封丽霞:以法治思维与法治方式推进司法改革

选择字号:   本文共阅读 719 次 更新时间:2014-07-22 23:07:35

进入专题: 法治思维   法治方式   司法改革  

封丽霞  

    

   编者按:十八届三中全会《决定》提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,着力解决司法实践中长期存在的地方化、行政化问题。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》在建立司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障等方面开始试点改革,针对以上热点问题,记者专访了中共中央党校政法教研部法学理论教研室主任、博士生导师封丽霞教授。

    

   记者:十八届三中全会《决定》公布后,学界比较一致的观点是,新一轮司法改革将在司法权力去地方化、去行政化方面着力,目的是提高司法公信力,你怎样看《决定》中有关司法体制改革的提法?

   封丽霞:我觉得十八届三中全会《决定》关于法治中国建设的一个亮点就是对司法体制改革的全方位部署。《决定》对司法改革的部署已经非常具体了,各项举措的主要目的就是使司法权去地方化、去行政化,提高司法机关依法独立公正办案的能力。司法权的地方化、行政化是我国司法长期以来被各界广泛诟病的问题。大家都觉得司法出问题了,司法成了个公共病人,那么,病根在哪里呢,很多人认为就是司法的地方化和行政化。由于财权和人权受到地方党政的控制和支配,司法机关难以真正地依照法律独立地进行审判,这是我国司法管理体制的一个顽疾。

   记者:司法权力地方化在我国是一个长期现象,您认为形成的原因是什么?

   封丽霞:司法权力地方化形成的原因与我国的司法管理体制密切相关。我国的司法管理体制是“条块结合”,但以“块”(地方)为主。譬如法院,最高院对下级法院,省级法院对市级法院、县级法院只是业务指导的关系,法院和检察院的财政与人事都是由其所在地方来管理和控制,这样就使司法权存在“受制于地方”的地方化弊病。地方法院的同志们也反映,社会上经常把司法腐败、司法不公的板子打在法院和法官身上,但他们认为法院其实是一个很弱势的部门,因为地方党政管了法院的“官帽子”、“钱袋子”,所以法院必须要听命于地方党政,也就难以做到独立行使审判权。特别是地方的一些重大事件,比如拆迁、征地等,很多地方法院都不立案,或者立了案也很难做出公正地判决,因为一方当事人经常就是地方党政机关。基于这种考虑,十八届三中全会的《决定》对司法去地方化、去行政化,以及相关司法权配置进行了细致地安排,这也回应了社会各界对司法改革非常热切的期望。

   记者:《决定》中提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,这被很多人看作司法权去地方化、去行政化的重要举措,您怎样看待这些举措?

   封丽霞:《决定》中很重要的举措就是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,这被人们看作是司法权去地方化、去行政化的一个关节点。地方法院、检察院的人事任免权和地方党政没关系,花的钱也和地方财政没关系,在一定程度上就可以摆脱地方的影响。另外一个重要举措就是要建立和行政区划适当分离的司法管辖制度,实际上这和省以下地方法院、检察院人财物统一管理的功效是一样的,目的也是一样的,都是实现司法权的去地方化、去行政化。我觉得《决定》只是为我们指明了改革的方向,现在最重要的问题是怎样来落实。最近,中央公布了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》,我们发现改革的路径还是在中央统一领导下,由地方先试点,自下到上,待经验成熟以后,再由中央在全国范围内推动。

   这一轮司法改革的方案,从理论上讲能保证司法机关很大程度上摆脱地方党政的掣肘,因而能够做到依法独立公正审判。但这种逻辑上的推论能否在实践当中“兑现”,我觉得有几个问题有待深入思考和认真观察:

   第一,司法改革的宪法和法律依据问题。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上曾指出“凡属重大改革都要于法有据”,司法改革涉及到整个国家司法制度的改变,现在只是以党的决定的形式把它颁布了,是我们党的一个中央文件,这就涉及到和现行宪法、法律相衔接和统一的问题。习总书记强调,司法体制改革是全面深化改革的重点之一,对于推进国家治理现代化具有重要意义。那么,如何以一种法治思维和法治方式来推进司法改革,势必成为法学界和社会各界都非常关注的一个问题。怎样使十八届三中全会的《决定》有关司法体制改革的部署通过全国人大的立法程序,上升为宪法和法律规定,我认为这是一个很必要的程序问题。我国现行宪法和法律规定地方法院、检察院是由地方人大选举产生,对地方人大负责,那么如果把法院、检察院从地方人大、地方党政剥离出去,就需要进行相应的法律修订。就这样一个事关全局的改革,我们的目标很美好,但执行起来要非常谨慎,不能落于一种浪漫主义的想象,认为只要做到了这一点,我们的司法机关就能够独立办案,就能够司法公正。

   第二,司法改革的最终目的还是要确保司法公正。就像法治建设的新十六字方针提出来的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。我觉得司法改革不管怎么改,它最后的目标是确定的,就是一定要保证司法权依法、公正、高效地行使。司法的去地方化、去行政化,司法机关独立办案只是达到司法公正的一种手段,而不是目的。我们不能片面地强调司法机关独立办案,为了“独立”而“独立”,它只是达到司法公正的必要的程序设计和制度保障。我认为现在更多的是强调司法机关独立行使审判权和检察权,但对司法机关的自律、约束、惩戒等方面的要求还没有跟上。是不是司法机关独立了,它就一定公正呢?我认为这没有必然的逻辑关系。对司法机关独立办案不能陷入到一个绝对主义、想当然的判断当中去,甚至认为司法机关摆脱地方党政的影响,司法就一定会公正。当前法治实践过程中,人们有一个很困惑的问题,司法机关强烈要求独立办案,摆脱地方党政的干扰,但是很多的地方党政机关并不是这么认为。他们认为当前司法领域存在大面积的腐败,如果还让司法机关独立办案,让其脱离地方党政对它的有效约束,那么将来司法机关就更加难于监管。可见,司法机关的自我评价与社会评价相距甚远。事实上,其他党政部门对司法的评价与司法机关的自我评价也是严重不相符的。如果认为司法独立了,就一定能公正,这是一种很理想化的逻辑推论,所以在强调司法机关去地方化、去行政化的同时,必须要加强司法的自律,加强其内在约束和外在约束。因为法官也是人,不是圣人,他也会犯错误,他也处在一个真实的人情社会当中。

   第三,是不是司法机关实现了垂直管理、并且与行政区划适当分离,就能够从根本上让司法权去地方化、去行政化呢?对这个问题也要有客观、冷静地分析。这涉及到怎样客观认识地方司法机关和地方党政之间关系的问题。近年来,一些重大案件,特别是一些死刑冤错案,大家所看到的都是由于地方党政的不当干涉而产生。现实当中,地方党政对司法机关确实会施加压力甚至是不当干预,但是,我们也要看到地方党政也有支持司法机关工作的一面。事实上,地方党政的支持与配合在客观上能够帮助地方司法机关解决很多实际难题。假如说司法机关都垂直管理了,只接受上级法院的管理,脱离地方党政的话,一定程度上也就失去了地方党政对其政治资源、经济资源的支持,还有可能导致司法所追求的法律效果与社会效果的严重脱离。当下,司法机关的公信力、权威性明显匮乏,老百姓对其缺乏深度信任,法院显然不具备足够的权力资源和力量对一些重大棘手案件作出“案结事了”的强制性判决。很可能“案结事不了”或“事了案乱结”的现象会更加严重。毋庸置疑,法院作出的很多判决,需要地方党政配合和帮助执行,因为执行人、被执行人、当事人就在地方。这也是为何基层法院检察院常常说“紧紧依靠党委政府”的现实原因。当法院检察院属于地方权力体系时,地方党政会有责任心和积极性帮助其协调解决一些实际问题,但在实行垂直管理之后,如果失去当地党政机关的支持和配合,或许法院“执行难”的问题会更加突出,甚至一些判决还会遭到地方党政的强烈抵制。法院判决以后,倘若执行不了,实际上是对司法权威更大程度地减损和伤害。为此,司法垂直管理的改革务必要沉着冷静、审慎对待、循序渐进。

   第四,省以下司法机关垂直管理使得司法活动能在一定程度上摆脱地方党政的不当干扰。但是,地方党政的“政治干预”少了,上下级司法机关内部的“司法干预”很有可能增多。也就是说,司法机关的内部行政化趋向也许会被强化。在某种意义上,下级法院必须听命于上级法院,上级法院的意见似乎将变得不可违抗。这其实也不是我们所追求的真正意义上的司法机关独立办案。关于“司法独立”,中国人和西方人理解得不一样。西方的司法独立是指法官个人严格依照法律对案件进行审理,是以法官个人为主体的。法官可以不惧怕他的上级和同事。在我国,司法独立的主体是指法院和检察院,而不是指法官个人。但我们知道,案件的具体审理都要通过法官个人来实现。为此,实行了省以下司法机关垂直管理之后,法官可以不理会当地党政的干预,但是他还必须听从本院领导和上级法院的指示,必须服从本院和上级法院的领导。在一定程度上,来自上级司法机关的内部干预可能会更强化。这样,行政机关内部的行政化、层级制、官僚制会被带到司法机关。省级司法机关的权威会得到强化,省级法院检察院可能直接干预和过问市级、地级、县级法院检察院的工作。我们可以假设这样一种情况出现,县级法院的判决如果与县级党政的意志和利益相互龃龉,县级法院可能就要寻求上级法院的帮助、支持其落实判决。这样,县级报到地(市)级,地(市)级再报到省级,很可能就把原本在地方层级就能解决的矛盾,把基层司法机关与基层党政机关的冲突上移到省级,省级司法机关很可能会不堪重负,当然也就可能带来省级司法机关的权力膨胀。如何有效制衡省级司法机关的权力,无疑又将成为司法改革的一道新难题。

   第五,省以下司法机关实行垂直管理之后,也会增大对司法机关和司法人员进行监督的难度。司法机关垂直管理以后,与地方党政没有直接隶属关系。但是,地方党政部门其实是最了解其所在地司法机关的状况的。有效的监督需要建立在全面详尽的信息“对称”的基础之上。上级法院毕竟离地方法院很远,对地方司法人员的外部监督与约束会更加困难,即出现人们常说的“看得见的管不着”、“管得着的看不见”的状况。现实当中,针对垂直管理部门的监督与约束向来是一个薄弱环节。而且,也没有充分的证据证明垂直管理部门就要比地方党政部门更公正、更廉洁。故此,尽管司法机关独立办案是司法公正的必然要求。但与此同时,必须强化司法队伍建设,司法人员的自律节制、专业能力、职业操守等必须及时跟上。否则,垂直管理以后的司法机关也难以获得民众的普遍信任。

   记者:《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》提出要完善司法责任制,为什么把司法责任制作为改革试点的重点?对完善司法责任制有何考虑?

封丽霞:司法责任制也是司法改革的重点,司法去地方化了、去行政化了,在某种程度能够摆脱地方党政的不当影响,从而实现依法公正办案。但另一个方面,必须强化司法责任。司法责任也是当前社会上对司法机关诟病、指责比较多的一方面。这里主要涉及一个“错案追究”的问题。十八届三中全会《决定》中提到“让审理者裁判、由裁判者负责”,这实际上抓到了问题的关键。周强院长主政最高院以来,赢得社会广泛赞赏的就是,在全国范围内纠正一大批死刑冤错案。死刑冤错案,是一个国家司法的最大耻辱。这些冤案被发现之后,谁应该承担责任呢?社会上很多人士认为,法官把案件判错了,难道他不应该承担责任吗?但是法官们也有自己的说辞,我只是审理者,不是裁判者。判决是审委会集体决定的,是集体责任,不是我的个人责任。一些个案的责任还会被归结到政法委,因为判决可能是地方政法委协调的结果。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 法治思维   法治方式   司法改革  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/76504.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统