刘丰:中国周边战略的目标、手段及其匹配

选择字号:   本文共阅读 632 次 更新时间:2014-07-29 23:10:54

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​刘丰  

  

   在中国崛起进程中,周边环境和态势对中国实力的增长与国家利益的实现具有至关重要的影响。这是因为,崛起大国的周边区域往往是地区内外若干大国的竞争场,而自身崛起所引发的利益扩展会首先投射到周边区域。由于崛起需要一个相对宽松与缓和的地区环境,与其他大国以及周边国家的互动在很大程度上制约着大国崛起的平稳性与持续性。鉴于此,中国必须根据周边环境和态势的变化,制定、执行和调整周边战略,塑造有利的周边环境,与周边国家建立友好而稳定的双边或多边关系,以保证自身利益在周边区域得到实现。在不同的实力位置和崛起阶段,崛起国的周边战略所要实现的战略目标存在着差异,而具体战略手段也会随之变化。由于战略目标的多重性和战略手段的多样性,战略的实施通常面临着“目标—手段匹配(ends-means matching)”的难题。

   经过十几年的实力迅速提升,中国的崛起已初步完成了实力准备阶段,进入冲刺阶段。在这一崛起阶段,中国应该确定怎样的周边战略目标?如何运用可供使用的战略资源和政策手段实现这些目标?如何克服不同的目标与手段之间的不匹配,从而保证实力积聚和利益实现?本文试图揭示崛起国周边战略制定与执行中存在的“目标—手段匹配”难题,并为解决这一问题提供可行的政策建议。为此,本文首先将分析战略目标与手段匹配这一重要难题,探讨中国崛起阶段的战略目标及其实现手段,并且提出周边战略实施过程中实现目标与手段协调一致的基本要求。

  

   一、目标与手段匹配:一个战略难题

   从宽泛的意义上讲,战略就是在特定的时空环境和国家所面临的内外约束条件下,运用可以使用的手段来实现希望达成的目标的过程。这一宽泛定义表明,战略制定和战略实施需要考虑三个要素,即环境、目标及手段。对于战略的成功而言,这三个要素都发挥着至关重要的作用。战略制定首先是在特定的环境和条件下做出的决策,而其实施也需要依据环境和条件的变化进行调整。在一国所面临的国内外总体环境和条件既定的情况下,战略目标与战略手段之间的组合决定了战略实施的成效。一般认为,战略取得成功需要以目标与手段之间达成平衡为前提。利德尔·哈特(Liddell Hart)就指出,“战略的成功主要取决于目标和手段之间的合理估计与协调”。[1]

   尽管目标与手段之间协调一致是一个简单的战略法则,但实现起来却并不容易。在战略研究界,人们经常讨论的是战略目标与手段之间可能出现的不协调,即“目标—手段失调”(ends-means mismatch)。[2]早在1973年出版的《大战略:原则与实践》一书中,著名战略学家约翰·柯林斯(John Collins)就论述了战略目标与战略手段失调造成的风险以及解决方案。柯林斯援引安德烈·博弗尔(André Beaufre)的观点,将目标与手段之间的组合分为五类:(1)目标有限,手段充足;(2)目标和手段都有限;(3)目标重要,手段有限;(4)目标多样,手段匮乏;(5)目标重要,手段无限。柯林斯认为,可以通过减少浪费、压缩目标、调整战略、扩充资源、降低目标并增加手段、虚张声势以及放弃目标等方案来解决战略目标与手段之间的矛盾。[3]

   如果战略目标与战略手段之间难以达成平衡,不仅会浪费国家的资源,还可能产生重大风险,导致国家走向衰败甚至生存陷入危险境地。在这些风险中,最为人所知的是历史学家保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)所提出的“帝国过度扩张”。有学者认为,“目标与手段平衡与否,被保罗·肯尼迪视为一国盛衰的头等原因”。[4]肯尼迪指出,历史上的强国由于过度的海外利益追求与有限的经济能力之间存在矛盾,导致国家走向衰退之路。[5]近年来,美国学界对小布什政府时期的反恐战略进行反思,特别是在有关伊拉克战争和阿富汗战争的讨论中,不少分析家认为,美国在这些战争中的战略失误是由目的与手段的失衡所导致的。从这个角度看,美国之所以在这些战场上陷入僵局,并非由于投入的军事资源不足,而是因为美国和北约盟国的正规军队在这些战场上并不适合进行游击战、维稳和戡乱作战(counterinsurgency operations)等非常规战争形态。甚至从更广泛的意义上说,消除恐怖主义的目标与使用常规军事手段之间存在着根本的不适应。[6]在此背景下,美国学界对平叛战争展开了大量讨论,美国政府也针对这一战争形态和任务做出调整,试图将战斗部队转变为援助部队,稳定阿富汗和伊拉克等遭美国入侵国家的战后局势,扶植当地的政府和安全部门承担相应的责任,并最终选择从这些地区撤出本国军队。[7]

   有关目标—手段失调的许多讨论都认为,导致这一问题出现的根源在于能够调配或投入的资源达不到目标的要求,即目标过高而手段有限。由此,解决二者失调问题的方案显而易见:要么调低国家的战略目标以适应手段的制约,要么增加资源投入以符合目标的需要。遵循这种逻辑,一些美国战略家呼吁美国减少海外承诺,进行战略退缩,从而削减美国的战略目标。[8]然而,单纯比较目标与手段之间的关系仅仅抓住了目标—手段失调问题的表现,并没有解释这一问题存在的原因,也没有给出适当的解决方案。通过对一些具体案例的分析我们可以发现,导致目标—手段失调问题的具体原因包括以下几个方面。

   第一,环境的变化导致原有的目标难以实现,或者战略手段的缺乏。战略实施的环境发生改变主要是由国际力量对比变动以及对手的战略调整等原因所引发的。

   战略是依据环境和条件而设计的,不论是战略目标还是手段,都需要根据环境和条件的变化而做出调整。冷战时期,美国艾森豪威尔政府的“大规模报复战略”面临的困境显示了其战略手段难以反映环境变化。这一战略旨在通过大力发展核武器维持美国的核垄断地位,威慑苏联使其不敢发动任何形式的战争;如果威慑失败,美国计划以核力量对苏联进行大规模报复以获得战争胜利。这一战略实施的条件是,美国在核武器方面具有绝对优势,而且核威慑可以限制苏联通过其他的战争形式与美国展开争夺。然而,这一战略很快由于苏联核武器和运载工具的迅速发展所导致的美苏核僵持局面的出现而难以为继;与此同时,单纯依靠核武器的战略也难以阻止苏联在第三世界通过支持民族解放运动扩展自己的影响力,而且在美苏核僵持的情况下,美国也缺乏应对局部的有限冲突的能力。由于这一战略难以为继,肯尼迪政府放弃了大规模报复战略中片面依赖核武器的观念,提出“灵活反应战略”,强调建立多样化的军事力量,在发展核武器和导弹的同时,加强常规兵力,以便使美国能够应对各种类型的战争。从大规模报复战略到灵活反应战略,是美国试图调整战略手段以适应环境变化的一个典型案例。当然,事实证明,灵活反应战略随着时间的发展也遇到了新的问题。

   第二,战略目标具有多重性,决策者对于不同目标之间的优先排序缺乏清醒的认知,或者资源需要在这些不同目标之间进行分配,从而导致资源配置的低效。

   大部分战略所要实现的目标和能够运用的手段都不是单一的,这意味着目标与手段的匹配并不是单一目标与单一手段之间,而是多重目标与多重手段之间的协调问题。由此带来的问题是,在目标与手段匹配的方程上,二者的匹配并不是单一目标与单一手段之间的关系,而是多重目标之间的协调以及这些目标所需要的资源之间的调配,存在着满足多重目标的资源投入和分配问题。比如,就维护国家安全和保障经济发展这两个目标而言,二者可能存在资源分配上的紧张关系。20世纪70年代末,中国确立了“以经济建设为中心”的国家发展战略,强调包括国防、外交等其他工作都要“服从和服务于经济建设”,使得经济发展成为超越其他目标的首要目标。在这种背景下,中国的国防经费持续下降,直到90年代末尤其是21世纪以来,国防建设与经济建设之间的关系才逐渐转变为二者协调发展。而就安全战略而言,任何国家的安全战略都以防范自身领土遭受敌国入侵为最低目标,然而,安全战略的设计并不会停留在这一最低目标之上。除保障基本生存之外,一国的安全战略可能还要满足展示自身实力、提升国家威望、维护地区稳定以及保护盟友等多方面的需求。多重目标之间具有一致性和协调性时,战略的实施相对容易;相反,多重目标之间存在不一致性和冲突时,战略的实施则相对困难。而且,目标之间的冲突和紧张是常态而非例外,在这种情况下,战略制定者需要考虑在各种目标之间做出权衡取舍,较好的选择是在各项战略目标之间达成折中的安排,使得这些目标在不同程度上都能够得到实现;当然,在不得已的情况下,决策者也不得不为了一些目标而舍弃另一些目标。当多项目标必须做出取舍时,决策者还需要考虑舍弃的多寡、尤其是带来损失的大小。

   第三,从国家内部看,战略资源在各个部门之间的分配导致了低效率,部门利益之间的拉扯和平衡导致了实力的内部耗散,从而造成战略手段难以满足战略目标的需要。

   一些国际关系学者在研究战略实施效果时倾向于讨论“国家能力”(state power),即国家在社会中汲取、动员和转化资源的能力,认为这是国内层面影响战略目标实现的主要因素。[9]国家能力显著地影响着战略目标与手段之间的匹配,自然资源、工业能力和军事准备等实力要素最终需要政府将其进行转化和使用,而政府在这一方面的素质甚至被认为是国家强弱的根源之一。[10]不过,即使是实力强大的国家,在调动和分配战略资源的过程中也会遇到难题。“强国家、弱政府”的表述就描绘了这种困境,即尽管国家实力非常强大,但是在转化成具体的战略手段的过程中,由于国内利益集团和不同政府部门的掣肘,导致资源难以投入到最合适的目标上去,从而造成资源的损耗,难以有效地实现实力转化。如,“九龙治海”这一表述描述了中国海洋管理中长期存在的资源分散、难以形成合力的状况,[11]是缺乏内部协调、多头管理导致资源浪费、国家权益无法得到有效维护的典型案例,这一状况直到最近才通过组建国家海警局的方式得到解决。根据一些学者的研究,国家能力受到国内制度、政府的自主性和民族主义等因素的影响。[12]

   第四,战略手段运用方式的单一性也会损害战略目标的实现,过度依赖某一种战略手段,易使其效果被对手认清从而找到规避的途径,或者导致该国的政策走向僵化、丧失灵活性。

   从小布什到奥巴马政府时期,美国对外战略发生的政策转变为我们提供了战略手段单一性会损害战略目标实现的例证。在新保守主义战略理念的指导下,小布什政府奉行单边主义路线,一味地强调军事手段的重要性,导致美国陷入多场战争,同时也损害了美国与欧洲传统盟友之间的关系。可以说,在小布什政府时期,以“布什主义”为核心的美国国家战略并没有很好地实现维持美国主导地位的目标。这一案例并不意味着美国的目标超过了其实力所能达到的范围而变得难以实现,而是其使用资源的方式引起了全球范围的反美主义,使得美国的主导地位并不为其他国家所欢迎。[13]奥巴马上台后,在很大程度上修正了小布什政府的外交路线,提出了“巧实力”的理念,试图将“硬实力”与“软实力”结合起来,“从所能支配的全部工具——外交的、经济的、军事的、政治的、法律的和文化的——中选择适用于每一种情况的正确工具或工具组合”,[14]试图运用各种手段推进美国对外战略的实施。这种调整本身表明,政策手段需要具有多样性和灵活性,以防止单一工具的使用造成的政策僵化。

上述讨论表明,战略目标与手段之间的关系是复杂的。一方面,目标决定手段,当目标确定之后,就需要与之相匹配的手段来付诸实现;另一方面,手段的可获性也会制约目标的确定和实施,如果不考虑资源的约束和手段的限制,目标终将难以实现。(点击此处阅读下一页)

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