读书出来就是拼谁有钱,考试的竞争、财富的竞争到了一种畸形的地步。也就是说,一方面,这一代年轻人没有那么高的政治热情,另一方面,在这样的经济时代里,个体更多地考虑个人的现实利益,因此不必太担心民办学校的稳定问题。而且,谁敢砸政府的锅,政府也会砸谁的碗。搞政治是有风险的事情,对那些民办教育的举办者有什么好处呢?权衡利弊,他们就不会作这些事情。而且现实中我们也看到,一些"异议"人士,一旦成为所有者或当家人,他考虑问题的角度就不一样了,他要为自己的饭碗负责,还要为员工的饭碗负责。因此即使有这样的人,也会避免踩高压线,这些人为了自身的利益,最乐意听共产党的话,跟政府走,"闷声大发财或做大事"。所以假如学生真地要闹事,民办学校从上到下的管理者都会尽力阻止学生闹事。经济利益机制会产生自我约束机制。

战略与改革:关于民办教育,特别是营利性民办教育,更常见的担心是,民办教育的举办者会不择手段牟取暴利,损害学生的正当权益。

袁绪程:的确,社会上很多人都担心营利性教育弄虚作假、坑蒙拐骗。这样的事情在任何市场社会都会有,在教育市场领域如果出现了,当然可能会造成较为严重的后果。但有很多约束使这种情况不至于恶化。

第一个约束是自我约束。办教育不是街头的小商小贩,不时能打一枪换一个地方的,如果真地骗了一次,砸了自己的招牌,学校就办不下去了,对教育行业来说,坑蒙拐骗的成本也是很高的。市场规律是,激励机制既有扩张的激励,也有约束行为的激励。内在的约束是最大的约束,这是第一。

第二个约束是社会的约束。民间舆论、家长学生的口碑提供了社会的约束,这对民办学校是致命的,它不提供很好的服务,就难以生存下去。此外,整个行业也会提供一种行业自律,避免出现害群之马影响全行业的声誉。比如,美国的大学有自己的行业组织来认证学校的文凭;各专业学科还有自己的行业组织对各校的本专业进行认证;还有按地区、按学校类型等等成立的各种教师组织、教授组织、校长组织等等。如果一所学校出现严重不轨行为,会被各种组织排除在外,学校就很难生存了。

第三个是政府的监管。政府监管的权限就更大了,有不法行为的举办者,全部的投入都可能打水漂。惩罚措施远远超过乱搞的收益,严格执法,举办者哪里还敢乱来?怕就怕有法不依。针对教育行业的特殊情况,也可以有针对性地制定一些措施。比如,可以对民办营利性学历教育实行保证金制度,每年缴纳学费收入的5%作为保证金,直到总额达到学费的50%为止。这笔保证金作为学校发生极端的问题(如举办者卷款逃跑)后,处理遗留问题的费用。关键在于立法要清、准入要明、执法要严。当然肯定也还会有人试图浑水摸鱼,但那一定是极少数,并且,通过合理的制度设计,可以将极少数人浑水摸鱼造成的社会损失降到很低的程度。

可以断定,只要多管齐下,建立健全法治和信誉体系,不会出大乱子,出的也是很小范围的乱子,不会有系统性、全局性风险。另外,乱子和收益是一个指头与十个指头的关系,窗户打开了,新鲜空气进来了,苍蝇蚊子也进来了。但是总的来说,风险是可控的,收益大于风险。

战略与改革:据说,现在的民办教育者对于分类管理可谓是忧心忡忡、人心惶惶,不久的一个民办教育会议上,很多举办者提到分类管理都很激动,担心是政府要剥夺他们对学校的实际控制权,将其投入视作捐资,当场泪下的很多,他们认为分类之后办学非常吃亏,还不如不办学。

袁绪程:在还没有分类管理的具体政策出台之前,人们有各种各样的担心是可以理解的。但我认为这种担心是多余的,政府不会剥夺原举办者的权益。我相信政府会承认现状,承认和保护当年投资者办学的合理权益。我认为,处理遗留问题原则要宜粗不宜细;要承认历史,老人老办法,新人新办法;要对营利性和非营利性分别对待,强化激励机制;要自愿选择,有进有退;顶层设计要与试点相结合。

关键在于产权处置,可以设想大致的资产处理办法应该是这样的,继续登记为非营利性的,原举办者按一定比例提取累积出资额,按一定比例提取办学结余;给予举办者"名誉回报",如对学校、学校内机构或建筑的命名权。提取金额全部转为学校对原举办者的借贷,在若干年内偿清。

登记为营利性学校的,原举办者全额或按一定比例提取累积出资额;在按一定比例补缴此前享受的税费减免后,全额或按一定比例提取办学结余;剩余"净社会资产"归民办教育公益基金会持有。所有提取只能作为学校股权或债权留存。

战略与改革:每一项"一定比例"应该如何确定呢?能否有统一的标准呢?

袁绪程:由于我国的民办学校办学情况千差万别,各地各校的差异太大,中央政府不宜划定统一的标准,资产处理的具体规则,由熟悉情况的地方政府制定比较合适。无论如何,现有民办教育的举办者不用过多担心,政府一定会处理好历史遗留问题。

战略与改革:会不会因为看不清改革的前景,民办学校的出资人采取各种手段抽空学校资产、把学校资产分掉?

袁绪程:规则制定不好就有可能发生。当年合作化要入社,许多农民就提前把牲口宰了的教训值得记取。现在要实行分类管理,前景不明的话,很多人会采取增加成本、借贷等方式抽空学校的资产。原来的办学者大部分实际上更接近于投资者而不是捐资者,当预期投资受损时,为了减少投资损失,一定会通过各种手段降低自己的损失的。如走到这一步,就会伤害办学者自己,伤害学校,伤害学生也伤害整个社会和国家的利益,各方都会受损,没有赢家。人们不能只是从意识形态或道德上进行谴责,责怪办学者没有足够先进的觉悟,而是一定要通过稳定的政策预期,杜绝此类事件发生。

战略与改革:分类管理是很大的制度改革和政策转变,大概多久可以完成?

袁绪程:分类管理改革的政策变化很大,对于现有的学校,当然是按照自愿的原则选择法人属性,但也不能无限期拖延下去。政府可以为先行试点改革的学校的举办者提供额外的政策诱导,同时为全部民办学校分类管理改革设定最后期限,这个期限不能太短或太长,三至五年比较适宜。相关法律法规修改和政策完成后,至于新成立的民办学校就直接使用新的分类管理原则,没有转的问题。

战略与改革:分类管理改革怎么改?不同层次和领域的教育都向民办非营利性和营利性学校开放吗?

袁绪程:我个人认为,渐近有序放开。军事、公安等特殊领域不向民办教育放开;先放开非营利性;后放开营利性,通过试点逐步放开。

分类管理以后,除军事、公安等特殊领域外,各层次、各领域的教育应向非营利性民办教育放开。事实上现在也是放开的,分类管理只是明确了未来的非营利性学校的举办者不拥有学校的产权、不能提取利润或"合理回报"。对于营利性教育,非学历类的教育应一律放开,幼儿园、高等教育、高中教育,可以先试点后放开;小学和初中教育则需经更谨慎试点之后才能放开。

战略与改革:分类管理以后,选择了营利性的学校会有什么变化?会有大规模的资金进入吗?

袁绪程:我想会的,投资性的基金和捐助性的基金会大规模涌入教育领域,改善社会对教育领域配置资金的格局。如果学校选择了营利性,以后还会发生兼并重组。现在营利性教育的学校的问题一是规模小,二是层次浅,教学设施落后,档次较低。未来大规模兼并重组,很多优质的民办学校就会涌现出来,但是同时也有大量的民办学校办不下去,等待被收购兼并。就像现在的互联网教育企业,做强做大的成功者凤毛麟角,大部分或自生自灭或被收购,让更有资源和能力的人进入教育领域,就是让大资金和教育家话事。大资金会带来现代的治理结构、组织方法、更多的名师和更好的教学方式。当然,这一切要等待人大的法律通过、国务院的条例通过,相应的资本市场规则的修改。

未来营利性学校的资金来源于几个方面,一是大型的投资基金,尤其是私募股权基金,即财务投资者。二是产业基金,即产业投资者,办得好的民办学校吞并办不好的学校。三是上市以后的更广泛的资本募集。

战略与改革:您提到了治理结构的变化。营利性学校的治理结构很容易理解,类似于市场公司的治理结构;非营利性学校呢?在现在的举办者和学校脱离了财产关系以后,学校谁说了算呢?

袁绪程:营利性学校的治理结构基本上跟市场类的公司一样,大致是股东选出董事会,董事会制定公司的基本制度、任命校长等等,监事会行使监督权。比较特殊的是,营利性教育对教师的激励相对较为困难,因此需要鼓励营利性学校实行员工持股,调动教职员工的积极性。

非营利性学校将实行决策权、行政权、学术权三分离,各就其位,各司其职,共同组成权力体系,实行理事(董事)会领导下的校长负责制,发挥教授的学术自主作用,负有决策权力的理事会可以包括举办者、捐资者代表、校长、党组织代表、职代会代表、外部专家学者、社会贤达人士、教师、家长代表等等。美国的私立学校,特别是私立高校,往往由校友选举产生全部或大部理事,但中国年轻的学校还没有校友出任理事的惯例,只能由各相关利益方推举和选任理事。

战略与改革:实行理事会领导下的校长负责制,那么党委的地位如何呢?

袁绪程:党委发挥政治思想领导和监督作用,也可派代表直接参与和参加联席董事会议,但不直接承担决策职责。实行理事会领导下的校长负责制是全世界的惯例,将来中国普通公办学校的治理结构改革也可向这方面努力。

党委不直接负责学校的决策,只是参与决策,并作为学校事务的最高监督者,是有利于加强和改善党的领导的。一是党委脱身于事务之外,更好监督;二是避免"两张皮"扯不清;三是杜绝党委个别领导人寻租而犯错误。当然转向理事会领导下的校长负责制可以分步走,比如,转型之初,党委成员在理事会中占多数,理事长由党委书记担任等等。

战略与改革:如果可以比喻的话,理事会相当于议会,校长相当于总统或总理,是这样吗?

袁绪程:大致是这样。理事会(议会)的决策权涵盖创制权、预决算在内的重大事项审批权、重大人事(校长或副校长)的遴选和任免权等等。被赋予执行权的校长则拥有行政权。

与政府的科层制权力结构不一样的是,学校的"执行"权分为两种:一是"生产性"的教学科研及辅助人员,二是行政人员则特指从事党务、政务、后勤事务等非生产性的服务管理人员。在学校中,后一体系仍应是科层化管理,但前一体系的事务是不能简单科层化管理的,如果科层化,就会成为今天为人诟病的学校"行政化"。"行政化"在中国的大学中表现尤为明显,体现为学校的招生、教学、科研等自主权被行政机关限制、剥夺或替代;教学科研人员的自由教学和科研的决策权被限制和剥夺;学术的意识形态化或政治化倾向;学术的管理制度的行政化和政治化;教学科研待遇向行政级别倾斜等。

在学校,尤其是在大学的"生产性"事务上,自下而上的"学术委员会"、"教授委员会"的作用就尤为重要。上面提到的教学、科研的决策权、学术管理权等,应集中在学术委员会或教授委员会,即人们常说的"教授治学"和"学术自主",在学校的非学术性事务上,教授或教员组织也可成为决策链条的某一环节,但不是唯一或终极的环节。最终的决策权在理事会,但理事会只能通过既定的程序行使决策权,如人事解聘任免,改变教学投入方式等等。

战略与改革:您前面提到,分类管理的最初动力之一,是财政部门难以公平资助"非驴非马"的民办教育,是不是可以认为,分类管理后,民办非营利性教育可以获得很多财政资助,而营利性教育不能?

袁绪程:大致是这样。民办非营利性教育应在很多方面享受与公办教育相近甚至更高的待遇。与公办学校一样免征若干税种是理所当然的。此外,民办教育提供了教育产品,政府理应提供与本地同级同类公办学校同等的生均公用经费,即学生的"人头费",当然,这是在民办教育保证一定教学质量的前提下。有财力的地方,也可针对民办学校的老师提供一部分人力成本的费用。至于政府购买服务,应对公办、民办(非营利、营利性)一视同仁,以相同的标准对待。基础设施建设的费用一般不宜由政府承担。但也可参考美国的赠地大学的经验,以提供土地的方式资助民办学校。如果这样做,政府就要在民办学校的治理结构中取得一定地位,比如占有理事会的部分席位。

相比而言,营利性学校可以享受的优惠就要少很多了。营利性学校在现有条件下,只能享受产业政策的优惠,比如参考高新技术企业的待遇,给予一定优惠。学历类学生的人头费,政府也该按前述标准拨给营利性学校(或者以教育券的形式直接给学生)。购买服务也不应歧视营利性学校。具体的扶持力度,可按其教学种类离市场远近有所差异。

当然,各地的具体情况千差万别,具体怎么做,应交给各地方政府决定。我相信,只要中央从法律法规上明确民办教育分类管理制度和政策的基本框架,给予各地方政府充分的灵活空间,激励得当,捐资和投资就会大量涌入非营利性和营利性教育领域,带动更深和更广的教育改革和发展。



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