桑玉成 鄢波:论国家治理体系的层级结构优化

选择字号:   本文共阅读 1200 次 更新时间:2014-12-22 14:06

进入专题: 国家治理体系   央地关系   职责同构   条块冲突  

桑玉成   鄢波  


 

摘要:当前我国国家治理层级结构中存在的问题主要是央地关系缺乏制度化规范,纵向层级间的权力配置和职能界定模糊不清,上下形成职责同构。职责同构现象同宪法法律规定和资源分配现状有关。自上而下的同构组织与自下而上的社会利益表达存在结构性分离。要完善治理体系,需要将国家与市场、社会边界进行区分,并在不同政府层级间合理配置职权和治理资源。

关键词:国家治理体系;央地关系;职责同构;条块冲突

 

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,首次将“治理”提升到国家改革的战略层面。之后,习近平总书记又对“国家治理体系和治理能力”内涵进行了阐述,认为“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。国家治理体系和治理能力的现代化很快成为政界和学界探讨的热点。

我们认为,国家是否能够实现有效治理,体系的搭建至关重要。现代化的治理体系可以充分协调国家与社会不同治理主体的关系,并将不同层次和领域的治理子机制连接起来,各司其职,有序互动,进而实现治理的民主化、法治化和高效率,也为治理能力的提升奠定制度基础。其中,治理层级结构涉及到政治领域内各个层级间的职权配置,具有重要影响。而中央与地方之间的关系又是治理层级结构的关键核心,因而素来为学界所关注。本文将其做为分析重点,梳理既有研究并讨论当下中国治理结构中的一些问题及其产生的影响,并在此基础上就当代中国国家治理体系的层级结构优化问题,进行研究探讨。

 

一、问题的提出

关于当代中国央地关系的研究,呈现出一副矛盾的图景。一方面中国被认为是威权主义国家,中央享有绝对的权威,特别是在分税制改革后,“财权上移事权下沉”,中央将治理目标层层下压,在这一过程中,考核指标被层层细化和逐级加码,基层政府负担沉重,运作困难,忙于各种形式的考核应酬,并且日益脱离社会,成为悬浮型政权。不仅如此,中央政府还拥有“专断性权力”,可以叫停常规政治运作,调动国家资源,开展运动式治理,或者通过财政转移支付进行项目制治理。另一方面,地方政府似乎并不唯中央马首是瞻,也拥有相当大的自主权,能够对辖区事务进行管理,有时甚至可以与中央博弈,削弱中央政府能力,在税费改革中对中央采取“反倒逼”策略,通过开发土地和变相借债软化中央预算约束,从而获得既独立于上级又独立于公众的“地方政府自主性”。学者们提出一系列概念来概括这种现象,如“碎片化威权主义”、“分权化的威权主义”等,其中,“中国特色财政联邦主义”的理论最为强调中国分权化结构特征,认为财政分权和行政分权导致了中国与众不同的经济增长,甚至是强调中央掌控人事权的晋升激励解释也承认,政治锦标赛的参与者(地方官员)能够控制和影响当地治理绩效是其理论前提之一。为何会出现这种中央与地方政府之间强弱对比摇摆不定的情形呢?我们认为,央地关系中这种矛盾情景是国家治理层级结构自我调试紊乱的表现。由于一直以来中国的央地关系缺乏制度化规范,纵向层级间的权力配置和职能界定模糊不清,纵向权力配置因时而异或因事而异,缺乏持续性和稳定性,因此中央(地方)政府表现出“时强时弱”的特征。

 

二、目前中国治理层级结构的优势及其面临的挑战

治理结构是治理主体各子单位间分工与协作的制度安排。当前,中国的行政层级可分为五级:中央—省级—地级—县级—乡级,截至2012年底,我国省级单位共计34个,地级单位共计333个,县级单位共计2852个,乡级单位共计40466个。可以发现,中国治理层级链较长,随着层级的下沿,治理单位数量骤然增加。由于中国采用单一制的国家结构形式,各级行政单位均受中央政府统一领导,面对幅员辽阔的国土和千差万别的地方环境,中央政府采取行政逐级发包和属地化管理相结合的方式进行治理?瑏瑤,中央将治理目标和行政权力下放到省一级,然后省级政府沿着治理链条向下逐级发包,每级政府拥有属地内行政、经济和社会事务管理权,每个属地自成体系,属地之间相对独立。

中国的治理结构拥有相当程度的灵活性。在经济发展方面,多层次多地区的M型层级结构促成了非国有部门的扩张,推动改革开放后中国经济的持续增长,财政上的分权使得地方政府对下级政府和辖区内各种经济体表现出利他主义特征,推动地方工商业发展,而中央也可以在不同地区进行经济政策的“分级制实验”,筛选成功典型进行推广;在社会管理方面,由于中央政府掌握人事权力,地方政府掌握辖区内行政权力,这种“上下分治的治理体制”将社会风险控制在局部区域,保证了整体的稳定。

然而,我们认为,这种治理体系也面临一些挑战。由于行政层级链过长,信息失真和政策扭曲现象时常发生。大多数国家的纵向层级约为三层或四层,中国的行政层级达到五层。而且,这里还不包括具有准行政性质的居委会和村委会。例如,在当下中国方兴未艾的城市社区网格化治理中,居委会实际上是治理的基础单元,承担了大量准行政工作;在农村,村委会也部分承担集体资产管理、基础设施建设、维护社会稳定、检查计划生育等任务。需要指出的是,政策扭曲和信息隐瞒现象在诸如此类的准行政治理环节相当严重。对于高层决策者来说,这种信息损耗代价沉重。根据经典财政联邦主义者的观点,相对于其他行政主体,地方政府对当地的信息掌握最为充分,在提供公共服务时具有针对性。而在当今中国压力型体制下,任务目标层层下压,地方的需求信息则难以自下而上流动,行政层级的增多必然强化这种趋势,使得高层管理者对新的治理问题感受力和应对力弱化;其次,改革开放后中央进行干部管理体制改革,干部管理由下管两级变为下管一级,各级干部主要对其直接上级负责,这种管理机制加强了上下级官员之间正式和非正式联系。当上下级官员共同面临考核时,会采取“共谋”的手段应付考核,或者在政策过程中选择重要并且可量化的考核指标,进行“选择性执行”。可见,行政层级的增多同样会强化这些趋势,导致政策扭曲、梗阻现象屡禁不绝。

更重要的挑战还在于,在制度安排上,中国不同层级政府都在做大致相同的事情。中央目标制定出来后,通过激励机制和监督考核等方式,督促下级政府完成目标。由于行政组织的同构,地方政府主要任务与中央高度重合,缺乏多样性,这与当下社会多元利益需求发生错位,引起诸多问题,如城市倾向的经济政策引发城乡差距扩大、公共财政支出中存在“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的结构性倾向、弱势群体子女的教育机会不足导致的阶级再生产?瑏瑠,还有近来屡屡出现由征地拆迁、环境保护、社区维权等引发的社会群体性事件。治理目标本身具有多重性,各目标之间可能存在一定冲突(如经济发展和环境保护),国家越是试图通过组织上的同构推进政策统一执行,实际上就越有可能忽略主要治理目标之外的社会诉求,经过长期积累,形成新的治理问题。

 

三、中国治理体系的非制度化治理结构及其制度基础和现实背景

制度学派研究表明,制度是一种均衡,是由众多个体在长期互动过程中建构出来的行为规则。当个体行为可预期时,这种互动会呈现出稳定的状态。反之,如果制度比较模糊或者缺乏约束力,制度参与者的行为难以预期,个体便会产生机会主义心理,追求短期效应最大化,制度发挥效力所需的长期性和稳定性的条件便不复存在。

我们认为,中国治理体系主要问题是治理层级结构的非制度化。有学者将控制权概念化为目标设定权、检查验收权和激励分配权,并根据三种控制权在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式,对中国央地关系做出一个精致的类型学划分,包括高度关联型、行政发包制、松散关联型和联邦制四种类型。我们认为,这正好印证了中国治理结构制度化水平不高,否则不应有如此多的类型关系。宏观制度应是相对稳定的,不能相机而变。在中国治理结构中,非制度化最明显特征就是中央和各级地方政府之间职能界定不清,缺乏明确分工,上下级政府行政侧重点趋同,职能部门接受“条条”和“块块”的双重领导。有学者用“职责同构”一词描述中国这种特殊的行政体制。所谓“职责同构”,是指“在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲,就是在这种政府管理模式下,中国每一级政府都管理大体相同的事情,相应地在机构设置上表现为‘上下对口,左右对齐’”。(见下图)下面我们分别从其制度基础和现实背景进行论述。

(一)职权配置的制度基础

在现有制度安排中,中央与地方职权划分存在一定模糊性。关于中央政府职权,《中华人民共和国宪法》第八十九条做出规定,第一条便是“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”。关于地方政府职权,《宪法》第五十九条和第六十一条也进行了规定,县级以上政府职权首先是“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令”,乡镇级政府职权首先是“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令”。我们发现,中央的职权重点在于制定决策,而地方的职权重点在于执行上级决策,中央与地方之间形成一种委托代理关系。

其次,《宪法》中还规定,国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”,这样一来,中央政府成为央地关系调整的主体,而且,关于如何调整,法律程序上也没有明确,这给两者关系的变动带来一定主观性和随意性。央地关系调整涉及到中央政府自身的职权划分,在实践中,中央政府也可能有自己的考虑而难以做到客观中立。

最后,《宪法》第五十九、六十一和八十九条中虽然规定了中央和地方政府的具体职能,然而中央、县级以上政府和乡镇政府的职能高度重合,只有国防、外交等方面职权明确归属中央,其他方面区分度很低。

从法律制度来看,央地关系划分不清而且调整权掌握在中央政府手中,中央政府相对于地方政府拥有制度性优势。根据委托代理理论,当委托方(中央政府)和代理方(地方政府)之间信息不对称且存在利益冲突时,就会产生委托代理问题。双方会围绕治理目标、治理资源和权责分配不断展开拉锯。地方政府会利用属地管理的信息优势同中央博弈,中央也会利用制度设计上的优势对地方进行管控。从根本上讲,中国的分权本质上是行政分权而非法律分权,对此有学者很好概括了中国式分权下中央和地方的心态,“在这种分权状态下,一方面,中央政府感到没有足够的权力,因为权力已经分到地方政府手中了。但另一方面,地方政府也抱怨没有权力,因为所有权力从理论上说仍都属于中央政府,地方即使有权,也没有制度保障,中央政府随时都可以把权力收回”。

央地之间的博弈突出表现为“条块冲突”问题,即中央的职能部门与地方政府之间的冲突。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定:“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”在法律规定中,权力主体缺乏清晰定位,政府各部门既要接受本级政府统一领导,又要接受上一级主管部门的业务指导或领导。各级政府和职能部门职责定位在法律中没有明确,上级政府或部门的越位行为难以被下级或社会力量约束。这容易导致政府内部管理事务重叠,职责交叉。地方政府往往需要对事务统筹安排,而上级职能部门关注的重点是部门内部事务,这种条块冲突可能使下级政府(部门)无所适从,争权诿责的现象也难以避免。有学者指出:“不同的治理机制有着不同的激励,依赖不同的组织结构,而这些各类组织结构和激励机制并不总是兼容的。某一机制一旦制度化,就会排斥不兼容的其他机制;而不同机制的任意替代会引起内部冲突,从而导致组织的不稳定性”,“条块冲突”正是“条条”治理和“块块”治理机制不兼容的表现。

(二)同构体系的现实背景

仅是制度上的规范还不足以保证中央职能部门拥有实际权力,职权行使还与资源分配现状相关。只有控制了资源,才能通过资源分配发出激励信号,调动地方政府。改革开放后,中国实行以经济建设为中心的国家战略,而革命年代形成的动员型策略延续下来,政府往往强调“集中力量办大事”。这样,必然要求各种资源由统一主体来调配。中央政府拥有全国范围内的资源调配权,同样,地方政府也在辖区内拥有一定的资源调配权。这些资源包括财政资源、土地及其他自然资源,还有无形的政策空间。

从财政资源来看,1994年的分税制改革,加强了中央对财政的控制。这一年,国家进行财政制度改革,财政包干制度变为分税制,税种划分为中央税、地方税、共享税三类,在主要共享税种增值税中,中央分享75%,地方分享25%。为了顺利推进改革和平衡地区间差异,中央还采取税收返还和转移支付制度。分税制提高了中央财政收入,规范了中央和省级政府之间财政收支情况,然而导致了地方政府财力不足。由于分税制主要在中央和省级层面进行,省级以下层面财政体制没有明确规定,逐渐形成形式各异的“分税包干制”,总的趋势还是税收向上集中,县级和乡级财政出现困难。专项转移支付由于拨付过程存在一定弹性,地方为申请项目相互竞争,也成为“条条”调配财政资源的一种手段。

此外,当前中国地方经济发展模式依然是要素驱动型,资源要素在地方经济发展中起到相当大的作用。近些年来,项目审批、土地指标、财政转移支付、油气资源、节能减排指标等由中央统一调控。这些项目指标使用权的集中进一步加强了中央职能部门的权力,也强化了其对地方政府的控制手段。

税收的上移及各种资源使用权的集中,导致地方政府可支配资源变少。在以经济指标为主的晋升考核前提下,地方官员需要发出“有效信号”显示个人政绩,因此会想方设法积累资源,进行投资。为了获取关键要素使用指标(土地、能源、贷款等),方法之一就是加强与上级“条条”的关系,保证本级政府中对应职能部门建设,特别是人员、经费、机构设置等,尽量完成主要“条条”下达的工作安排。另外,还会主动向高层级部门游说,所谓“跑部钱进”、“驻京办现象”就是这类行为的代表。

在税收及资源使用权向上集中的背景下,“条条”希望扩大权限,“块块”希望获取资源,上下形成合力,强化职能同构的现象。这些构成了同构治理的现实基础。

 

四、中国同构型治理体制所导致的现实悖论及其后果

同构型治理体制源于计划经济时期,中央职能部门为了实现赶超目标,直接调配资源、管理企业并制定各种生产指标,地方政府也需要配合中央完成生产任务,各级政府职能的单一化促成了同构体制形成。改革开放后,中央为激发地区活力,进行干部制度和财政制度改革,并将行政权力下放,经济快速增长同时引发地区各自为政、中央财政紧张和经济发展过热的问题,中央为保证权威,调整与地方的关系,加强了职能部门权力。建国之后,无论环境如何变化,权力下放与上收的过程一再反复,央地关系成为威权体制与有效治理间的核心矛盾。

同构型体系背后仍是技术治理的逻辑。中央制定最高决策,确定总体目标,然后将治理问题技术化,采用任务分解,量化评分等方式进行考核,目标执行则交由地方政府和垂直职能部门共同完成。职能部门关注重点在于本部门的考评指标,希望下级政府调动更多资源服务本部门单一目标,而地方政府则面临多重治理目标(经济发展、社会稳定、环境保护、公共服务等),需要根据实际情况统筹安排任务、分配治理资源。从政府内部来看,部门目标与地方政府目标之间存在某种结构性张力。

值得注意的是,科层机构本身具有膨胀的倾向,垂直职能部门往往有强大的扩张冲动,从上至下不断衍生权力,贯穿各个层级政府,特别是在机构设置和编制调整方面。这种权力衍生常会影响地方政府职能行使,使得机构精简难以实现,降低行政效率。再加上职能部门之间缺乏横向协调,“上面千根线,下面一根针”,基层政府花费很大精力在协调任务、应付考核上,容易忽略其他方面。

职能部门向下扩权也会引起连锁反应,如渠敬东等所言:“科层制的一个最大的特征,就在于其技术和机构上的强大复制能力,任何行政上的技术设计和结构设置,都很容易引起各机构各部门的竞相效仿,从而派生出更大规模的行政结构及其经营场域”。地方官员为了在短期内完成主要考核目标,同样会模仿科层制的思维,向社会扩张,控制各种资源,或者采用“抓住经济发展的主动权”策略,通过控制生产要素(土地、矿产)来实现经济增长,或者出现“逆向软预算约束”现象,即通过攫取行为将社会资源转化为政府可支配资源,将财政收入重点由预算内转到预算外或非预算收入,最终结果是强化发展型政府的逻辑。在这一过程中,政府有意无意突破国家与市场、社会之间边界,将技术治理模式辐射到社会方方面面,挤压社会自主成长空间,形成一种“有行政无政治”的局面。

然而,社会利益表达本质是政治问题,无法通过行政手段加以解决。由于当下中国政治实践中,社会利益表达缺乏有效渠道,一方面,人大制度建设存在不足,难以对公共政策的制定和执行施加有效的影响力,发挥民意代表和监督政府的作用,另一方面,政府又对社会组织采取“分类控制”的管理方法,在保证稳定的同时也抑制了社会组织成长,多元的社会诉求难以得到制度化和组织化表达。同构性组织与社会利益表达在结构上发生分离。这种分离会使国民对公共事务的参与受到影响,具体表现为对公共事务知识和素养的匮乏、参与期望淡化、忽视公共责任、不合作情绪滋长,最后影响到国民对于政府的认同意识和支持度。

“治理”一词就其本义来讲,是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。同构组织的主体是单一的,治理则要求是多主体参与的,同构组织本质是命令———服从型的,治理本质是利益主体相互协调的。这些方面的矛盾产生了同构治理的悖论。一方面,中央为保持权威和政策的统一加强职能部门权力;另一方面,地方政府需要根据实际处理问题,并且需要吸纳社会诉求表达,对上级政策灵活处理,这又使得中央认为应进一步加强对地方的控制。然而,控制一旦过严,又会损害地方政府发展的积极性和有效性,社会利益无法得到满足也会引起治理问题,不得不进行新一轮关系调整。整个过程循环往复。

 

五、中国治理结构优化的路径与方式

为了在政府间合理配置权力,首先应转变政府理念,将政府与市场、社会边界做相对清晰的区分,政府应依法行政,不能随意越界,这是纵向权力有效配置前提。如果缺少这个前提,将市场和社会中可以自治的部分纳入国家治理体系,必然出现很多政府不该管也管不好的事情,增加政府和纳税人负担,也为行政扩张埋下隐患。

其次,应减少行政层级,由省直管县,减少中间环节的信息流失和监督困难问题,并将中央专管事务、地方专管事务、中央地方共管事务做一区分,专管事务由特定主体负责,中央事务由中央垂直管理,地方事务由地方政府管理,中央可以进行监督或协作,共管事务也应将权责分配制度化,减少随意变动的可能性。我们试图做一个原则性划分,中央政府职责包括:(1)制定战略规划、宏观调控、确保经济稳定发展、保证全国市场统一;(2)加强法制建设,建立垂直司法监督体系,维护国家法制统一;(3)协调省级政府间关系和跨地区事务;(4)提供全国性的公共物品;(5)负责国防、外交、国家安全等全局性事项;省级政府职责包括:(1)在制度框架内制定本省法律法规和发展战略,监督实施;(2)协调市县级政府间关系,促进地区合作;(3)提供省内公共设施建设;(4)承担部分社会保障及其他公共服务开支;市县级政府职责包括:(1)根据省级发展战略制定市级发展规划;(2)维护市场秩序,进行执法监督;(3)提供市县层级的公共服务;(4)对各种社会组织进行管理;(5)维护地方治安、安全生产、环境保护、社会稳定等;乡镇政府职责包括:(1)建立公立设施;(2)提供公共服务;(3)、管理社会团体;(4)维护地方秩序等。各层级的职责界定清楚后,都需要根据制度来运行,不能随意越权,即使各方职责需要调整,也应按照一定程序进行,减少主观化和随意化的倾向。

在政府职能分工完成后,还有财政分配和官员选拔机制需要考虑,财政分配问题涉及到各级政府是否有能力承担职能,官员选拔机制则直接影响官员行为动机,是对上级负责还是对公众负责。这些都对治理体系有效运作产生巨大影响。

总之,为了顺应国情、民情、世情变化,我国治理体系还需进一步完善,治理结构也需继续优化。而制度化一定是调整的大方向。当制度的框架搭建起来后,根据实际逐步进行改善和微调,合理划分国家与社会边界,配置央地职权,才能完成治理体系的现代化,并使治理体系和治理能力相辅相成,发挥国家治理体系的效能,实现治理的制度化、规范化、程序化,达到全面建成小康社会的宏伟目标。

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文章来源:本文转自山东大学学报哲学社会科学版2014.6,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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