翁士洪:参与-回应模型:网络参与下政府决策回应的一个分析模型

——―― 以公共工程项目为例
选择字号:   本文共阅读 512 次 更新时间:2015-05-31 15:53:54

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翁士洪  

   【摘要】本文从政治沟通中参与和回应的角度提出一个分析模型,用以解释网络参与环境下政府决策回应的行为逻辑、行为模式,以及不同环节、主体之间的内在联系和制度逻辑。并通过以公共工程项目为例的实证分析进行模型验证。研究表明,以网络民意先发、政府被动回应、网民与政府互动不平衡为主要特征的被动回应模式是当代中国在网络参与背景下公共工程项目领域中的主要模式,沟通机制是对其解释的关键因素。本文提出的“参与-回应模型”有助于提高研究政府决策和政府行为的分析力度。

   【关键词】参与-回应模型;网络参与;政府决策;政治沟通;公共工程项目

  

   来源:公共行政评论2014年第5期

   翁士洪,上海理工大学管理学院,讲师,德国柏林自由大学全球政治学院的项目博士候选人。

   一、现象与问题

   在浩瀚的中国社会转型中政府决策诸多研究文献中,有关网络参与背景下政府决策回应过程和机制的研究明显不足。一方面,当代中国政府组织大规模地开展了许多重大公共工程项目,在经济发展和社会建设过程中发挥着主导作用。另一方面,虽然近年来社会科学界的学者提出了一系列有关政府决策行为的重要分析概念,如政策执行过程中的变通行为(孙立平、郭于华,2000),政策执行阻滞(丁煌,2002),关门模式的中国公共政策议程设置模式(王绍光,2006),等等,但总体来说,有关的知识累积却缓慢薄弱(周雪光、赵伟,2009)。

   我们的理论分析始于这样一个观察,即网络时代公共政策制定和执行中如何有效吸纳公众意见、实现决策者与公民的良性互动,是考验各级政府的决策能力与决策智慧的大问题。现有文献通常认为,政府政策对公民偏好作出回应是民主理论的核心,聚焦政府政策是否回应民意(Dahl,1956;Arrow,1963;Sen,1970),民意通常是政府决策的直接原因(Page&Shapiro,2002),这对于网络参与和政府决策是同样的道理。经验研究和文献也显示,社会批评占据中国网络事件的主导地位(Esarey&Xiao,2008)。

   虽然政府决策行为是贯穿中国政府研究领域的一个主题,但在我们所阅读的大量文献中,很难找到清晰的分析框架,有解释力的概念、理论或者模型。此外,实际生活中一个引人注目的现象是,网络参与下的背景下,许多原本可为民众带来巨大经济利益的公共决策,却出现席卷全国、影响巨大的抗议和冲突。但现有文献对其内在原因与机制不甚了了。

   这种研究的明显缺失,使得这个领域中的一系列基本问题亟需解释:在网络参与这一全新环境下,公共政策制定过程中,政府回应的主要过程是怎样的?回应过程中政府部门和网民间的互动模式是什么?哪些因素影响了各方的沟通效果?政府回应有何形态特征、机制逻辑和形成原因?在政府决策这一领域中,有哪些重要的理论概念和分析工具?

   本文的研究是试图填补上述缺失的一个努力。我们从有关参与和回应互动的政治沟通论视角出发,提出解释网络参与下政府决策回应的一个分析模型。

   二、模型建构:参与-回应模型

   首先,就网民与政府间互动提出有关政府决策回应模型的研究问题、分析概念和参数;其次,从政治沟通中参与和回应的特定角度,提出网络参与环境下政府决策回应的一个分析模型;第三,讨论这一模型的一系列原理。

   (一)概念与参数分析

   网络参与下的政府决策回应模式,是指在网络参与的背景下,政府就某事件或政策议题对网络民意作出回应,进行议程设置、调整政策或形成新的决策的过程与方式。这是政府回应的一种形式。政府回应,意味着政府对公众对政策变革的接纳和对公众提出的政策变化要求做出反应,并采取积极措施解决问题(Starling,2002)。网络参与是指公民的网络政治参与,即公民借助互联网络表达自己的政治意愿,参与政治活动,对政治系统的决策施加影响的行为与过程。网络参与和政府决策有着天然的密切关系。这是信息时代政府和公共管理者必须面对的环境和情形。那么,网络参与下的政府决策有哪些回应模式?

   有关公民网络参与和政府决策间的关系方面的研究,主要有张淑华(2010)的政府决策与网络民意的关系的研究,王金水(2012)的网络舆论与政府决策的内在逻辑研究,马光荣(2013)的网络民意与政府决策的互动机制的研究,吴绍山(2012)的网络民意与政策议程建构互动关系的研究,王绍光(2006)、郑琦(2007)等学者的议程设置模式研究,付丽媛(2010)、董志静(2011)、金杭庆(2012)、吕亚娟(2008)、闵聪(2011)、王韧(2012)、杨璇(2011)、赵婷婷(2011)等人的硕士论文重点研究了网络参与对公共决策和政策的影响,等等。不过,虽然有学者分析了特定领域政府决策对网络参与的一般回应方式(Balla,2012;Stanley&Weare,2012)或模式(陈姣娥、王国华,2013),以及一些通论性研究,如李大芳等(2011)研究了公众网络参与与政府回应演化博弈,朱丽峰(2010)的博士论文《论网络民意与政府回应》提出了构建政府与网民良性互动机制的构想,胡宾(2011)研究了当代中国政府回应网络民意机制,但所见国内外研究文献中,真正涉及到网络参与和政府决策的回应方式的研究中,仅有二人相似地提出了政府主动回应和被动回应的两种模式,称之为积极回应型和严格监控型(王法硕,2012),或政府主导性双向模式和公民主导性双向模式(韩平,2012)。但网络参与下的政府决策实际上不只这两种回应模式。本文则从政治沟通中参与和回应的角度选择参数,建构起网络参与下的政府决策回应模式理论模型:“参与-回应模型”。下面先讨论为何选择这些参数?

   首先,网民参与程度。它是指公民通过网络进行政治参与的数量和比例及网民进行网络政治参与的强度。这是从网民这个行为主体角度来考察的。克鲁格(Krueger,2010)认为,网络政治参与的强度是影响政府回应性的关键性因素。学者传统观点认为政府决策中的议程设置尤为重要(Dye,2002;Kingdon,1995),有意义的公民参与主要发生在议程设置阶段(Lando,1998)。有关公共政策议程设置的模式研究,通常用两个维度:政策议程提出者的身份与民众参与或支持的程度(Cobb&Ross,1976;May,1991;王绍光,2006),因为它们是影响议程设置模式的重要因素。不过,对于政策议程提出者这一指标需要调整,本文讨论的政府决策的回应模式是包含了议程设置和政策形成两个过程的,因为在网络参与背景下,网民参与程度的重要性体现在政府决策的各个阶段,随着信息和通讯技术变得更具参与性,网络公民更加增强了争取更多的参与机会,采取集体行动的能力(Shirky,2011)。因此,在网络参与背景下,网民参与程度是影响政府决策回应模式的重要因素,成为很好的衡量指标。网民参与程度使用网民参与指数来测量,包括发帖量、转发量、回帖量和网络事件总热度指数,其中转发量等是运用社会网络分析法研究社交媒体的常用指数,因为有实验证明,当网络密度接近7%时,即如果转发一条微博、加入一个网络社群等的人数比例达到7%,其他人将会在关键阶段马上跟进,网络中信息的传播将从线性增长(每次增加一条)转化为病毒式扩散(同时大量增加)(Tsvetovat&Kouznetsov,2013)。网络事件总热度指数是人民网舆情监测室根据各种媒体报道的数据来测评网络事件网民参与水平的重要指标。就信息沟通的方向而言,网民参与呈现的是信息从网民向政府传递。

   其次,政府回应程度。它是指政府通过网络进行发布信息及对网民意见和建议进行回应的数量和强度。这是从政府这个行为主体角度来考察的。如前所述,政府回应本身就意味着政府对公众提出的政策变化要求做出反应(Starling,2002),我们需要将政府回应制度和政府公共决策结合起来进行研究,参与式回应型政府建设是当前政府发展的重要方向(李伟权,2010)。政府既可能利用手中的强制性权力和信息的不对称来控制信息、言论和沟通,强化权力与监控力度,也可能为了获取执政合法性、维护自身形象、或仅出于“稳定压倒一切”的考量,防止线上政治参与向线下非制度化政治参与演化,而进行主动或被动回应。因而政府回应程度是很好的研究网络参与下政府决策回应模式的衡量指标。政府回应程度使用政府回应指数来测量,包括官方响应指数、信息透明度指数和政府发帖量,人民网舆情监测室长期运用这些指标来研究并发布地方政府应对网络舆情能力排行榜。其中,“官方响应”,指地方党政机构对于突发公共事件和热点话题的响应和表达情况,包含响应速度、应对态度、响应层级;“信息透明度”,指地方党政机构的新闻发布的透明度,官方媒体报道情况,互联网和移动通信管理,以及对外媒体的态度等。就信息沟通的方向而言,政府回应呈现的是信息从政府向网民传递。

   再次,网民与政府的互动程度。它是指政府与网民通过网络进行政治参与和政府回应的互动水平。网络参与下的政府决策是个完整的过程,涉及两个重要行为主体,网民和政府,两者的互动程度必然影响决策回应模式和效果。许多国外学者通过具体分析论坛、网站等网络平台来分析公民和政府之间的互动(Peixoto,2008;Riley&Riley,2003),并有学者据此提出了三向互动模型,以此模型为标尺,检验了政府网站、政党网站以及社区性、私人性网站的特点和内容(Ferberetal.,2006)。另外,从政治沟通角度上来看,根据《布莱克维尔政治学百科全书》的定义,政治沟通是指赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动。政治沟通理论开创者K.W.多伊奇(Deutsch,1963)视决策为政治活动的中心,把沟通看作是决策的关键环节。网络政治沟通是指以互联网为载体的政治沟通,既包括网络政治动员,也包括网络政治参与。网络政治沟通正经历着从“推”(Push)信息到“拉”(Pull)信息的变革(Negrine,2008)。与传统的政治沟通,如政治动员,信息的传递总体而言是单向的传播相比,网络政治沟通的重要作用机制是双向交互性,网络赋予政治沟通的双向交互性使政策反馈与调整变得更加便利(蔡翠红、李皓,2011)。网络参与下的政府决策中,网民和政府两个沟通主体间的互动程度正是政治沟通的双向交互性水平的体现。所以这也是很好的研究网络参与下政府决策回应模式的衡量指标。网民与政府互动程度使用网民与政府互动指数来测量,包括政府网络技巧指数、网民与政府互动中双方所起的主次作用及互动的主次方向,其中“网络技巧”,指政府很好地运用官方网站、论坛、博客、微博、网络社群等新媒体进行信息发布和意见沟通,熟悉网络沟通和舆论引导技巧(人民网舆情监测室)。就信息沟通的方向而言,网民与政府的互动呈现的是信息在网民与政府之间的双向传递,有一方是主动方、起主导作用,另一方是被动方、起次要作用,及双方都是主动方、双向均衡互动等三种情况。

   (二)模型建构

   本文以有关政府决策时网民与政府这两个主体的行为,即网民参与程度和政府回应程度两个维度,根据网民与政府的互动程度及其信息沟通的方向,将网络参与下的政府决策回应模式分为六种类型(见表1),并将分别从模式特点、主体行为模式、作用机理、回应效果等方面对各种模式进行分析,其中作用机理回答的是为何出现此模式:

   表1参与-回应模型:网络参与下的政府决策回应模式

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