郑成良:专政的源流及其与法治国家的关系

选择字号:   本文共阅读 1160 次 更新时间:2014-12-16 20:15:31

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郑成良  

   一、前言:一个假定的前提

   近来,关于专政与法治的争论引起了广泛的关注。有人主张要继续理直气壮地坚持专政,专政和法治并不矛盾;有人主张要大力推进法治,而专政与法治不能共存。两种意见针锋相对,似乎各有所据,谁也说服不了谁。不过,在观点相互冲突的同时,也有重叠共识,即,尽管争论双方对于专政的选项各持己见,但是对于法治的选项却共同予以肯定。这倒是一个可喜现象,表明了社会观念的进步,因为,对于“社会主义中国要不要成为一个法治国家”这个问题,三十余年前的政治意识形态一直是给予否定回答的。随着改革开放的深入,尤其是自1999年“法治”入宪以来,国家治理必须坚持法治原则逐渐成为当代中国社会的主流观念,以至于在当下的中国,已经不大听得到对建设法治国家和法治中国的公开质疑。

   如果参与讨论的人们确实真心实意地而不是仅仅口头上把走向法治当做一个既定的和不容背弃的选择,那么,关于专政与法治的讨论还是可以理性地、平心静气地进行的,因为讨论双方有了一个共同的前提——为了实现中华民族的伟大复兴必须走法治之路。当然,仅仅靠法治也不行,法治不是万能的,离开了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等等其他方面的工作,我们也不可能达成理想的目标。但是,话又说回来,既然走法治之路是我们思考问题的既定前提,那么,其他方面的选项就要与法治不相矛盾才好。考虑到从人治向法治转型不仅是一个特别复杂和艰巨的过程,而且也是一个长期的渐进过程,我们在法治的路上行进时,基于轻重缓急的考虑权衡,有时候可能以退为进,不得不采取一些在一定程度上与法治原则有某种矛盾的选项,这也是难以完全避免的,但是,如果某个选项是从根本上排斥法治的,就只能予以放弃,要不然就得放弃我们共同认可的讨论问题的前提。如此一来,是否应当走向法治也就成为一个悬而未决的问题,我们又回到了三十余年前的状态。

   由于本文作者假定,关注和参与专政与法治讨论的人们都是法治选项的坚定支持者,故而本文不再去讨论何为法治以及法治选项的合理性、必要性等问题,而只是对于专政体制与概念的起源和演变及其与法治的多重关系作出梳理,供方家指正。

   二、专政的起源及其基本特质

   作为一种国家治理的制度安排,专政最初出现在古罗马共和时期。众所周知,在古罗马王政时代的政治体制中,有三个主要的权力机构,即国王、元老院和人民大会,其中,国王由人民大会选举产生,但是,产生之后即终身任职。到了王政时代后期,第七位也是最后一位国王塔克文未经选举以武力上位,而且严重滥用权力,在统治了二十余年之后最终被罗马人民推翻,古罗马历史便由此进入了为期约五百年的共和时代。共和国的政体与王政时代相比,只有一个关键的变化——为了防止权力滥用,以执政官取代了国王,执政官的任期只有一年,而且同时设置两位执政官以使之相互制衡。由于两位执政官的权力是平等的,故而只有当他们意见一致时才能够作出决定。这种体制设计的着眼点显然是借助于权力制衡来防止国家统治者滥用权力,历史实践证明,这样的制度安排也确实能够很有效地“把权力关进制度的笼子里”,不过,它也存在一个明显的天然缺陷:只要两位执政官不能对同一件公务达成一致意见,他们便不能行使权力和履行职责,这在很多时候意味着政府进入了某种瘫痪状态。此种情况即使发生在国家正常运转的时期也可能导致比较严重的后果,要是发生在外敌入侵或内部动乱的非常时期,其后果就可能是灾难性和致命的。

   为了既能够发挥两执政官制在防止权力滥用方面的有效作用,又能够防止国家陷入无政府状态,古罗马人设计了一种颇具特色的官职——专政官(dictatura,曾被音译为中文“狄克推多”)。每当两位执政官的意见不能达成一致或者国家面临危机(例如战争)需要迅速作出决策的时候,古罗马共和国就会任命一位专政官。专政官的权力不受法律限制,除了无权决定改变政体之外,对任何事务都有至高无上的决定权,包括元老院、执政官在内的任何机构和个人都必须无条件服从专政官的命令。显而易见的是,专政官所拥有的权力与专制帝王是近似的,为了防止专政官异化为专制帝王,其任期被限定为最多不超过六个月。据历史学家的梳理,在共和前期的119年里,共有七个人做过专政官,其中,担任专政官次数最多的是被誉为“再造祖国之父”的卡米路斯,曾经先后五次担任此职。正是借助于专政官这种制度设计,古罗马共和国才成功地化解了一次次危机,使共和体制延续了约五百年。

   古罗马共和政体下的专政官制度具有两个基本特质。

   第一个特质是专政官的权力不受法律限制。这在法律的层面上有三层含义:其一,专政官的权力超越于法律之上。所谓“超越于法律之上”,就意味着专政官有权对任何人实施超法律的强制,因此,专政官能够做一切他想做的事情,只要他认为某项举措对于自己履行职责是必要的,便可以就此作出任何决定,采取任何措施,至于这些决定和措施是否违背法律则可以不必考虑,任何人都必须绝对服从专政官的任何命令,否则,便会受到强制乃至处决。其二,专政官的行为不受合法性审查。由于专政官的权力是超越于法律之上的,对于他的行为就不存在合法性审查的问题,即使专政官作出了与法律明显抵触的事情,任何人都不能就此提出异议,在制度安排上,也没有任何机构和程序可以受理这种异议,而且,专政官的命令和判决在作出之后立即生效执行,不允许上诉。其三,法律责任的豁免。由于专政官的行为是不受合法性审查的,在司法的层面上就意味着专政官的行为不具有“可诉性”,也就是说,即使专政官的行为违反了法律并且对公共利益或他人的生命、财产、自由等权利造成了损害,在事中和事后也都不会被以受害人自诉或国家公诉的方式提交司法程序追究法律上的责任。用法律专业术语来说,就是专政官在履行职责期间的行为不受司法管辖,既不受一般司法程序管辖,也不受特别司法程序(如弹劾程序)管辖。

   第二个特质是专政官制度属于危机管理的一种临时措施。在这种应急性质的制度安排之下,专政官之所以被赋予超越法律的特权,与两个因素有直接关系,一个是两执政官制,另一个是古罗马共和国的国情。两执政官制的设置着眼于权力制衡,在这一方面它确实绰绰有余,然而难以保证政府权力能够迅捷和不间断地有效行使。另外,当初古罗马实行共和制时,国力弱小,周边强敌环伺,外敌不时入侵,罗马人又要对外武力扩张,国家也就频频面临战争状态。专政官制度的设立就是要解决这两个问题。虽然专政官拥有帝王般的权力,但是,短暂的任期制也在数百年间保证了它不至于对共和政体构成根本的威胁。据史料记载,已知任职最短的一届专政官是辛辛纳图斯,只有15天:他在田间劳作时被告知获任专政官负责指挥军队抗击外敌入侵,结束军事行动后,他在第16天就交回了专政官的权杖。

   三、专政形态的历史演化

   在世界政治文明史上,专政官制度是古罗马共和国的首创,在当时是独特和唯一的,此后,则被一些国家模仿、借鉴和改造,经历了一个由应急措施到专政体制的演变过程。在这一演变过程中形成了各种各样的专政,大致可以分为两大类型——作为危机管理临时措施的专政和作为政权形态的体制化的专政。这两大类型专政的又可以区分为三种具体形态。

   第一种形态就是作为应急性临时措施的专政,以前面提到的古罗马共和时期的专政官制度为典型代表。与体制化专政相比,这种专政的最大特点在于它仅仅是在国家非常时期化解危机的临时性举措,而不是国家的基本政治体制。例如,就古罗马共和国当时的国家治理体系而言,它是属于共和体制而非专政体制,因为体现民主制的人民大会,体现贵族制的元老院以及取代了终身制国王的任期制执政官是国家治理的三个主要常设机构,负责正常状态即绝大多数情况下的国家治理。至于专政官则根本不属于国家常设机构,而是非常时期的应急性临时设置,随着危机到来而来,随着危机过去而去。这种作为应急措施的专政官制与现代国家在宪政体制下实行的“紧急状态”有很大的同质性,两者都允许政府在非常时期行使在某种程度上不受法律一般规则限制的紧急权力,但是,时间短暂且有明确期限。

   第二种形态是革命的过渡性专政政权。这种形态的专政出现在社会基本制度开始转型的大革命期间。列宁曾经说过:“无可争辩的历史经验说明:在革命运动史上,个人独裁成为革命阶级独裁的表现者、体现者和贯彻者,是屡见不鲜的(《列宁全集》第34卷,人民出版社1985年版,第179页)。”例如,法国大革命时期雅各宾党人的独裁和土耳其独立后凯末尔的独裁,都属于过渡性专政政权。此种专政与作为应急措施的专政有重大区别,它不是表现为某个权力巨大但任期短暂的非常设官职,而是表现为一种基本的国家治理形态,不受法律限制的权力成为整个政治体制运转的基础和中枢,换言之,在这种场合,不仅可能存在一个权力不受法律限制的个人,不仅可能采取不受合法性审查的危机管理紧急措施,而且,也存在一种专政体制。不过,采行过渡性专政的政治势力并不是把此种体制视为国家治理的常态,而是只是将其看做实现最终目标的过渡性制度安排,由于条件的限制不能一步到位,就只好分步实施。孙中山先生生前提出而未来得及施行的民主建国三阶段理论,强调军政、训政、宪政依次递进,就表达出通过过渡性专政为法治开通道路的意思。因此,过渡性专政与应急性专政也有某种类似的属性,尽管前者的存续时间要比后者长得多,但是,它们都不同程度地具有非常措施的意义,都是附条件的和附时限的制度设置。

第三种形态是常态性的体制化专政。与过渡性专政不同,这是一种完全固化了的持续性专政体制,在这种体制下,不受法律限制的权力被高度制度化,成为国家治理的常态形式,而不具有任何临时性或过渡性的意义,因为无论是在制度上还是在理论上,它都不再是附条件和附时限的,除非某种相反的政治力量结束了它的存在,否则它就会一直持续下去。历史上第一个常态性的体制化专政出现在古罗马从共和国向帝国演变的转折时期。在凯撒当政期间,他的业绩、声望和实力超过了此前的任何执政官,加之共和制已经步入衰败的暮年之境,于是,凯撒以军事独裁的方式夺取了“终身专政官”的职位,尽管其生前并未称帝,且在担任终身专政官5年后被共和主义者刺杀,但是,由于共和体制的生命力已经耗尽,古罗马国家向常态化专政体制的演化已经难以避免。继凯撒而起的渥大维继续实行军事独裁,并且最终完全确立了常态化的专政体制。渥大维于公元前27年开始行使最高统治权,此后四十多年的统治期间,他并没有称帝,而是以共和国“第一公民”和“奥古斯都(神圣与崇高之义)”的身份终身行使不受法律限制的权力,由此发端,直到戴克里先于284年正式称帝,在二百余年的期间内古罗马一直保留了徒有其表的“共和制”,但是,专政体制才是实际政治生活中真正起作用的基本政治制度,因此,在政治制度史分期上,一般以公元前27年作为古罗马共和国与古罗马帝国的分水岭(参见[英]爱德华·吉本:《罗马帝国衰亡史》,席代岳译,第1卷,第49—59页,第310—312页,吉林出版集团有限责任公司2011年版;马啸原:《西方政治制度史》,第35—43页,高等教育出版社2000年版)。在近、现代历史上有很多国家曾经实行过或仍然实行着常态性的体制化专政,如英国资产阶级革命时期的克伦威尔军事独裁,法国大革命时期的拿破仑的军事独裁和帝制独裁,墨索里尼的法西斯独裁,希特勒的纳粹独裁,以及现代亚非拉某些国家的政治领袖独裁和军事强人独裁,等等。这种常态性的体制化专政在各国形成的原因非常复杂,政治秩序的崩溃,经济发展的困顿,代议制民主的失败、强人政治的传统、民主与法治观念的缺乏、政府的腐败和软弱以及外部力量的压迫等等,都是常见的诱因。如果我们不是站在纯粹道德主义的立场上来看问题,就不宜一概用“反动”、“腐朽”一类的词语来评价。 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《交大法学》2014年第4期

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