宋志红:美国征收补偿的公平市场价值标准及对我国的启示

选择字号:   本文共阅读 1043 次 更新时间:2015-02-02 20:58

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宋志红  

 

 

摘要:美国财产征收中的公正补偿具体体现为公平市场价值标准。被征收财产的公平市场价值是一种虚拟状态下的市场交易价格,需要通过各种评估技术手段予以确定,并以财产的最高最优使用为基础。依据公平市场价值标准确定的补偿是不完全赔偿也是非个性化赔偿,经过美国一个多世纪的司法实践却被证明是最为经济有效的补偿标准。我国征收补偿制度的改革应当借鉴美国公平市场价值标准的经验,剥离附着于征收补偿的社会保障功能,建立以被征收财产价值为核心的补偿制度,确立公平市场价值标准和最高最优使用规则。

关键词:  征收;补偿;公平市场价值

 

我国土地和房屋的征收补偿同户籍、社会保障等社会福利措施混杂在一起,补偿项目设置主要不是以被征收财产的价值为基础,补偿标准也纷繁复杂、花样众多,不仅操作复杂而且极易导致补偿数额畸高或畸低或“同地不同补”等不公平现象。相比而言,美国的公平市场价值标准简单易行且经济有效,对完善我国征收补偿标准具有借鉴意义。

《美国联邦宪法第五修正案》中规定,“未经公正补偿,不得为公共使用而征收私人财产,这一规定确立了美国财产征收的两大核心条件:公共使用和公正补偿。此后,联邦最高法院的判例数次扩展了公共使用原则,使得立法者和政府享有了更加宽泛的征收权,各州和地方政府也得以使用这些扩张的权力征收贫民窟以及为了发展经济而征收看似尚可接受的居住社区。[1]在此背景下,公正补偿成为美国征收程序中保障财产权人利益的最为关键的要素。

何谓公正补偿?美国宪法并没有给出答案。“公正”一词本身难以定义,从而既为不同情形下的征收案件处理提供了灵活性,但是也为补偿标准的适用带来了混乱。联邦最高法院通过一系列判例形成了切实可行的标准——公平市场价值(简称FMR)标准,并被普遍接受。虽然联邦最高法院也指出,在一些情形下出于“公正”的需要,可能会偏离公平市场价值,但在实践中,公平市场价值标准仍然是唯一的标准。

 

一、被征收财产公平市场价值的确定

美国法上对公平市场价值的经典定义是,在财产征收之日,没有受到任何强制的自愿买家和自愿卖家进行交易时的市场价格。[2]然而,这一公式性的表述看似明确,操作起来并不容易。通过对一系列案件的深入研究表明,如何确定公平市场价值,仍然存在许多混乱和矛盾。[3]由于针对被征收财产的市场交易并未实际发生,只能模拟交易情景并通过诸多技术手段确定虚拟的交易价格,那么,在现实交易中任何可能影响真实交易价格的因素,都有可能影响虚拟公平市场价格的认定。

(一)公平市场价值的确定需要借助各种评估方法,最终由法庭裁量确定

公平市场价值标准并非客观标准,而是需要运用各种并不完美的评估技术加以确定,但运用不同评估技术所得出的结果往往存在较大差距。常用的确定公平市场价值的评估方法有四种:(1)最近销售价格方法,检索被征收财产最近的销售价格;(2)比较销售价格方法,考查该区域与被征收财产具有可比性的其他财产的最近销售价格;(3)收入资本化方法,被征收财产实际或潜在租金收入的资本化;(4)重置成本法,计算被征收财产的重建成本,并减去按照其新旧程度、损耗和损坏程度等计算的折旧。不同的法院可能会偏好不同的方法,最终采用何种方法由法庭依据案件的具体情形决定。[4]通常来说,比较销售价格法是经常采用的方法,评估者也通常综合采用数种评估方法。

尽管有这些评估方法,双方当事人也会提出对己方有利的评估报告,但法院在确定最终采用的公平市场价值时,并不受制于这些评估方法和评估报告。法庭的估价分析可以建立在上述任何一种评估方法上,也可以是上述任何几种方法的结合,或者是在原被告双方提出的评估报告的基础上采用一个折中的方案。有学者对纽约市5个县法院在1990年至2003年间判决的征收补偿案件进行了统计研究,结果表明法院判决的赔偿数额通常更接近征收人提出的数额。这是因为,征收人有更好的动机提出没有偏见的评估价,并且征收人实际提出的价格也更接近公平市场价值。[5]

(二)确定公平市场价值的用途标准——最高最优使用

财产的用途对公平市场价值的确定具有重要影响。美国征收法中公平市场价值的确定不是以财产的现有用途为基础,而是以财产的最高最优使用用途为基础。因此,对被征收财产的最高最优使用用途的确定,成为确定公平市场价格最为关键的因素。

美国的公平市场价值是虚拟的公平市场交易价格,其目标是使补偿价格最接近于自由市场中买卖双方可能达成的市场交易价格,因此,一切可能影响自由市场中买卖双方价格谈判的因素,都可以成为确定公平市场价格时考虑的因素,财产的用途即为其中之一。之所以要按照财产的最高最优使用而不是现有使用用途来确定财产的公平市场价值,是因为在现实的市场交易中,土地财产潜在的可能使用用途确实会对财产的交易价格产生影响,一个自愿的买家在购买财产时不仅考虑财产的现有使用用途,而且会考虑财产在不久的将来客观上可能的其他更有价值的用途,从而影响其愿意支付的交易价格。

土地用途的多样性,决定了最高最优使用用途判断上的复杂性。一般来说,最高最优使用是能够为财产带来最大利润的用途,财产所有人自己使用或者出租都可以;在出租的场合,则是能带来最高租金的使用。[6]最高最优用途,是指财产可用的、实际可行的任何用途,并不一定是现有用途,[7]但推测性的未来用途不包括在内。[8]

在大多数情形下,财产的现有用途就是其最高最优使用用途。因此,在决定财产的最高最优使用用途时,需要充分考虑财产的现有用途,仔细考查该财产是否有独特的特征,是否已被充分利用。但是,在有些情形下,财产的最高最优使用往往并非现有用途,此时应当由被征收人举证证明其财产存在其他客观可能的、并具有更高经济价值的最高最优使用用途,由法院认定是否成立。

经过长期的探索,美国司法实践已经形成了一套比较成熟的判断最高最优使用的规则,尽管各州的具体规则在细节上稍有不同,但实质性要素大体一致。

第一,物理上的可行性。该土地和房屋的地理、地质等物理条件适合拟议的最高最优使用用途,例如,是否属于不适于建设住宅的防洪区域。

第二,法律上的可行性。该用途必须符合规划和建筑法令等法律法规的要求,非法开发和非法用途不得被视作最高最优使用。例如拟议的最高最优使用是否违反区划条例,或对建筑物的使用是否违法。

第三,经济上的可行性。该用途会增加财产的价值,即比现有用途具有更高的经济价值。所有人必须证明存在此种使用的必要性,以及存在此种使用的真实的或者潜在的市场。所有人必须在法庭上说明在该最高最优使用用途下可能的利润。有一点需要注意的是,被征收土地的最高最优使用用途并不局限于其单独使用用途或者单一用途。有时候,一宗土地的最高最优使用需要结合其周边土地的使用状况进行考虑,还可能需要结合几种不同的用途。例如,有时候将被征收土地和周边其他几宗土地结合起来用于某种特定的用途可以产生最高的经济价值;在另外一些时候,被征收土地可以同时用于两种或两种以上的用途并产生更高的经济价值。如果所有人拥有几宗土地,他当然可以将他们结合起来用于一个用途,而这个用途可能是其最高最优使用用途;即便是几个不同的所有人分别拥有几宗土地,这一规则也可以适用。[9]

第四,时间上的近期性。除了上述三方面的条件之外,还需要考虑该最高最优使用用途在不久的将来实现的可能性,也即此种最高最优使用的实现,必须是在近期就可以实现的,而不是在遥远的将来。在这一条件上,不同的州,认定规则稍有不同。有的州认为,对该最高最优使用的计划需要在征收之前即已存在(尽管并不以该计划十分详尽或者已经开始实施为前提条件),如果只是为了征收补偿诉讼而临时准备的计划,则通常不被考虑;有的州则并不需要被征收人在征收之前即已考虑或者计划该拟议的最高最优使用,即便被征收人并没有将被征收财产用于该拟议用途的意愿,只要该拟议的用途是合理可能的,亦可能被法院认可。

(三)确定公平市场价值的时间基准——财产被征收之日

不动产的价值会随着时间而变化,评估基准时间对被征收财产的公平市场价值的认定同样具有很大影响。按照美国公平市场价值标准的要求,评估被征收财产的基准时间是财产被征收之日。

征收程序从启动到完成,其中若干个时间节点都有可能成为确定被征收不动产价值的基准时间。美国联邦法和州法并没有就财产被征收之日作出统一规定。综合美国各州的情况来看,有的州规定单一时间标准;也有的州规定若干个可以选择的时间标准,由法院根据个案情况选择最能体现公平补偿的时间标准;还有的州虽然规定了一个时间标准,但也规定在特殊情况之下可以调整。这些不同的时间节点主要有七种情形:征收程序开始之日;征收程序开始“前夕”或实际征收“前夕”;征收者提起诉讼的日期;传唤日期或传唤送达的日期;审理补偿问题的日期;实际征收之日,即政府实际占有被征收不动产的日期;实际支付征收补偿之日。由此可见,由于个案的实际情况千差万别,如何确定评估被征收财产公平市场价值的基准时间是一件相当个性化的事情,需要根据案件的实际情况来确定,最终的目标是实现“公正补偿”的要求。

有时,在财产被征收之日到来前,或者说在实际采取征收行动之前,财产的公平市场价值就受到了征收预期的影响,如仍按照财产被征收日为基准时间计算的评估价格,将有违公正补偿的要求。例如,征收行为并不是在瞬间发生的,在因为建造公园或者道路等公共项目而实际实施征收之前好几年时间,公众就通过政府规划而知晓。在这段过渡时间内,财产的市场性会显著降低,直接影响到其市场价值,此种情形又被称为“征收贬值”。各法院处理这一现象的方法并不相同。[10]一些法院简单地否定此种因征收贬值导致的价值损失的赔偿,严格按照实际征收之日的公平市场价值来确定赔偿数额。[11]另一些法院则将评估日期回溯到实际征收之前的某个适当日期,在拟议的政府行为对被征收财产价值产生不利影响之前评估其价值。[12]但这种方式也会带来问题,例如,使得政府对正式征收之前的所有价值损失承担责任,即便此种价值损失是因为其他原因导致的。[13]因此,也有一些法院适用实际征收日作为评估基准日,然后再解决因政府行为导致的市场价值减损问题,将其加入赔偿总额。[14]

同样,因政府征收行为导致财产在实际征收日之前即已升值的情形,也面临着这种调整。此时,政府无需赔偿因为政府行为自身导致的财产公平市场价值的增加。例如,如果一条新的道路会提升该区域的财产价值,那么比较销售价格就会包含该道路带来的溢价,政府不应赔偿此种溢价部分。[15]因此需要将“征收溢价”部分从中剔除,将评估基准日回溯到此种征收溢价发生之前。

由此可见,在诸多此类涉及“征收贬值”或者“征收溢价”的案件中,如果仍然以传统的财产被征收之日作为评估公平市场价值的时间标准,会导致不公平补偿的后果,那么评估基准日期会被调整到政府行为可能影响公平市场价值之前的时间。但问题是,到底回溯到什么时候?两种极端的情形是:一是政府行为还只是一种抽象的可能性,对特定财产价值并没有产生可以觉察到的影响之时;二是政府征收计划已经完全成型,一旦正式颁布就会对目标财产的市场价值带来巨大影响之时。在这两个极端点之间还有多样而复杂的中间点。[16]

 

二、公平市场价值标准的特点与评价

(一)不完全损害赔偿和非个性化赔偿

美国征收赔偿的是被征收财产的价值。征收人与被征收人对被征收财产价值的认识存在着差别。在征收行为中,被征收人失去了被征收财产并遭受了损失,征收人取得了被征收财产并获得了利益。作为公正补偿之标准的公平市场价值到底针对的是被征收人的损失,还是征收人的获利呢?事实上,公平市场价值标准既不等同于被征收人的实际损失,也不等同于征收人的实际获利,而是一个独立的标准。

1.不同于侵权损害赔偿

公平市场价值的赔偿不同于侵权损害赔偿,属于不完全赔偿和非个性化赔偿。美国有学者对征收补偿中的公平市场价值标准与侵权责任法上的损害赔偿标准进行了比较,得出公平市场价值标准属于不完全赔偿的结论,这其中最著名的代表作要数托马斯?马瑞尔(Thomas W.Merrill)教授的《征收的不完全赔偿》一文。[17]

如果把征收行为视作侵害财产权的行为并按照侵权责任法的理论来予以赔偿,则赔偿数额应该依照受害人实际遭受的损害数额予以确定,这将既包括财产本身的价值损害,也包括相关的间接损害。但美国征收赔偿中的公平市场价值标准仅赔偿财产本身的损失,忽略所有与财产征收有关的间接损害,例如丧失的未来利润、丧失的与财产地理位置相关的商誉、搬迁费用、[18]律师费[19]等。[20]而侵权法中标准的损害赔偿是应当包含这些损失的。[21]

不仅如此,市场价值标准忽略财产所有人与财产相关的所有主观价值,这些主观价值已经超出了市场估价的范围。所有人有诸多理由赋予其财产比市场价值更高的主观价值,诸如对财产的心理依恋、根据个人品味定制的一些特点、与位置相关的一些不可转让的利益、希望避免搬家的麻烦等等。通常来说,这些主观价值都是正面的,因为如果所有人对其财产的估值低于市场价值,他就会卖掉财产,如果选择不卖掉,则其对财产的主观价值高于市场价值。[22]毫无疑问,在征收中被征收人遭受的精神损害也不属于赔偿范围。联邦最高法院认为,财产所有者应当获得“财产被征收之时以货币方式支付的市场价值”,这一价值应当可以在所有者之间转让,并且应当仅仅以那些可以合理影响价值的因素为基础。所有者丧失的那些来自于其对财产的独特的需求或者特殊依恋的不可转让的价值,就如同因为警察权之行使遭受的损失一样,被认为是作为一般公民所应当承受的负担。[23]总之,宪法不要求赔偿那些不属于财产市场价值组成部分的情感利益。

由此可见,美国“公正补偿”中的公平市场价值标准属于不完全赔偿,因为其数额低于被征收人实际遭受的损害,也低于侵权责任法中的损害赔偿。需要指出的是,公平市场价值标准只有在极少数情形下才会高于侵权损害赔偿标准。例如,被征收人拥有的另一块与征收不相关的土地,因为征收行为而增值,在公平市场价值标准中,所有者的这种增值利益不会被扣减,但是在确定所有者的损害赔偿数额的场合,则需要整体考虑此种增值利益。[24]

2.不同于不当得利返还

公平市场价值标准也不同于不当得利返还,不同于征收人的获利。如果把征收行为视作征收人的不当得利行为,则补偿数额应该为征收人的获利。但美国征收补偿的公平市场价值标准与不当得利规则也不同。利益返还标准会带来更高的赔偿,这是因为征收会带来土地的集中成片使用,从而提高被征收土地的单价,而且,在征收中被征收土地可能对征收人而言具有特别的战略价值。因此,征收创造的价值盈余应归属于征收人(或者整个社会)。[25]

3.关于部分征收

部分征收,意指只征收所有者某片土地的一部分,剩余部分仍由所有者拥有的情形。在部分征收的场合,补偿规则与全部征收有所不同,需要考虑残余的损失,不仅需要赔偿所有权人被征收部分财产的公平市场价值,而且需要赔偿因此给剩余部分土地造成的价值损失。不过,残佘土地也可能因为征收后周边环境的改善而享受额外增值(例如在被征收部分土地上建设高速公路)。

也正因为此,在部分征收中,不仅需要考虑残余的损失,各州也可以(并非必须)考虑残余部分的获利而减少赔偿数额。[26]因此,在部分征收中通常使用的确定补偿数额的方法是,土地被征收前的公平市场价值与被征收后剩余部分土地的公平市场价值之间的差额。[27]按照此种征收前后市场公平市场价值差额的计算方法可以有效消除上述两方面因素(残余的损失或者残余的获利)的影响,使得补偿数额在一定程度上更接近损害赔偿标准,也更接近被征收者的实际财产损失。尽管如此,这一赔偿数额也并非完全的损害赔偿。

4.关于重新安置费补偿

美国的财产征收补偿是否包含重新安置费用,是一个比较容易引发误解和混淆的问题。如前所述,美国的公平市场价值补偿不包含搬家等重新安置的费用。但我们也经常看到一些介绍美国征收补偿制度的文献,说美国的征收补偿包括搬家等重新安置费用的补偿。要理解这一问题,必须区分宪法规定的“公正补偿”和联邦以及州法令的规定。

在美国财产征收中,宪法的“公正补偿”对应的仅仅是被征收财产的公平市场价值,并不在公平市场价值之外另行补偿重新安置的成本。因此,在宪法的“公正补偿”框架下,补偿的唯一项目就是财产的公平市场价值。但是,联邦和一些州出台的有关安置补助的法令则规定了安置补助费用的赔偿。以联邦立法为例,1970年的联邦立法《统一安置补助与不动产征收政策法》规定,“重新安置机构”开展的项目如果导致他人的重新安置,应该向被征收人赔偿合理的实际搬迁费用,包括被征收人自己、其家庭成员、商业场所、农场场所、或者其他动产的搬迁。[28]而且,该法案进一步指出,如果该征收行为涉及到被征收人实际居住的房屋,还应当向被征收人支付一笔不超过22500美元的额外费用。[29]但该规定只适用于使用联邦资金的征收项目,以及各州接受联邦货币补助的征收项目。有学者认为,在许多情形下,该笔费用可能是不充分的。[30]随后,大部分的州制订了类似的安置补偿法令,但很多州将安置补助局限于接受联邦资金的情形,另外一些州通过的法令则有更宽泛的适用范围,涵盖了市政当局因项目建设征收财产之外的其他重新安置行为。[31]

可见,在美国财产征收补偿中,宪法规定的公正补偿仅仅是补偿公平市场价值,安置补助费是不是征收补偿中普遍赔偿的项目,取决于是否有相关法令另行作出规定以及如何规定。这些法令的适用范围和征收补偿的适用范围并不完全重合,呈现出一种交叉重叠的关系,各州之间略存差异。在制订了安置补助法令的州,在部分特定类型的征收项目中会有相应的安置补助费用的补偿,反之则没有。

(二)赔偿标准的经济有效性

如前所述,美国宪法规定的“公正补偿”仅限于被征收财产价值补偿,而被征收财产的价值按照公平市场价值计算。该公平市场价值标准在绝大多数情形下既低于侵权损害赔偿的数额,也低于不当得利返还的数额。但正是这一赔偿标准,却被美国长期的司法实践所认可,被认为符合宪法“公正补偿”的要求,并被美国民众普遍接受。

为何美国会选择公平市场价值这一不完全赔偿标准,而不是其他标准,例如实际损害赔偿标准(恢复原状标准)或利益返还标准呢?托马斯?马瑞尔教授给出了三条理由:[32]

第一,公平市场价值标准属于非个性化的赔偿方式,相较于损害赔偿和利益返还标准而言,其适用成本更低。如上所述,公平市场价值标准也并非客观标准,因为并没有可以察知的客观“市场价格”,而是需要运用各种评估技术。但是,尽管有这些缺陷,相较于损害赔偿或者利益返还标准而言,公平市场价值标准面临的估价困难仍然更少。一方面,很难确定征收人所获得的利益,这是因为,征收权通常用于公共项目的建设,诸如高速路、公园、清洁环境等,无法确定其商业价值;另一方面,也很难确定被征收人遭受的损失,这是因为,被征收人赋予其财产的附加价值很难确定,受很多主观因素的影响。因此,公平市场价值标准这一非个性化的方式可以减少估价成本。

第二,此种不完全赔偿为所有权人和政府双方在征收中的理性经济行为提供了动机。适当的征收补偿可以有效激励双方的行为,既可以促使政府有效率地征收,又可以促使所有权人减少与征收有关的损害。一方面,在征收中,政府需要权衡征收的成本与其征收的获益,政府只有在预期该被征收的资源作为政府项目的一部分能够创造比征收补偿更高的价值时,才会实施征收,这也可以促使资源转向更有效率的使用。如果政府在征收中不需要补偿或者补偿很低,则会导致政府征收行为的不当扩张和资源的低效使用。从这一角度而言,需要政府在征收中给予完全补偿,从而激励政府有效率地征收。但另一方面,除了激励政府有效率地征收外,还需要激励所有权人有效率地使用其财产,如果要求政府赔偿所有权人全部的损失,将无法激励所有权人减少其对财产的浪费性投资,以及降低与征收有关的间接损失。

第三,不完全补偿有利于资助公共产品。大多数的公共使用,诸如建设高速路以及其他基础设施投资、开发公园和其他娱乐区域、环境保护等,为公众提供了更为重要的利益。当征收产生的公共利益超过其成本时,这种资助就是正当的。如果公正补偿被强化到利益返还或者损害赔偿的标准,这种对公共产品的资助因素将会减少乃至消失,从而降低政府运用征收权实现公共利益的动机。

联邦最高法院则更多地是从被征收财产可以转让的价值的角度来论述排除间接损害赔偿的合理性。联邦最高法院一方面认为,赔偿应当使所有者恢复到犹如财产没有被征收的类似状况,但同时也认为在征收中政府取走的仅仅是实际的土地及有关财产,并没有取走与财产以及社区有关的附属利益。土地的这些附加价值不可转让,在征收程序中已经被破坏,无法转移给政府。[33]虽然也有一些学者对此持批评态度,他们认为不赔偿重新安置的居民的间接损害是违宪的,宪法的目的是保护个人,并不是保护财产(言外之意,应当以财产所有者丧失的价值为准,而不是以财产本身的价值为准)。[34]然而,法院仍然坚持认为这些附加利益损失是作为一个公民所应当负担的成本。[35]相对的观点则认为,不通过货币方式赔偿间接损失是合宪的,因为征收法假定,从长远看,被征收人遭受的超过财产市场价值部分的损失可以从征收带来的利益中得到补偿。

总之,美国征收补偿的公平市场价值标准是征收程序中各方当事人利益博弈以及法院进行平衡的结果,也是一种具有可操作性而且最具有经济效率的赔偿标准:第一,对于公平市场价值之外的非市场价值部分的损失,其评估和补偿成本高昂。非市场价值的损失相当主观并存在很大的个体差异,如果法院要补偿这些附属于财产的非市场化的价值,那么土地所有者将会为了追求这种补偿而极力对抗征收以便展现其对被征收财产的强烈的情感附属。要确定某一位被征收人是否遭受了非市场价值损失,该部分价值的多少,以及谁将从征收的公共使用项目中获利以及获利多少,或者谁将根本无法从此种公共使用项目中获利,这些也都是无法计算的。第二,虽然很多时候政府给出的价格已经高出了被征收财产实际的市场价值,许多被征收人仍然认为补偿太低。政府为了尽早取得土地并顺利完成征收程序,也通常愿意支付比市场价值更高的价格。但与此同时,政府此种支付更高价格的能力又是受到限制的,因为各城市和社区之间为了鼓励商业发展和投资开发也存在竞争。因此,将公正补偿定义为公平市场价值,代表了赔偿所有者的损失与允许政府为了公共利益而通过开发计划之间的一种平衡状态,也是法治型政府和服务型政府建设的要求。[36]

(三)凯洛案后公平市场价值标准的新发展

2005年6月23日,美国联邦最高法院在“凯洛诉新伦敦市”(Kelo v.City of New London)一案中宣布,为了发展经济目的征收私人财产符合宪法的规定。[37]这一案件再次扩张解释了宪法中的公共使用原则,从而扩展了征收权行使的范围,在美国引起了强烈反响。

为了应对凯洛案的判决可能给民众私人财产权保护带来的威胁,美国国会和一些州纷纷采取应对措施,对出于发展经济目的的征收行为予以禁止或者限制。2005年11月3日,美国国会众议院以压倒性多数票通过《私有财产权保护法案(2005)》(简称PRPA),从资金支持方面对以经济发展为目的行使征收权予以限制,但该法案并未获众议院通过。随后,超过40个州通过立法限制政府征收权的行使,然而效果并不理想:有21个州的法令仅仅具有象征性意义,几乎没有为财产所有者带来保护;还有几个法令是由那些几乎没有经济发展征收历史的州通过的;仅仅有7个州之前有数量较多的经济征收或者衰败征收,而且这次的改革具有实质性意义。联邦政府采取的有限改革措施[38]也并不比这些州的情形更为有效。[39]

这一局面表明美国社会各界对是否应当允许经济发展目的的征收仍然存在很大争议,很难从此方面取得实质性进展并加强对财产权人的保护。与此形成对比的是,在增加经济目的征收案件中的补偿数额上,更容易取得实质性成就。凯洛案后,一些州的改革法令增加了部分类型征收行为的补偿数额,或者是针对出于经济目的的征收行为,或者是针对征收主要住宅的行为。例如,印第安纳州规定,当征收一个人的主要住宅用于公共使用时,需要支付的公正补偿数额应当不低于该财产公平市场价值的150%;堪萨斯州规定,当征收土地所有者的财产时,给予的补偿应当增加到财产评估值平均数的200%;密苏里州规定,当征收一个人的主要住宅用于公用时,需要支付的公正补偿额应为该财产公平市场价值的125%,当征收一个家庭拥有时间超过50年的财产时,需要支付的公正补偿额应为该财产公平市场价值的150%。[40]

那么,为何在以经济发展为目的的征收中需要给予被征收人高于公平市场价值的补偿呢?有学者指出,在此类基于经济发展目的而行使征收权并使得财产从一个私人主体转移给另一个私人主体的情形,传统的公平市场价值标准已经无法满足宪法第五修正案中“公正补偿”的要求。因为基于征收而获得财产的私人主体,将因此而获得利润,但被征收人却要因此而遭受损失(如前所述,公平市场价值标准本身属于不完全补偿),这将导致当事人间利益关系的失衡。因此,在考虑公正补偿时应允许被征收人在一定程度上分享获得财产的私人主体的未来利润。例如,在凯洛诉新伦敦市案件中,辉瑞公司将从此项目中获得百万以上的收入,当地未被征收的居民也将因此获得其财产的增值利益。至于9个被征收人,则没那么幸运。根据现行法,他们仅仅获得财产被征收之时的公平市场价值的补偿,无法分享项目实施带来的该区域财产的价值增值。他们很有可能不得不到其他区域安家。在类似凯洛案的情形中,如何确定公正补偿?一个现实的选择是按照被征收之后的财产的预期价值给予补偿;另一个次优的方案是在从私人公司中拿出一定比例的利润分享给被征收人。无论选择何种方案,其主要目的都是强化对被征收人的补偿,以便合理抵消因此种征收行为导致的当事人经济利益的失衡。[41]上述立法实践很好地呼应了这一理论。

 

三、对完善我国征收补偿制度的启示

美国的公平市场价值标准并非完美的征收补偿标准,事实上也不存在这样的完美标准,但它是在美国宪法框架下最具有可操作性、最具有经济效率并且符合宪法之“公正补偿”要求的补偿标准。相比而言,我国的征收补偿标准纷繁复杂、花样众多,实施效果不尽人意,因征收补偿引发的社会纠纷层出不穷。[42]

(一)我国征收补偿标准存在的问题

1.征收补偿捆绑的功能过多

长期以来,我国土地和房屋的征收补偿,并不以或者主要不是以被征收财产的价值补偿为基础,而是和户籍、社会保障等社会福利混杂在一起,承载了征收补偿之外的诸多其他社会功能。

对于农村土地征收,依据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号)的规定,被征地农民的养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障项目需要纳入征地补偿程序一并处理。

对于城市房屋拆迁,依据2001年11月1日之前的规定,城市房屋的拆迁补偿办法都是和户口挂钩,根据户内家庭人头数来补偿。2001年11月1日开始实施的《城市房屋拆迁管理条例》则规定按照被拆迁房屋的产权面积进行安置补偿,从而与户口和家庭人头数脱钩。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也是要求按产权补偿,与户籍等没有关系。尽管从法律规定上看,自2001年起城市房屋拆迁补偿就已与户籍人口等因素脱钩,但实践中按户籍人口数量的做法仍然普遍存在。这一做法导致了诸多问题:同一被拆迁房屋以及同等市场价值的房屋,因为对户籍人口数量的认定不同而导致补偿总额上的较大差异,房屋面积大的被拆迁户极有可能因为户籍人口数量少而比面积小的被拆迁户得到的补偿更少;在经济利益驱动下被拆迁户想尽各种方法增加应安置人口数量,例如假离婚、假结婚、紧急结婚并怀孕、紧急户口迁入等。这不仅导致了补偿的不公平,而且极大增加了拆迁成本,并带来一些社会问题。

即便是2007年颁布的《物权法》,其第42条也明确规定,征收集体所有的土地,除了应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外,还应安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活。征收个人住宅的,除应当依法给予拆迁补偿外,还应当保障被征收人的居住条件。

这一做法看似可以高效地在征收补偿程序中一并解决被征收人的社会保障、住房保障等问题,但由于征收补偿制度的功能与社会保障、住房保障等制度的功能迥异,将几项不同功能的制度混杂在一个程序中只会相互抵减其作用发挥。[43]一方面,被征收人与社会保障的实施对象存在差异,如果将所有被征收人都同等对待一并予以保障,必然损害社会保障的功能;如此差别对待,最终都以征收补偿的形式表现出来,极易让被征收人明显感觉到“同地不同权”,容易产生被征收人之间的猜忌、比较和心理失衡,从而增加征收阻力与纠纷。不仅如此,由此带来的另外一个副作用是,一些被征收人对征收补偿的期望过高,认为征收补偿应该解决被征收人后半辈子的生计,事实上这是不可能的,征收补偿只能是从金钱上让被征收人尽量恢复原状,而无法成为生计保障。

2.补偿项目够多,但对被征收财产本身价值的补偿严重不足

同美国的征收补偿相比,我们有更多的补偿项目和更宽的补偿范围。除了前述一些情形下的社会保障项目外,针对财产损失的赔偿我们也具有更多的项目:在农村集体农用地征收补偿中,我们有土地补偿费、青苗等地上附着物补偿费、安置补助费三项内容,其中土地补偿费和青苗等补偿费反映的是被征收财产的价值,安置补助费则属于与被征收财产本身价值无关的间接损失。在城市国有土地上的房屋征收中,我们同样有被征收房屋的价值补偿、搬迁费或临时安置补助补偿、停产停业损失补偿三项内容。在农村宅基地上房屋拆迁中,全国尚缺乏统一规定,但各地的补偿也至少包含房屋和附着物价值以及安置补助费两大项。

尽管有更多的补偿项目和更宽泛的补偿范围,但并不意味这我们具有更高的补偿标准,这是因为我们的核心补偿项目——对土地等被征收财产本身价值的补偿——无法充分体现财产的市场价值。

在农地征收, 补偿中,按照现行标准计算的土地补偿费无法体现被征收土地的真实价值。按照《土地管理法》第47条的规定,征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍,此种产值倍数法以土地的原用途为标准,并不考虑土地的潜在利用价值和市场价值。以福建省2011年的情况为例,按照年产值的10倍计算,征收一亩耕地的土地补偿费为11000元。[44]这一标准显然低于被征收耕地的真实市场价值,尤其是潜在价值。即便是近年来实施的区片综合地价,也依然不是土地市场价值的体现。[45]

在城市房屋拆迁中,依据旧的拆迁条例,对财产价值的评估以房屋为基础,土地使用权的价值只是以“房屋区位价”[46]的形式部分体现,使得征收中价值最大的标的——土地使用权——反倒缺乏独立的被补偿地位,其价值无法充分体现。即便在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后,土地使用权也仍然处于被“一并收回”[47]的地位。该条例第19条规定,“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。这一规定较原有拆迁条例有较大进步,如果得以落实,被拆迁人将得到土地的市场价值补偿,但由于我国房地产市场本身很不成熟,评估制度也存在诸多问题,最终的补偿能否充分体现土地使用权的市场价值,则高度受制于评估师的评估技术和职业素养。对于农村宅基地上房屋拆迁,对宅基地使用权和相应的土地所有权价值的低估乃至忽略,则更是有过之而无不及。[48]

这种杂乱的补偿标准带来两个后果:一是补偿标准与被征收财产价值的相关度不够,价值相当的两宗土地极有可能因地区不同、项目不同、征收主体不同、乃至被征收主体(例如家庭人员结构和户籍状况)之不同而存在很大差异,再加上征收程序不完善带来的补偿结果不透明,极容易导致被征收人之间的猜忌、攀比和不满。二是社会各界都缺乏统一的衡量征收补偿是否公平公正的标准,以农村土地征收为例,有人认为应该以被征收农地的现有价值为标准;有人认为应该以国家征收转为建设用地后的价值为准或者至少应该让农民参与此种增值收益的分配,而非仅仅局限于农用地的价值;有人则认为应该以保障农民长远生计或者保障农民生活水平不下降为标准。不同的评判标准既加大了征收补偿谈判的难度,也为法院裁决征收补偿纠纷带来困难。

(二)完善我国征收补偿标准的建议

1.树立正确的补偿理念,剥离附着于征收补偿制度的社会保障功能

美国公平市场价值标准给我们的最大启示是抛弃对完全补偿的追求。在征收程序中补偿市场价值之外的其他所有损失既不现实也会带来低效率。我国征收补偿制度存在的一个很大问题便是在补偿理念上设定了一个过高的标准,甚至要求解决被征收人的生计生活问题,但在核心补偿数额上又执行很低的标准,对土地价值的补偿严重不足。解决该问题的第一步便是剥离附着于征收补偿制度的社会保障功能。

或许有人会说,我国土地本身承载社会保障功能,对农民而言,承包地是其生计保障,对城乡居民而言,也通常只有一处住房,房屋是其生存保障,所以征收补偿需要解决被征收人生活生计问题。笔者认为,征收行为的本质是强制的财产转移行为,而非社会福利行为,尽管土地和房屋征收有可能会对被征收人今后的生产生活乃至生计产生影响,解决这些问题也的确是政府职责所在,但这些并不属于征收补偿的范围,而应该由相应的社会福利制度解决。如前所述,征收补偿制度与社会保障制度在补偿(保障)对象和制度功能等方面迥异,将二者捆绑糅合只会将简单问题复杂化,并且导致二者功能相互减损。

正确的做法是将征收的财产补偿与相应的社会保障分开。对于征收补偿,应当是按照被征收财产的公平市场价值给予货币(或者其他等值实物)补偿;同时,衔接相应的社会保障制度,对于因征收而导致生活困难、住房困难、失业等群体,或者符合其他社会保障或者社会救济条件的,根据具体情况纳入相应的保障范围予以解决。以当前伴随农地征收的失地农民社会保障制度为例,将社会保障功能从征收补偿中剥离之后,并非意味着对因此遭遇生活困难的失地农民放任不管,而是一方面以被征收土地和附着物的公平市场价值给予农民货币(或者其他等值实物)补偿,另一方面将失地农民纳入城镇社会保障体系,并对因失地而生活困难、无法重新就业的农民给予特殊救济。在给予征地补偿时需要以被征收财产的市场价值为标准,并不因被征收人经济状况或者家庭人员结构等的不同而存在差异;但由于不同失地农民的经济条件、重新就业能力等存在较大差异,在纳入社会保障范畴时需要区别对待,并非所有的失地农民都符合社会救济的条件,也并非对所有的失地农民都给予同等程度的救济。此外,在社保缴费上,依据2007年4月28日劳动和社会保障部以及国土资源部联合发布的《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发〔2007〕14号)的规定,“被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排……。对于农民个人承担部分,一般从农民所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。”笔者认为,土地补偿费和安置补助费是支付给农民集体或者农户的补偿费用,社会保障所需资金中政府应承担部分也从中支出,很不合理,等同于变相减少了农民的征地补偿,其弊端与“土地换社保”如出一辙。将社会保障职能从征地补偿程序中剥离则可以有效避免这些问题。

2.建立以财产公平市场价值为核心的征收补偿标准

将社会保障部分从现有征收补偿制度中剥离之后,现有补偿大致剩下被征收财产价值补偿和安置补助两部分。安置补助费应当是指被征收人因为需要临时安置或者搬家等而支出的费用,对于征收建设用地或者未利用地的情形,则通常不存在安置补助费。剩下的被征收财产价值补偿则是征收补偿中最核心的部分。于征收不动产的情形,被征收财产价值补偿应当包括土地价值补偿和土地上房屋等不动产以及其他附着物补偿两部分。对此部分补偿数额的计算,应当借鉴美国的公平市场价值标准,以财产(包括各种类型的土地及其上不动产和附着物)被征收之日的公平市场价值为标准,同时注意借鉴其对征收贬值或征收溢价等特殊情形的处理规则。

需要指出的是,在美国,成熟的土地交易市场、完善的不动产评估制度和公正的司法制度,确保了公平市场价值规则的作用发挥,尤其是法院在美国征收补偿过程中发挥着关键作用,它们是保证“公正补偿”的最后一道关口。[49]在我国适用公平市场价值规则所面临的首要困难,是当前的不动产交易市场尤其是土地市场很不成熟,特别是在征收农村土地的情形,没有相应的土地交易市场,自然也没有可以可比较的市场销售价格。再加上当前的不动产评估行业也有诸多不规范之处,这就为公平市场价值的评估带来了很多困难。此外,理应发挥终极裁决作用的司法制度,也有诸多局限。但这些困难不应成为阻碍公平市场价值规则建立的理由,而是应该改革土地制度,并通过完善评估制度、推进司法制度改革尽量克服其缺陷。美国一个多世纪的实践经验已经充分证明了公平市场价值规则的有效性,尽管其并不完美,但综合考量其不失为最为有效的规则。尤其是当前我国正致力于推动土地制度的市场化改革,建立适应市场化需求的公平市场价值补偿标准正是大势所趋。

3.确立最高最优使用规则,以财产可能的最高最优用途为估价基础

最高最优使用规则是美国公平市场价值规则的重要组成部分,对公平市场价值的评估以财产可能的最高最优使用用途为标准,这一规则考虑了财产潜在的、可能的使用用途,从而最大限度地保护了被征收人的利益,对于完善我国征收补偿制度也具有特殊的意义。

在我国农地征收补偿中,当前人们探讨最多争议也最大的便是土地增值收益的分配问题。国家因为建设项目征收农民集体土地,并将农用地转为建设用地,土地所有权的转变与土地用途的转变是同时进行的,一起糅合在征收程序中。因此,一方面,对农民的征收补偿,按照土地管理法的规定,作为土地价值补偿的土地补偿费,是按照被征收土地前三年平均年产值的倍数计算的,毫无疑问是以土地原用途为标准。即便后来一些地方实施的征地补偿区片综合地价,也仍然是以土地原用途为标准。另一方面,政府征收土地并转为建设用地之后,土地出让价格远远高于对农民的补偿,扣除政府土地征收的成本、对土地的投入以及其他相关成本之后,政府土地出让的净收益也即土地的增值利益仍然巨大。如何看待并分配这一价差?

现在绝大多数学者都主张应该让农民参与土地增值收益的分配,让农民分享城市化的成果,思路固然正确,但如何分享以及在多大程度上分享是个难题。如果我们总是从农民在何种比例上分享土地增值收益这一问题本身来思考,其答案会五花八门而且缺乏说服力,因为导致土地增值的因素很多,用途、时间、对土地的投入、使用规模等等诸多因素皆可能发挥作用,要想从众多因素中区分出哪些导致增值的因素归功于原土地权利人以及其贡献率大小,几乎是不可能的。如果跳出增值收益分配这一问题本身,从征收补偿的本质功能角度来分析,会更有利于问题的解决。

美国公平市场价值规则带来的启示是:征地补偿的本质是补偿被征收者因此遭受的损失,而确定损失的标准是将这一强制的财产转移行为虚拟为公平市场交易行为,从而将损失赔偿的标准确定为公平市场价格。进一步说:第一,补偿的依据是被征收者的损失(尽管非完全损失),而非被征收者的获利,其原因如前所述;第二,任何影响公平市场交易价格的因素,都可以被举证证明用于影响对公平市场价值的确定,而其中最核心的因素便是财产的最高最优使用。最高最优使用规则实际上反映的是因为土地用途改变(在不久的将来法律上和事实上都可能实现的用途改变)而可能带来的土地价值的增加,属于土地用途转变带来的价值增值。这一部分应该属于被征收人,而非由征收人获取。

以此分析我国的农地征收补偿,如果按照被征收农地的最高最优使用用途确定补偿价格,可以得出如下几点结论:第一,如果被征收农地仅能用于农业用途,应该按照其客观上可行(土地的物理条件允许)和法律上可行(无法律法规禁止)并能为其带来最高经济价值的农业用途确定土地价格,而非局限于农户现种植用途。第二,如果被征收农地物理上和法律上都可以用于建设用途,则应该按照相应的建设用途确定被征收土地价格。但是这一种情况在现行法律规定的条件下基本不存在,因为我国现行农村土地管理制度将农村集体农用地转为建设用地的审批与征地程序合一,除了宅基地、乡村企业用地和农村公益性建设用地外,土地征收是将农村集体农用地转变为建设用地的唯一途径,从而使得这种情况缺乏法律上的可能性,但这一点正是当前农村土地管理制度最大的弊端之所在。农用地转变为建设用地的用途管制与土地征收,属于两个不同而且应当相互独立的政府行为,二者具有不同的价值目标和社会功能,不应捆绑在一起。当前正在推进的农村集体建设用地制度改革,必然会分离这两个行为,从而使得农民在保留集体土地所有权的前提下申请将农用地转为建设用地具有了法律可能性。一旦二者分离,一宗农用地是否能够转变为建设用地,将主要取决于相应的规划,而非政府的土地征收。进一步说,即便政府不实施土地征收行为,被征收人也有可能申请将被征收土地转变为建设用地,从而获取更多的土地增值收益。那么,政府在征收此种情形下的农用地时,就不应该按照农用地的价格给予补偿,而是应该依据最高最优使用规则,按照被征收土地用于集体建设用地的土地价格给予补偿。一旦实行集体建设用地流转制度改革,确定集体建设用地使用权的市场价格也便不再是难题。

由此可见,要想解决被征地农民参与土地增值收益分配的难题,可以借鉴美国征收补偿中的最高最优使用规则,按照被征收土地的最高最优使用用途确定其公平市场价格即可。在确立最高最优使用规则时,应当规定详细的判断某种潜在用途是否属于被征收财产的最高最优使用的标准,可以从物理上的可行性、法律上的可行性、经济上的可行性、时间上的近期性四个方面进行考察。

但是,在我国适用最高最优使用规则的前提条件是:第一,集体建设用地流转成为正式的制度,农转建审批不再和征收行为捆绑;第二,已经形成相对完善的集体建设用地流转市场,能够相对容易地确定集体建设用地上各种产权的公平市场价格。因此,土地征收补偿制度的改革不是孤立的,而应该和整个土地制度改革一并推进。

 

注释:

本文是作者在美国哥伦比亚大学法学院中国法中心访学期间完成的,此次访学得到了该中心主任李本教授的帮助和中国国家留学基金委的资助,在此一并致谢。

[1] See Jeffrey T. Powell,“The Psychological Cost Of Eminent Domain Takings And Just Compensation”,30 Law & Psychology Review (2006),p.216.

[2] See Christopher Serkin,“The Meaning of Value: Assessing Just Compensation For Regulatory Takings,”,99 Northwest University Law Review (2004-2005), p.683.

[3] Supra note ②.

[4] See Thomas W. Merrill,“Incomplete Compensation For Takings”,11 New; York University Environmental Law Journal(2002—2003),p.117.

[5] See Yun-chien Chang,“An Empirical Study of Court-Adjudicated Takings Compensation in New York City:1990-2003”,8 Journal of Empirical Legal Studies (2011), p.384.

[6] Sidney Z. Searles,“Highest and Best Use: The Keystone of Valuation in Eminent Domain”,45 New; York Stote Bar Journal (1973),p.39.

[7] J. L. Slackman,4 Nichols, The Law of Eminent §12B.12(N. Y.: Matthew Bender, rev.3rd ed.1989).

[8] Supra note ⑦.

[9] See United States v. Powelson,319 U. S.266,p.276;63 S. Ct.1047,pp.1052-1053(1943).

[10] Supra note ②,p.697.

[11] See, e.g.,Kirby Forest Indus” Inc.v. United States,467 U. S.1,14-15(1984); United States v.3.95 Acres of Land,470 F. Supp.572,574(N. D. Cal.1972).

[12] See, e. g., City of Buffalo v. J. W. Clement Co.,269 N. E.2d 895(N. Y.1971); Foster v. City of Detroit,254 F. Supp.655(E. D. Mich.1966).

[13] See, e. g.,Klopping v. City of Whittier,500 P.2d 1345,1351(Cal.1972).

[14] See, e. g.,United States v.38,944 Net Usable Square Feet of Space, No.87 C 8569,1989 WL 152806,at 2(N. D. III Nov.21,1989).

[15] See, e. g.,Almota Farmers Elevator & Warehouse Co. v. United States,409 U. S.470,477-78(1973); United States v. Miller,317 U. S.369,376-77(1943).

[16] Supra note ②,pp.698-699.

[17] Supra note ④,pp.110-135.

[18]关于美国财产征收中安置补助费用的补偿问题,下文有详细论述。

[19]关于征收补偿诉讼中的律师费,联邦法允许法院支持获胜方的律师费和其他专家费用,法院不支持律师和专家费用的自由裁量权受到限制,除非此种裁决会导致不公正的后果。然而,法院在选择支持多少律师和专家费用的问题上有更大的自由裁量权。 Supra note ⑤, p.700.

[20] See, e. g.,United States v. Petty Motor Co.,327 U. S.372,377-78(1946).

[21] Supra note ④,p.118.

[22] Supra note ④, p.119.

[23] Supra note ①,p.216.

[24] Supra note ④,p.119.

[25] Supra note ④,p.118.

[26] Supra note ④,pp.121-122.

[27]See, e. g., United States v.8.41 Acres of Land,680 F.2d 388,392-94(5th Cir.1982).

[28] See Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Act,42 U. S. C.§4622(a)(1)(2006).

[29] Supra note §4623(a)(1)(2006).

[30]See Benjamin A. Householder,“Kelo Compensation: The Future of Economic Development Takings”, 82 Chicago-Kent College of Law Review (2009), p.1058.

[31]See James Timothy Payne,“Validity, construction, and application of state relocation assistance laws”,§[2a],49 A. L. R.4th 491.

[32] Supra note ④,pp.128-134.

[33] Supra note ①,p.223.

[34] See Richard A. Epstein, Takings: Private Property And The Power Of Eminent Domain 52(1985),Supra note ①,p.223.

[35]See United States v.564.54 Acres of Land, More or Less, situated in Monroe and Pike Counties, Pa.,441 U. S.506,511(1979).

[36]参见于立深:《多元行政任务下的行政机关自我规制》,《当代法学》2014年第1期,第12页。

[37] See Kelo v. City of New London,545 U. S.469,488-90(2005).在经历数十年的经济衰退之后,1990年康涅迪格州将新伦敦市认定为“贫困城市”。1996年,联邦政府关闭了位于新伦敦市特兰伯尔堡(Fort Trumbull)的海军水下作战中心,而这曾是新伦敦市经济发展的核心方面。在经过一系列立法审议之后,新伦敦市决定,辉瑞项目将在特兰伯尔堡区域的经济复兴中起到关键作用。于是,新伦敦市授权新伦敦发展公司(一个私人非盈利组织)实施这一项目。新伦敦发展公司通过协商成功地买下了所需要的大部分不动产,但是,如同城市发展项目的常见情形,有一些居民就是不同意出售。新伦敦市于2000年11月启动了征收程序,征收范围包括凯洛在内的9位居民拥有的位于该区域的15处不动产。2000年12月,包括凯洛在内的9位被征收人对征收决定不服,向法院提起诉讼,认为新伦敦市的财产征收决定违反了联邦宪法第五修正案关于征收“公用”(public use)要求的限制性规定。案件经过了新伦敦市高等法院和康涅狄格州最高法院的审理,2004年,联邦最高法院又以调案令的形式提审了该案,并于2005年6月23日作出判决,认定该财产征收符合联邦宪法关于“公用”的要求。在起诉的9个人中,一个起诉人名叫苏泽特?凯洛,她从1997年开始住到这里,对房子进行了大量改造,并且对房子的水景很自豪。另一名原告名叫威廉敏纳?特尼威,她于1918年出生在特郎布尔堡,60年前她和丈夫查理斯结婚后就一直住在这里,从她家厨房的窗户可以看见渔人岛,房子的景观是其喜爱这个房子并想继续呆在这里的一个原因。她们连同其他六名原告的财产都需要被征收,只是因为其地理位置处于未来发展区域中,没有任何主张或者是证据表明这些房屋破败或者是处于很差状态。Supra note30,pp.1033-1035.本案的中文译本,见高圣平译:《发展经济是土地征收的正当理由吗?——凯洛诉新伦敦市案》,《苏州大学学报(法学版)》2014年第2期,第126-145页。

[38]包括2005年11月30日通过的《债券修正案》(《The Bond Amendment》)和2006年6月23日布什总统发布的行政命令。

[39] See Ilya Somin,“The Limits of Backlash: Assessing the Political Response to Kelo”, February 2008, p.2. http://works.bepress.com/ ilya_somin/2.2014年6月2日访问。

[40]参见邹爱华:《美国土地征收法的新发展及其对我国的启示》,《现代法学》2013年第4期,第153-154页。

[41] Supra note 30,p.1059.

[42]参见注35。

[43]有学者指出,被征地农民的补偿权和社会保障权在产生原因、功能、法律关系(权利主体、客体和内容)上均存在区别。参见邹爱华:《被征地农民的补偿权与社会保障权》,《政法论坛》2009年第3期,第102-105页。

[44]参见渠滢:《我国集体土地征收补偿标准之重构》,《行政法学研究》2013年第1期,第99页。

[45]依据2005年国土资源部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》,征地区片综合地价是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内,依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,划分区片并测算的征地综合补偿标准(原则上不含地上附着物和青苗的补偿费)。

[46] 2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”同年颁布实施的《北京市城市房屋拆迁管理办法》(已废止)第22条则规定:“实行货币补偿的,补偿款根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价确定。被拆迁房屋的房地产市场评估价包括房屋的重置成新价和区位补偿价,具体评估规则由市国土房管局制定公布。”

[47]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款规定:“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。”

[48]由于对农村宅基地上房屋拆迁补偿问题缺乏全国统一规定,实践中各地做法存在较大差异,在此不详细探讨。

[49]王静:《美国土地征收补偿计算》,《国家行政学院学报》2008年第6期,第36-37页。

 

【参考文献】 {1}张千帆:《“公正补偿”与征收权的宪法限制》,《法学研究》2005年第2期。

{2}邹爱华:《美国土地征收法的新发展及其对我国的启示》,《现代法学》2013年第4期。

{3} Sidney Z. Searles,“Highest and Best Use: The Keystone of Valuation in Eminent Domain”,45 New York State Bar Journal (1973).

{4} Donald T. Morrison,“How to Determine Highest and Best Use”,16ALA-ABA Course Materials Journal (1991-1992).

{5} Thomas W. Merrill,“Incomplete Compensation For Takings”,11 New York JJniversity Environmental Law Journal (2002-2003).

{6} Christopher Serkin,“The Meaning of Value: Assessing Just Compensation For Regulatory Takings”,99 Northwest University Law Review (2004-2005).

{7} Jeffrey T. Powell,“The Psychological Cost of Eminent Domain Takings And Just Compensation”,30 Law & Psychology Review (2006).

{8} Benjamin A. Householder,“Kelo Compensation: The Future of Economic Development Takings”,82 Chicago-Kent College of Law Review (2009).

 

作者简介:宋志红,国家行政学院法学部副教授。

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文章来源:本文转自《法学家》2014年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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