王庆明:单位组织变迁过程中的产权结构:单位制产权分析引论

选择字号:   本文共阅读 849 次 更新时间:2015-08-17 22:19

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王庆明  

一、问题引入:把产权分析带回单位研究的中心

在社会学和政治学的研究视域中,很多研究者将中国国企产权改革进程视为单位体制变迁的过程。这些研究的重要依凭是,1949年后中国社会主义实践过程中的国营企业不单是一个经济组织,而是同时集政治、经济、社会以及自身专业分工等多种功能于一身的“总体性组织”,在其中起核心作用的是政治和行政权力[1]10。但遗憾的是,既往有关国有企业的产权分析范式与单位研究理路之间并没有实现有效对话,两种谱系下的研究分别偏嗜于企业的经济维度和社会、政治维度。从经验层面看,在政治体制延续性的前提下,无论是在传统单位体制下、还是在市场化改革的进程中,国有企业都承载着经济、社会和政治等多种功能,国企的单位制特征并没有完全消失。由此,对国企产权变革整体过程的分析需要我们将两种视角融合起来。基于此,我们倡导把产权分析带回“单位研究”的中心。

20世纪50年代“社会主义改造”完成之后,企业组织的产权结构实现了政治性转换,公有制构成一切组织和社会制度的前提。产权改造从整体上实现了政治中心重塑社会结构的意图[2]。在以总体性权力重构社会基础秩序的过程中,单位成为国家治理的重要途径。国家依照各类单位组织①行政层级和社会分工需要,对权力、资源进行统一配置,并由此形成一种总体性支配的集权体制。单位是这种集权体制层级结构上的一个位点,而单位制度则是规范各级权力结构和资源配置的法则[3]。这套法则是在主流意识形态基础上建立的、以形成整个社会“一致性”为目的的制度安排[4]。有论者将单位体制概括为“一极是权力高度集中的国家和政府,另一极是大量相对分散和相对封闭的一个一个的单位组织” [5]。相应地,宏观上“高度整合”与微观上“低度分化”的社会结构可作为对单位制基本特征的社会学概括。高度整合体现的是一种自上而下的权力机制,低度分化呈现的是在行政等级和社会分工类属差异上的体制内分化。无论是整合抑或分化,所遵循的都是非市场化的治理机制。基于这种判断,单位制研究的早期特征一般都强调“非市场化”逻辑:一方面侧重于单位制组织及运行背离市场机制的研究,另一方面侧重于不同地区的市场环境对单位组织及其成员影响的研究。在这一研究谱系下,关于市场化改革以来新单位制的研究以及单位制的多方面、多维度的再研究尚有诸多剩余问题[6]。而市场化改革进程中的单位产权变革研究,恰恰属于此类剩余问题。

在市场化改革之前的传统社会主义体制下,单位组织的产权特征似乎并不构成“问题”。对于转型之前的社会主义国家而言,公有产权结构是政治体制的基本特征,一切私有产权都不具有合法性的制度基础,完全的公有产权构成经典社会主义体制的前提,因而并不构成研究者重点关注的议题。恰恰是社会主义国家经济体制转型这个重要背景赋予了产权新的意涵[7]202。但以政治功能和社会功能为主导的单位组织的产权结构,也着实构成一个理论难题。科尔奈指出,“从理论上说,产权结构的种类是无限的,但事实上,体制的历史决定了产权结构的类型是有限的” [8]。在这个意义上,“体制的历史”是我们界定产权以及探讨产权结构变迁的前提。长期以来,“单位体制”一度被视为认识中国社会主义体制历史的一个重要维度,国内外很多学者都指出这种独特的单位体制不仅是中国以往历史和西方社会中不存在的,而且与苏东等前社会主义国家的组织结构亦有差别,是社会主义中国的独特形态[9]。在这种独特的单位体制下,中国产权结构的整体特征为何?更重要的是,在单位体制演变过程中,不同的历史阶段产权结构又分别呈现为何种形态呢?本文尝试着从国企单位组织这种经典社会主义体制的最重要产权形式出发,科尔奈强调,在经典社会主义体制下,无论是从国家利税还是财政积累的角度来看,官僚化的国有企业都是最重要的产权形式。参见雅诺什·科尔奈《社会主义体制:共产主义政治经济学》,中央编译出版社2008年版,5页。透过国企产权结构变迁的经验事实来回答上述问题。

二、单位制产权结构的原初形态

1949年后中国的社会主义实践造就了一种独特的社会组织类型——“单位”。“单位”是中国社会民众对自己所就业于其中的社会组织或机构的“统称”,是国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节,是中国政治、经济和社会体制的基础[10]446。单位不仅是城市社会的基本单元,而且是国家进行资源配置和有效控制的基本管道,基于此,当时的社会被称为“单位社会”。1978年以来的市场化改革逐渐使作为整体意义上的单位社会趋于瓦解,个别类型的单位组织(尤其是中小国有企业)的消解构成了中国社会结构变迁的重要事实。然而,这并不意味着单位体制的终结。单位制度仍然是中国社会结构的重要组成部分,是配置资源的方式和重要的体制遗产。在改革开放历经三十余年后的今天,在外部市场环境相对稳定的前提下,在一些特殊的行业和部门,尤其是国家垄断优质资源的非介入性大型国企内部,单位体制并不是简单弱化,市场机制和单位体制的融合构成新单位制特征的重要表现[11]58-59。由此,重新思考单位体制变革的动力机制以及变革过程中的产权结构,不但具有重要的学理价值,而且对于理解新时期继续深化国企改革和产权关系变革具有重要的现实意义。

一般而言,研究者往往在两个层面界定单位制的内涵:一是“单位体制”,二是“单位组织”。中国的单位体制是建立在社会主义公有制、中央计划经济体制和共产党领导基础上的,是以公有制产权为前提的。单位组织是国家基于社会主义需要建立起来的、并直接由国家控制的组织类型[12]。新中国成立后,优先发展重工业是当时国家发展的基本战略,由此大型国营企业得到了迅速发展。国营企业也一度成为当时最重要或曰最“完整”的单位组织。在单位办社会的模式下,一个大型国企内部,不但会包括很多负责生产的经济组织,还包含着党政组织以及医院、学校等事业单位组织。恰恰是在这个意义上,中国三十余年的国企产权变革进程,被很多社会学家和政治学家视为单位体制变迁的过程。这里问题的关键是,要清晰把握单位制产权变迁的整体特征以及在这一进程中不同阶段产权变革的独特机制,需要我们首先明晰单位产权结构的初始形态。

长期以来,产权问题一度是经济学家的专擅领域。新制度经济学的代表人物阿尔钦强调,产权是一种通过社会强制实施的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利[13]。“产权是一束权利”,构成了产权经济学的理论基础。但需要指出的是,经济学对这一束权利的理解并不是仅指附着在物品(或服务)上的经济权属。如菲吕博腾和配杰威齐强调:“要注意的中心点是,产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范,每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系,或承担不遵守这种关系的成本。因此,对共同体中通行的产权制度可以描述的,它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系” [14]。由此不难看出,在经济学家关于产权的理论阐释中至少暗含了两点“社会学的思路”:其一,人们之间的相互认可即“社会认可”是界定产权的要件之一;其二,共同体中的产权是用来确定个人地位及其社会经济关系的基础。那么,单位共同体中,社会认知及个体身份地位对理解单位产权结构及其演变逻辑有何意义呢?下面,我们将集中讨论单位产权的结构特征。

(一)外部化控制的产权

新制度经济学的创始人科斯最初关注的问题是,在资本主义体系下既然自由市场可以实现一切资源配置的有效方式,那为什么还需要企业?他努力的方向是力图建构一种有别于古典经济学的“新企业理论”。他指出,企业存在的重要意义就在于避免或减少在市场上依托定价系统进行交易所花费的成本,企业构成替代市场定价机制的另一种配置资源的形式[15]。后来威廉姆森在科斯基础上,将交易成本理论模型化为市场制和等级制两种资源配置方式,至于选用企业内部的等级制还是外部的市场制,关键看哪种机制更节省交易成本[16]。

然而,在传统的单位体制下,国家计划已经完全取代了市场机制,企业内部的等级制也不构成配置资源的方式。路风强调资源的不可流动性是单位体制的一个重要特征[10]451-452,但实际上资源的流动是在单位组织之间通过国家调拨和配给实现的。在这种制度环境下,国家是生产资料和公有财产的实际占有者和支配者,而单位组织则是这些资源的使用者和经营者。这决定了在单位体制下,国有企业组织的产权结构是一种独特的“外部化控制”形态。具体而言,企业在生产、销售、职工的招收辞退以及薪酬和福利的分配均是由企业的上级主管行政部门来管控的,企业自身在经营权、处置权以及索取权等诸多权利方面都是缺失的。企业的各种决策和权限的行使不是在企业内部完成的,而是由企业外部的主管行政部门来决定的[11]60。

(二)财产权与行政权的合一

在传统的单位体制下,国家掌握着一切稀缺性资源,并且经由“单位”将这些资源配置给各级组织及其成员。国家在资源配置过程中,会按照单位组织的行政级别和行业部门的特征进行分配。在这种体制下,单位组织是生产资料和公有财产的使用者和经营者。名义上 “全民所有”的产权,实际上则是“国家所有”,如果说国家是全民的产权代理者的话,那么单位组织则又是国家产权的“代理者” [17]。多重的委托代理关系一定程度上模糊了国企产权的边界,但现实中国有企业的产权似乎又并没有那么不清晰,即剩余索取权和剩余控制权主要掌握在企业的主管官员、企业经理和职工手中,但很难清晰地落实到个人。

周其仁认为,名义上法定产权与实际产权支配状况的背离是理解国有企业产权性质的基点。此外,由于单位组织是国家治理的中介,其政治功能的优先性促使国家将财产权合并到行政权之中,并进而实现对社会的有效控制。在此,国家既是拥有权威性和强制性行政权力的统治者,也是一切稀缺资源的所有者。只不过在实际运行过程中,国家投资且所有的产权由单位组织占有,并依照行政等级体系进行再分配,财产权与行政权的合一是单位体制下产权结构的基本特征[18]。单位组织的产权关系嵌入到行政关系之中,产权的经济权属与政治权属高度重叠,单位组织成员个体的身份是影响其经济和社会地位的主要变量。

(三)等级化的异质性产权

长期以来,很多研究者注意到,团体平均主义构成中国集体化时代一般性的制度原则,在单位组织内部资源配置过程中表现得尤为明显[10]454。在“平均主义”的认知图示下,研究者往往将单位组织的产权视为一种统一性、同质性的结构。即便有论者注意到单位组织的差异,也主要是从两个层面而言的,一是不同单位组织的所有制性质和级别不同[19],二是在大型国企单位内部的异质性产权如由厂办集体与主办国企两套机制所形成的“一厂两制” [1]10。以上区分都是针对生产资料公有制的产权形式来谈的,公有制具体分为全民所有和劳动群众集体所有两种形式,占优势地位和政治上更具合法性的是全民所有制。一切全民所有制的企事业单位都分别隶属于各级政权组织,行政管理权限的划分使这些组织不仅具有各自的行政血缘关系,同样具有行政等级[10]446-449。

此外,在现实中国企单位组织产权的差异还不单限于所有制的等级。例如同样是全民企业,同样以“国有制”为其实现类型,单位组织在社会分工中的行业属性、行政等级、企业规模都决定着企业组织分享稀缺性资源的能力以及行动逻辑。意识到这种等级结构的存在,魏昂德以预算级别、单位规模和行业部门为自变量,以单位的福利服务和住房为因变量考察了再分配体制的产权结构和社会分层状况。他指出,等级化的单位体系是决定单位组织成员社会阶层的主要原因[20]。

(四)身份产权结构

1949年之后,中国社会结构逐渐呈现出了一种以身份制为基本特征的形态,到1950年代中后期一套以身份关系为标识的制度体系基本形成。这种身份社会是依托阶级身份系列、城乡居民身份系列、干部—工人身份系列和所有制等级身份系列实现的[1]16-19。与这四种身份结构互相嵌合的是,中国农村和城市的高度整合分别经由人民公社制度和单位制度来得以实现。人民公社和各种类型的单位构成制度性身份获得的组织基础。当然本文仅讨论国企单位组织中的产权结构和身份关系,在这个意义上我们关注的身份实则是一种“单位身份”。

中国单位社会的基础,是确立一个统一的等级化的集体资产权和身份权。单位身份不仅意味着身份等级序列中一个重要的结构性位置,即地位权(status rights),也同样意味着稀缺性资源的获得,即资产权(assets rights)[21]。对应着单位体制下的总体性社会的特征,单位身份既关乎纵向的社会地位,又关乎横向的身份认同——社会认同与自我认同。单位身份实际上就构成了一种总体性的“权利束”和“关系束”。在这个意义上单位身份意味着一种身份权利,或身份成员权利(membership rights)。

以上四点是我们概括的改革开放之前单位组织产权的基本特征。1978年开启的社会经济体制改革是以产权的多元化和经济运作的市场化为基本内涵的[1]3。在改革进程中,国企单位组织经历了复杂的产权变迁过程。但无论是改革之前还是改革以来,国有企业都不是完全的产权主体,而是部分的产权所有者,即国企拥有的是“不完全产权”。若以西方产权经济学的理论图式为参照则是明显的产权“残缺”(truncated)或产权“模糊”。但若立足中国实践,国企的这种不完全产权结构恰是企业单位制特征的重要表现。国有企业的内部分权及行政化特性、资源配置的国家垄断、固定终身就业制和单位福利保障制是国企单位制的最主要特征。国有企业的全民所有及资源配置的国家垄断决定了国家是国企主要的产权所有者和理性行动者,而固定终身就业制和单位福利保障制则决定了单位职工也是影响国企行为的重要因素。所以说国家(政府)、企业自身(国企管理者)和职工是影响企业产权界定及产权变革的三个行动主体。李培林和张翼指出,由于三个主体的利益取向不同,有时三者的行动策略并不一致,所以往往通过三者的互动协调来决定企业的行动[22]。国有企业的三元行动主体决定了国企单位产权变革的复杂性,下文我们来探讨国企单位产权变革的复杂进程。

三、单位组织产权变革的整体过程及独特机制

单位的功能是复合性的,它既是一种制度,也是一种统治还是一种社会结构[5]1-13,同时还是一种重要的社会调控体系。正是由于这些特性,企业单位的生产并不是按照市场法则下的供需平衡和竞争机制来推进的,也不必须以生产成本的计算为前提,而首要的是执行上级的“行政指令”,这构成“命令式经济”的重要表现形式。与经济学家从技术角度关注产权清晰与组织绩效的关联不同,社会学家主要从制度角度关注单位共同体内部权威结构和社会关系的演变。

在市场化的改革进程中,伴随着单位组织的产权变革,单位内部的社会关系也发生了重要变化。原本地位差异不大、同质性极强的“单位人”开始分化为企业家、普通劳动力、低保救助对象以及继续在传统体制下工作的工人,单位一体化的关系演化出新的雇佣关系和社会救助关系,这种变化几乎渗透于国企产权变革的整体进程之中。在不同历史阶段国企产权变迁具有不同的机制和特征。国企产权改革自20世纪70年代末“扩大企业自主权”开始,历经了改革初期的“放权让利”“政企分离”“抓大放小”和“主辅分离”后,国企产权改革仍在不同区域、不同行业和不同层面推进。

(一)放权让利:由外部控制向内部控制转化的新单位制结构

前文已经指出,改革前国有企业并不是独立的产权主体,改革以来,国有企业在经营(使用)权、处置权、收益权和让渡权等方面仍是“不完全”的,这是一种典型的“外部化”控制的产权。针对这种产权结构,改革之初国家提出了放权让利的改革策略。1978年四川省最先在六家国有企业试行放权让利。1978年10月四川省在四川化工厂、重庆钢铁厂、成都无缝钢管厂、宁江机床厂、南充钢厂和新都县氮肥厂进行放权让利的试点改革,开创了国有企业改革的先河。由于放权让利意味着政府放弃部分权限,最初作为国家代表的各级行政主管部门对这一改革并不积极,往往只是表面上放权。而国有企业的管理者在扩展权能的激励下非常积极,企业职工在利润留成增加的刺激下也比较支持这一改革。所以在放权让利的制度化行动中,国企管理者最为积极,国企职工也比较支持,而企业的上级行政主管部门最为消极。而这一改革的直接后果是使企业获得了更大的自主性,生产经营的外部化控制开始向内部化控制转变。所谓内部化控制,实质上是在不改变公有产权关系的前提下,对国有资产在经营方式上的改革。具体而言,国企作为经营主体在生产资料的使用权、收益权、处分权以及人事任免等方面都有了很大内部运作空间。企业既可以与外部的市场接轨,又可以规避外部市场的冲击,进而将内部管理国有资产的权限和优势资源的效率转化为新的单位福利。新单位制的实质是“使传统的由外部化管理的以再分配为主的全民所有制,演化为以内部化管理为主的特定单位或行业集团所有制。这是当下国有垄断行业高福利现象的制度基础,也是新单位制条件下组织成员对单位新依附关系的利益基础”[11]60。

(二)政企分开:财产权与行政权的分离

从中国城市社会体制改革的发生机制上看,国企单位组织的改革在很大程度上是由地方政府和企业自身发动的,其动力源于解决当时最直接的经济困难,与之相关的改革策略及相关政策带有明显的实用主义色彩。最初的放权让利改革本质上是政府部门和国有企业之间订立了某种合约。这就决定了国有企业改革注定要在政府和国有企业之间的关系上不断调整,在这个意义上“政企分开”一直是国企改革的重要内容[23]。在传统单位体制下,企业组织的产权结构是复合性的,经济权属与政治权属高度重叠,而且经济关系从属于行政关系。政企分离的产权改革就是要努力使企业成为独立产权主体,这就不但要实现企业组织结构与政府组织结构的分化、企业利益与政府利益分离,还要努力使企业经营者身份与官阶系列分离[24]。然而,在三十余年的国企产权变革进程中,虽然政企分离自一开始就被提及,但直到今天在大型国企内部政企分离仍然没有完全实现。

(三)抓大放小:等级化的产权变革进路

20世纪90年代中期,针对国有企业的整体现状,国家提出了“抓大放小”的改革战略。所谓“抓大”就是国家重点扶持关系国家经济命脉、具有重要战略意义的大型国有企业的良性发展,1996年国家确定了对1 000户大型国企的指导性方案。“放小”则是国家“放弃”对一些中小企业的全方位扶持和监管,尤其是对那些经营不好的企业不再一味地补贴支持,而是将其“放到”市场中参与竞争。抓大放小的改革策略所针对的是国企单位中等级化的异质性产权。在改革前传统单位体制下,国家按照行政级别和社会分工需要对各种类型的单位组织进行统一的权力和资源配置。一般而言,行政(身份)等级愈高的单位,获得的资源愈多,对应的国家管控越严格,预算约束越趋于软化;反之,行政等级愈低的单位,获得的资源愈少,国家管控越松弛,预算约束软化的程度也就越低。与这种等级化的软预算约束结构相关联的是,在市场化改革过程中,单位组织的功能分化也呈现出一种等级化的特征。具体而言,企业组织的行政等级越低、规模越小、在社会分工中行业类属越不重要、所有制层级越低越趋向于进行相对彻底的产权变革。从国企产权变革的路径也不难看出,最初经历破产拍卖、兼并重组等产权变革的几乎都是中小型企业。

(四)身份置换:国企产权变革的独特进程

中国国有企业产权关系变革的一个重要特征是,除了要实现企业所有权亦即股权结构的变化之外,还不得不通过经济补偿等形式对国企职工的身份进行置换。由此,中国国企产权关系变革就包含企业所有权(股权)置换和职工身份置换两种内涵。具体而言,股权置换是指在国有独资企业中引入非国有资本,包括出售存量国有产权和新增非国有资本,使原本国家拥有完全产权的企业转变为含有非国有股的股份制企业或转变为不含有任何国有股的非国有企业。而职工的身份置换是指,在企业进行所有权置换的同时,通过有偿解除劳动关系的形式,将国有企业职工长期以来事实上享受的终身就业、养老、医疗等福利待遇的身份,改为按照企业需要和市场行情确定的合约化就业、纳入社会保障体系享受养老和福利待遇的身份。将原本由企业承担的就业、养老、医疗等方面的责任,改变为由企业和职工缴费、政府及商业机构来承担。双重置换构成中国国有企业产权关系变革的基本特征,有论者将这种双重置换视为产权变革的“中国模式”的重要内涵[25]。从以上讨论中不难发现,国企产权变革不仅涉及利益相关者权益的重新调整、国企资产或股权的交易,还牵涉国企职工的身份置换。基于此,有经济学者提出中国国企产权的转让是一种“附加职工安置约束的产权拍卖机制” [26]115。身份置换体现的是在市场经济条件下,对单位职工身份权利的一种社会认可。

综上所述,放权让利、政企分离、抓大放小和身份置换,这四种产权变革进路都体现了国企产权的单位制特征。但特别需要指出的是,不同空间和地域文化对单位组织的形塑也起到了不同的作用,由此单位组织的多元变异构成我们理解单位产权转型的重要基础[27]。在改革前的身份制结构中,人们的选择能力的范围是由其身份来决定的,在平均主义的制度前提下,个体性身份的差异和彰显主要是由单位实现的。由此,单位身份决定了一个人在单位共同体中的产权范围。这种身份关系形塑下的单位产权结构是理解中国公有产权解体、变异的前提。

四、余论:产权界定的身份机制

有论者指出,中国企业组织的构成和运行上调动了大量的本土性的制度和文化资源,它们大多嵌入在复杂的制度结构和社会关系之中[28]。一个组织的产权结构和形式是该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果。这种稳定的关系为组织提供了一个明确的身份(identity)和可信的承诺,基于此周雪光提出“产权是一束关系”[29]。单位组织内产权结构的一个基本特征是,单位身份构成一种总体性的“关系束”与“权利束”。单位体制所确立的分层制度是一种等级间可流动的身份制度,虽然市场化改革逐步推进但身份等级系统仍然被不断地保留更新[30]。从产权结构上看,存续的国有企业,无论是国有独资还是国有控股,名义上产权仍然是国家或集体所有[31]。在外部市场经济环境下,即便是股权多元化的组织内部,国家或集体的产权也不能以个体性的身份来落实。这种产权结构决定了组织及其管理者的行政等级身份仍是规约其行动机制的主要变量。由此可见,虽然经历了复杂的产权改革洗礼,但存续的国有企业内部集体资产权和身份等级结构仍然没有彻底改变。在这里更关键的问题是,在中国产权关系变革的进程中,身份等级体系的存续与产权的界定之间是否存在着更一般性的理论关联呢?

在产权经济学理论中,产权是附着在有形的物品(或服务)上的,排他性的个体化产权不关涉身份的问题。交易者的身份遮蔽在“市场主体”(组织或个人)这个统一的标签下。在完全市场竞争环境和法权契约保障的前提下,交易者在价格机制的作用下可以公平竞争,无论交易者为谁,一旦通过交易占有了某种物品就意味着占有了附着在这一物品上的同一束权利。然而,中国当下产权变革的一种常见情形是,权利主体的身份不同在占有同一物品时可能会拥有完全不同的权利,此即“同物不同权”。以实践中的土地产权为例,同一块土地,占有者的身份不同则拥有的权利会完全不同。中国的法律和实践对国家、(村)集体和农户个人在土地使用权限上划定了不同的约束边界[7]202-203。在中国政治体制连贯性的前提下,集体主义身份制度的存续使得同物不同权的现象并不鲜见,而且频发的产权纠纷也涉及身份与产权的关联[26]115-125。由此可见,身份可以构成界定产权的一个重要维度。从这个意义上讲,身份产权不仅对于单位组织的产权结构具有解释力,对中国集体主义产权变革过程中的其他产权问题也有重要启示。


注释:

①从宏观上看,中国社会的“单位”可以分为企业单位、事业单位和党政机关单位三种类型,本文中使用的“单位”若无特殊说明即指企业单位组织

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文章来源:本文转自《学习与探索》2015年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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