罗雨泽 陈红娜:推进区域基础设施建设的国际经验

选择字号:   本文共阅读 540 次 更新时间:2015-08-05 20:51

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罗雨泽   陈红娜  


2013年9月和10月,习近平主席在出访中亚和东盟时提出了共建“一带一路”的重大倡议,主要内容是“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通”(简称为“五通”)。“五通”中,“设施联通”是优先领域。2015年,“一带一路”建设进入实施阶段,一些重大基础设施项目将相继启动。美国、欧盟等经济体在推进国际基础设施建设、服务其战略目标方面已积累了不少经验,值得我们总结借鉴。


美国马歇尔计划

美国对外曾经实施的大规模基础设施援建主要体现在美国马歇尔计划中。马歇尔计划又称欧洲复兴计划。第二次世界大战结束后,战争重灾区的欧洲百废待兴,尤其是交通基础设施破坏严重,运输处于半瘫痪状态。1947年,美国开始向欧洲施以经济援助,帮助其经济实现复兴。援助内容包括基础设施建设及生产恢复所需的资金、技术、设备以及一些消费品,援助金额合计达130亿美元 (相当于2006年的1300亿美元)。

该计划帮助欧洲绝大多数参与国经济恢复到了战前水平,并为以后20多年里欧洲保持快速增长、经济繁荣奠定了很好的基础,也是促进欧盟成立的重要原因之一。对美国而言,马歇尔计划不仅实现了政治目的,西欧共产党的势力迅速衰弱,培育了冷战期间强大的战略盟友,为美国在冷战中胜出发挥了重要作用,而且在经济上帮助美国打开了战后市场,通过基础设施重建,带动了建筑材料的出口,输出了其技术和生产标准,确立和巩固了美国在全球经济治理中的主导地位。

马歇尔计划的战略性及实施经验值得我国借鉴:

——紧密结合自身发展需要

美国工业和农业生产能力快速增长,在战后出现了“产能过剩”。同时美国也具备了大规模实施对外合作战略的条件和能力:美国在二战中受影响最小,经济呈现出自建国以来的最快增长,官方黄金储备丰厚。在整个马歇尔计划执行期间,有2/3的西欧进口物资来自美国。对欧援建,帮助美国消化了过剩产能和缓解了战后复员军人就业问题。

——抓住了战略实施的关键点

基础设施建设是马歇尔计划的重要内容,也是欧洲所急需。战后的欧洲交通运输已经瘫痪,桥梁、运河、堤坝悉数破坏,房屋倒塌殆尽。帮助欧洲基础设施重建无异于“雪中送炭”。基础设施建设的意义不仅仅在于支持经济恢复,而且还在于通过改变地理经济形态达到政治上“亲美远苏”的目的。马歇尔计划的倡导者之一乔治·凯南预言了美苏争霸的两极格局,在美苏同盟关系尚未结束时就开始制定了对苏联的遏制政策——通过帮助欧洲复苏,加强设施的联通性,深化经济联系,建立起一个“一体化”的欧洲,防止共产主义势力向欧洲的进一步扩张。所以在考虑向中东欧援助时,提出了苛刻的条件,以致苏联无法接受,实际上构筑了一个排他性框架。

——整合对欧援助投资

美国在马歇尔计划实施前的1945年至1947年,就通过间接方式向欧洲提供了90亿美元的援助,包括基础设施重建和帮抚难民,也与一些国家签订了双边援助协定;另一部分援助是通过联合国渠道,以人道主义援助的方式来进行。马歇尔计划通过欧洲经济合作组织(OEEC,该组织是在美国的督促下成立的)来实施,改变了援助的碎片化现象,使美国的对外援助与投资更有组织性和体系性,提升战略执行效果。值得一提的是,经合组织的第一任负责人并不是由美国人承担,而是由法国人来担任,降低了欧洲各国对美的战略猜忌。

——注重调动各方积极性和主动性

马歇尔计划并不是美国单方行为,而是欧美协商谈判的结果。援助涉及两个关键问题:一是援助的总额,需要欧洲提出申请,美国政府和美国国会批准;二是援助在欧洲诸多受援国之间的分配问题,由欧洲受援国之间谈判协商确定。

——基础设施建设与其他援建内容相配套

马歇尔计划中,交通运输是重要内容,计划到1951年,运载能力超出1938年的25%,将成员国商船恢复到战前水平。除了交通基础设施建设外,还配套援助粮食、服装、肥料、煤炭、化肥、钢材、机械等,以及提供方案咨询、技术培训、援助管理等服务。计划的系统性确保了商贸、农业和工业协调发展,保障了援助项目质量,提高了经济效益,也有助于增进政治互信和“民心相通”。


欧盟睦邻政策(ENP)

——统筹制定周边合作政策

2004年5月12日,为了避免在扩大后的欧盟新边界出现新的分裂,更是为了促进其南部和东部欧洲邻国的社会、经济和政治体制改革,欧盟在整合过去一系列政策工具的基础上,出台了针对其16个邻国(包括阿尔及利亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、埃及、格鲁吉亚、以色列、约旦、黎巴嫩、利比亚、摩尔多瓦、摩洛哥、叙利亚、突尼斯和乌克兰等)及俄罗斯的统一政策工具——欧洲睦邻政策(ENP)。该政策大大简化了援助程序和管理规定,提升了资源汇聚、战略执行能力和效率。

——建立了运行规范又不失灵活的投融资机制

2004年到2006年期间,负责睦邻政策资金划拨和具体项目资金分配的主要机构是“欧盟地中海发展援助计划”和独联体技术援助,以及其他主题性合作项目。这些机制覆盖的范围有限,不能很好地发挥其战略灵活性。在2007至2013年预算阶段,欧盟推出了欧洲睦邻及伙伴关系工具,将对东欧、高加索和地中海国家的对外投资、援助置于一个框架之内。从2014年开始,欧洲睦邻工具又替代了ENPI,新的资金工具除了在资金上加大支持力度外,会更倾向于政策驱动,采用区别对待的方式,向最好的项目实施者提供差异性更大、灵活性更高、更具激励性的资金支持。

——明确分工协调机制

大型基础设施建设的顺利进行需要依托完善的管理体系,这个体系涉及与项目有关的决策、管理、实施、监督和评估等一系列环节。ENP框架下的管理体系是由欧盟委员会作总体指导,对外关系总司、扩盟总司、发展援助办公室和欧盟驻有关第三国使团共同参与,各机构间既分工明确又互相合作,共同对欧盟的跨边界基础设施建设工作进行管理。

——重视事中评估和监督

欧盟委员会负责定期评估项目运行结果,以便形成改善未来操作的建议,然后将评估结果以及有关上一年度获得融资的情况定期向欧洲议会和理事会提交年度报告。日常管理决策和监督则由欧盟驻受援国的外交机构来进行,因为它们对当地情况比较了解,能够及时对援助项目的具体实施进程进行灵活调整,以最大化欧盟的援助效益。

——建立奖惩机制

欧盟根据项目进展对援助资金采取多年期、分阶段的分配方式。欧盟设置一整套的实时监督和评估程序,并根据项目实施的实际进展及达到预期目标的程度,灵活决定增加、减少、暂停乃至取消对其资金的投放。欧盟融资“条件性”功用的发挥过程主要体现为两种情况:一方面,对于那些能够实现预期目标的项目,欧盟往往会同意给予或增加援助;另一方面的情况则恰恰相反,对于那些实施不理想的项目,欧盟将相应地暂停、削减甚至取消外援的投放,以期通过这种否定性的方式制约和警告此类国家的行为。这种“惩罚分明”的规制作用极具激励性,对推动项目的顺利实施发挥着重要的作用。

南美洲区域基础设施一体化倡议(IIRSA)

——共同制定行动计划

2000年8月31日,南美国家领导人在巴西会晤,决定采取共同措施来推动南美政治、社会和经济的整合。在基础设施整合方面,各个国家同意发出南美洲区域基础设施一体化倡议(IIRSA),宗旨是提升区域运输、能源和通信设施的现代化水平,在平等和地区可持续发展的原则下加强12个南美国家的互联互通,提高本区域的国际竞争力。以上构想于2000年12月在蒙得维的亚举行的南美交通、能源和通信部长会议上以《2000—2010行动计划》具体呈现出来,该行动计划成为实施IIRSA倡议的框架性文件。

——组建执行指导委员会

各参与国交通、能源和通信部长组成执行指导委员会,同时还设有参与国协调员和执行技术小组。充当决策顾问的是由泛美开发银行、安第斯开发银行、拉普拉塔河流域开发融资基金和巴西国家开发银行等机构人员组成的技术协调委员会(CCT)。

——完善金融支持机制

IIRSA框架下的项目由CCT的金融机构来资助,其中起主导作用的是泛美开发银行(IDB)。IDB是唯一包含2个IIRSA成员国的地区银行,并在这些国家的首都派驻有代表。IDB支持了31个IIRSA优先战略中12个的建设,这些项目必须在2010年前完成;共参与了28个IIRSA组合项目,总投资102亿美元,融资29亿美元。为了支持项目的预研究工作,IDB在2005年创建了融合基金(IntegrationFund)来支持IIRSA组合项目的准备工作。

——明确项目筛选机制

项目执行指导委员会设立了优先一体化 项 目 议 程 (ThePriorityIntegrationProjectsAgenda,API),以筛选那些能给该区域的基础设施建设带来较大影响的项目。12个南美国家都会在其中派驻代表,以确保各个国家提出的项目建议的平衡。项目会通过协商一致来选出,要满足预先设定的标准:(1)项目必须列在IIRSA项目组合中;(2)项目必须包括可行性研究或已获得政府资金支持;(3)项目必须服务于整个区域互联互通网络,并且包含跨边界的整合项目;(4)项目必须为后续补充行动创造机会和需求,确保有效服务和区域可持续发展。


东盟基础设施互联互通

——规划先行

为了加快东盟区域一体化的进程,确保如期建成东盟共同体,2010年10月,第17届东盟领导人会议通过了 《东盟互联互通总体规划》,对未来五年实现互联互通的战略目标、主要任务、关键项目和资金筹措等内容做了总体安排。

——组织保障

为了更好地推进东盟互联互通战略,东盟成立了互联互通协调委员会,成员包括东盟常驻代表和成员国的特别代表。该委员会需要就规划的实施进展情况和面临的挑战向东盟协调委员会、东盟政治安全共同体理事会、东盟经济共同体理事会和东盟社会文化共同体理事会进行汇报。同时互联互通协调委员会还需要与地区和国家层面的私营部门、工业协会和其他团体进行定期的座谈会,以确保所有的利益相关者都能参与到项目的实施过程中。同时,为了确保与利益相关者的有效合作,东盟还建立了联络机制,推广和宣传东盟互联互通项目,并进行市场调研。

——考核评估

为了对互联互通规划实施所取得的成果和遇到的瓶颈进行监测和评估,东盟还建立了一个积分卡制,更重要的是这个机制能确保所有的优先措施和行动能真正符合东盟的发展需要。

——拓宽资金来源

传统的融资来源有多边开发银行,例如亚洲开发银行、世界银行和伊斯兰开发银行,以及双边合作伙伴和国家政府。一些为支持基础设施和相关的软环境建设的基金也成为了东盟寻求帮助的对象,例如区域合作与一体化基金(RCIF)等。考虑到东盟内部巨量的私人储蓄,在很多项目的实施上,委员会采用了政府担保的PPP模式,以尽可能地撬动社会资本。为了强调东盟在互联互通项目中的自力更生和中心地位,东盟要求亚洲开发银行成立一个东盟基础设施基金(AIF),以调动东盟内部的金融资源来发展区域基础设施建设。

结论

总体来看,世界各地在区域基础设施建设方面,首先是组建一个完整的、充分协调的管理体系,以监管和评估项目实施进程。其次是在大的管理框架下设立专门的资金工具,并制定详细的规定或章程对资金的来源、使用和分配进行管理。在具体实施层面,一般会把权力下放到地方管理机构或派驻管理代表,以在本地化的基础上实现对项目的有针对性管理。当然,不同的区域基础设施建设会在具体的细节上有所差异,但它们设计实施的总体思路对我国推进国际基础设施互联互通具有重要的参考意义。


(作者单位:国务院发展研究中心对外经济研究部)


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