包心鉴:深化干部制度改革:从"权力委任"到"权力民授"

选择字号:   本文共阅读 1060 次 更新时间:2014-07-09 15:55

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包心鉴  

内容提要:干部制度改革是政治体制改革的重要"突破口"。当前进一步深化政治体制改革,一个突出任务是要进一步解决好各级领导干部手中权力的来源、使用与监管问题。要切实处理好"党管干部"与"民管干部"的关系,进一步完善干部选拔过程中的民主化机制。要切实搞清权力监督的主体,进一步增强干部监督过程中的民主化权威。要切实防止"权力私有化"和"权力利益化",警惕既得利益集团对干部队伍的侵害。

关键词:干部制度改革/权力民授/权力民管/既得利益集团


改革实践表明,干部制度改革是整个政治体制改革的基础环节,也是重要"突破口"。从一定意义上说,党和国家的领导制度、权力体系,关键在于干部的选拔、任用与管理。因此,改革开放之初,邓小平在论述党和国家领导制度改革时就突出强调:"关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。"①我国新时期的政治体制改革,正是从废除实际存在的领导干部职务终身制这一点突破并推进的。这一重大改革,对以后的政治体制改革发挥了全局性、久远性的影响与推动作用。当前我国正处在发展的关键时期和改革的攻坚阶段,改革尤其是政治体制改革已经成为躲不开、绕不过的重大现实任务。政治体制改革的实质是解决权力的配置与使用问题。当前进一步深化政治体制改革,说到底就是进一步解决各级领导干部手中权力的来源、使用与监管问题。从现实情况看,这方面的改革任务还极其艰巨,必须继续坚定不移并持之以恒地将干部选拔、任用与管理制度的改革作为整个政治体制改革的"突破口",作为反腐倡廉制度建设与创新的关键生长点,使所有肩负人民重托与期望的领导干部都能置于优良制度的监管之下而永不变质。

进一步完善干部选拔过程中的民主化机制

我国是工人阶级政党执政的社会主义国家。无论是党的性质还是国家的性质,都表明,一切领导干部手中的权力,都是公共的权力;因此,一切领导干部的选拔任用,都必须置于社会公共权力的制约与管理之下。这是确保领导干部正确使用手中权力、防止权力滥用而腐败的"源头性"工程。

所谓社会公共权力,是指全社会范围内的政治权力。它是以全社会成员的共同利益为基础的。在国家产生之后,公共权力表现为国家权力。国家是在社会发展到一定程度的产物。因此,"国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力"。②从本质意义上说,这种公共权力来自于社会又服务于社会,并接受社会的制约与监督。但是在私有制社会中,从人民大众中分离出来的公共权力,往往被剥削阶级所垄断,占据着国家职位的剥削阶级的利益常常冒充为全社会的共同利益,因而剥削阶级所掌握的政治权力往往以社会公共权力的虚幻形式出现,实际上成为侵犯、攫取人民大众利益的工具。只有在公有制社会中,以国家权力为标志的社会公共权力才有可能代表全社会成员的公共利益,才有可能成为真正的全社会的公共权力。

然而上述这种逻辑关系和理想化的社会公共权力只有在纯粹意义上的公有制社会中才能够变为可能。我国还处在社会主义的初级阶段,支撑国家权力的经济基础是以公有制为主体多种经济成分并存的经济结构,并且公有制程度还比较低,加上旧社会遗留的思想文化的影响,还不可能完全实现和保证国家权力代表全体人民的利益运行;不仅如此,一部分国家权力还有可能背离社会的公共利益而发生"权力异化"。这就是在我国现阶段所以会产生一些人滥用公共权力而走向腐败的根本原因。恩格斯曾深刻分析道:"政治权力在对社会独立起来并且从公仆变为主人以后,可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向起作用,在这种情况下,它和经济发展之间没有任何冲突,经济发展加快速度。或者违反经济发展而起作用,在这种情况下,除去少数例外,它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。"③恩格斯所说的政治权力这两种运行状况,在我国现阶段国家运行和经济社会生活中都还依然存在:政治权力的主体是与经济社会发展保持同一方向的,是"合乎规律"的运行,对人民大众的利益起保护和促进作用;同时也存在着一部分政治权力背离经济社会发展方向而对人民大众利益起阻碍和侵犯作用,这就是少数领导干部和国家工作人员把公共权力据为己有,依恃公共权力谋求私利,甚至贪赃枉法、贪污受贿、腐化堕落。

防止和清除公共权力背离人民大众的利益走向"异化",需要从各个方面努力,最关键的环节是要从源头上解决"权力授受"的关系问题。只有回归政治权力的本质,坚持"权为民所授",才能做到"权为民所用",防止"权为私所属",有效地遏制和清除以权谋私和腐败现象。"权为民所授",实质上就是要把好领导干部选拔任用关,完善与强化干部选拔过程中的民主化机制,使一切领导干部和所有国家工作人员从制度层面时刻清醒地认识到:自己手中的权力是人民授予的,是社会公共利益对国家政治权力的委托,必须运用手中权力全心全意为人民谋利益,使自己真正成为人民大众利益的"保护神"而绝不能成为人民大众利益的窃取者。国家公共权力的本质和社会公共利益的需求,是进一步改革与完善我国干部选拔制度的最根本依据。

进一步深化干部选拔制度改革,从源头上防止权力腐败,需要进一步解决是靠多数人的意志选干部还是靠少数人的意志选干部的问题。改革开放以来,尤其是党的十六大以来,我们党不断加快干部选拔制度改革的步伐,制定和出台了一系列扩大领导干部选拔的民主化、有利于依靠多数人的意志选拔干部的改革措施,包括民意测验、差额投票、一定范围民主公决等等,对干部队伍勤政廉政建设发挥了源头性治理与促进作用。但是也必须清醒地认识到,目前的干部选拔制度改革仍然很不彻底,如何变"权力委任"为真正的"权力民授",还是干部选拔制度改革中一个亟待解决的根本性问题。许多腐败案件,追根溯源,无不可以归结到选人用人制度上出了漏洞。历史与现实反复提醒我们,党风廉政建设,关键在于选人用人;而选人用人上的弊端,关键在于缺乏民主化机制。建立完善的民主选人用人制度,依托完善的民主化机制选拔各级领导干部和国家工作人员,依然是现阶段深化政治体制改革的重要"突破口"。

如何处理好"党管干部"与"民管干部"的关系,将"党选干部"、"党管干部"与"民选干部"、"民管干部"有机地统一起来,是当前深化干部选拔制度改革需要着力解决的一个突出问题。我们党是执政党,是各项事业的领导核心,"党管干部"是一项不可动摇的原则。深化干部人事制度改革,进一步完善干部选拔任用机制,必须在党的统一领导下进行,体现党治国理政的意志,这是整个改革的方向。但是必须切实防止将"党管干部"绝对化,使"党管干部"演变成少数人选拔任用干部的倾向。

党是人民利益的忠实代表,除了最广大人民的利益之外,党没有自己任何特殊的利益。党的性质与宗旨决定,党在选拔任用干部并向国家机关和企事业单位推荐领导干部过程中,必须坚定地站在最广大人民利益的立场上,尊重民意、顺应民心,真正将那些为人民群众所认同、能够为人民大众办事的人才选拔到各级领导岗位上。但由于在党的各级领导体制中还存在着权力过分集中的弊端,少数人的意志垄断甚至一个人说了算有着深厚的社会基础和体制保障,这就很容易在"党管干部"的名义下将少数人甚至一个人的意志强加到大多数人的意志上,成为选拔任用干部的主要依据甚至唯一依据,从而将"党管干部"与"民管干部"严重地割裂开来甚至对立起来,使"党管干部"凌驾于"民管干部"之上。现实生活中这种事例不胜枚举。一些领导干部,官气十足、私心严重,人民群众很不满意,但是在少数人甚至"一把手"的授意、保护下,一再带病提拔,甚至委以重任,直至东窗事发、腐败暴露。这些年揭露的一些腐败大案要案,绝大多数是与干部选拔任用方面高度集权的弊端联系在一起的。把"党管干部"绝对化,演变为干部选拔任用少数人说了算,必然助长任人唯亲的宗派主义和跑官要官的腐败现象,必然会将一些干部引向权力腐败的陷阱。现实深刻警示我们,必须切实加强干部选拔任用制度的改革,改革的基本取向是增大民主化机制在干部选拔任用过程中的分量,从制度与体制的层面将"党选干部"、"党管干部"与"民选干部"、"民管干部"统一起来,最大限度地从干部选拔这个"源头"上堵塞权力腐败的漏洞。

进一步增强干部监督过程中的民主化权威

失去监督的权力有可能被滥用而变为腐败的权力,权力监督是防止和消除权力腐败的重要环节。权力监督的直接表现是对各级领导干部的监督。进一步改革与完善干部监督机制,切实增强干部监督过程中的民主化权威,是当前进一步深化政治体制改革、积极推进反腐倡廉制度建设与创新的十分重要的环节。

从广义上说,任何人都需要监督,这是促进一个人健康成长、防止发生失误乃至犯错误的必要因素。而干部队伍的监督,尤其是对各级领导干部的监督,则有着特殊的内涵与意义。马克思深刻指出:人民有权监督国家和国家机关工作人员,"这是人民群众把国家政权重新收回"的重要体现,"是人民群众获得社会解放的政治形式"。干部监督的实质意义是防止由"权力人格化"而导致的"权力私有化"的行为,把由"权力滥用"到"权力腐败"的可能性减少到最低程度。

政治权力本来是没有的,是社会发展到一定阶段伴随着国家的产生而形成的一种特殊现象。从本质意义上说,权力是社会对国家的一种委托,所有国家工作人员手中的权力都是作为社会主体成员的人民大众授予的,这就是权力的来源;权力是公众的意志,所有从社会分离出来的政治权力,都代表着作为社会主体成员的人民大众的意志,并为人民大众的利益实现服务,这就是权力的本质;所有掌握着公共权力的人,都必须按照作为社会主体成员的人民大众的意志运用手中的权力,由此实现好、维护好、发展好人民大众的利益,这就是权力的功能;任何人手中的权力,最终都将被社会收用,国家权力最终完全回归于社会,这是社会发展不可改变的大趋势,这就是权力的归宿。综上所述,权力的来源、权力的本质、权力的功能、权力的归宿,构成马克思主义权力观的基本内容。一切掌握着公共权力的人,尤其是位高权重的领导干部,都应该认真学习和牢固树立马克思主义权力观,按照权力的正确运行轨迹运用手中权力。这是加强反腐倡廉思想建设、保证各级领导干部清正廉洁的最基本因素。

然而许多现实事例说明,仅靠思想教育,明白马克思主义权力观,还不可能完全解决领导干部有可能滥用权力走向腐败的问题。一些腐败分子,具有较高的学历和文化素质,受党教育多年,并非不懂得什么叫正确的权力观,为什么依然会深陷迷途走向腐败?回答这个问题,有必要深入研究权力运行过程中的"权力人格化"现象。

从社会分离出来的公共权力,通过国家职位实现向国家机构委授。一个人担任什么样的职务,就会拥有什么样的权力,同时也就具有运用这种权力改造客观世界的资格。职务是权力的载体,权力是职务的延伸。国家职位是有限的,只能为少数人所占有,由此,公共权力由社会向国家转授,就必然会产生"权力人格化"的假象--权力与个人紧密相联。如果一个领导干部具有较高的思想觉悟和良好的人格素质,时刻意识到自己手中的权力是社会授予的,必须运用这种权力全心全意为人民谋利益,他就会审慎用权,严格划清权力与个人的界限,以权奉公而绝不以权谋私,就会有效地杜绝权力腐败的可能。但是我们又必须看到,"权力人格化"--公共权力与领导干部个人职务紧密联系,又会对领导干部产生极大的诱导乃至腐蚀作用,稍有不慎,甚至一念之差,就有可能运用手中权力为自己或他人谋求私利。在这样一种过程中,就已经酝酿着权力有可能被滥用而走向腐败的危险。不少腐败分子,无不经历过这样一种由量变到质变的"权力异化"过程。"权力人格化"决定,任何一个掌握着公共权力的人,都有滥用权力走向腐败的危险与可能;任何一种公共权力,都不是无限的而是有限的,都必须置于严格的制约与监督之下。对领导干部进行权力运行情况的监督,是公共权力本质与功能的内在需要,更是对一切掌握公共权力的领导干部与国家工作人员的爱护与保护。加强权力监督,是进一步深化干部制度改革的重要内容。

我们党历来重视对各级领导干部权力运用情况的监督,改革开放以来尤其是党的十六大以来,在领导干部监督方面采取了一系列强有力的措施,健全了一整套严谨的制度。然而从一些腐败案件发生的原因和反腐倡廉面临的严峻形势来看,我们的干部监管制度还很不完善,有些方面还存在着缺陷与漏洞,改革与完善领导干部权力监督制度,依然是政治体制改革和反腐倡廉制度建设必须予以高度重视的最突出任务。这方面的改革需要做的事情很多,其中最重要的是必须进一步明确谁是权力监督的主体,并注重从制度和体制的层面强化这个主体。

谁是权力监督的主体,决定于谁是权力授予的主体。国家权力来自于社会,一切国家权力都是社会授予的,社会是权力授予的主体。我们是人民当家作主的社会主义国家,我们党是领导人民实现当家作主权利的先进政党,因此,我们的一切权力,包括党的权力和国家的权力,都来自于作为社会主体的人民大众,人民大众是党和国家一切权力授予的主体。这一本质决定,人民大众同时是党和国家权力监督的主体。一切党和国家工作人员,尤其是各级领导干部,都必须接受人民大众的监督,立党为公、兴国为公,执政为民、行政为民。人民监督,是一切监督手段的源头和主体,只有真正从制度上和体制上确保人民在权力监督体系中的主体地位,才能有效地确保权力的本质和功能,从根本上防止和消除一些人滥用权力走向腐败的现象。

人民是权力监督的主体,不是一句空话,而是有着实际的内容和体制的保证。当前进一步深化政治体制改革,推进反腐倡廉制度建设与创新,一个紧迫的任务就是要强化人民在权力监督中的主体地位和权威作用。这需要从两个方面着力:一是体制内,进一步健全人民大众对党和国家权力的监督体制,畅通人民大众对党和国家权力监督的渠道。二是体制外,高度重视来自于民间的批评意见和监督声音,这些批评监督意见可能是零星的、原始的甚至是粗糙的,但是对预防和消除领导干部滥用权力走向腐败来说,不啻是具有神奇疗效的"民间土方",不可轻视和忽视。畅通各种民意表达渠道,倾听来自民间的批评意见,并将这种制度外的监督力量及时地真实地充分地转化为制度内的监督力量,无疑可以有力促进党和国家反腐倡廉制度建设,有力防止一些领导干部滥用权力走向腐败现象的发生。

警惕既得利益集团对干部队伍侵害

近些年来,一些领域权力腐败呈现出"集团化"、"群体化"态势。一些重大腐败案件败露后,往往引发所辖地区或系统的"大面积塌方",往往牵扯出程度不等的既得利益集团。以谋求私利作为共同价值和联系纽带、以公共权力作为相互利用手段和支撑的既得利益集团,不啻是寄生在我们社会肌体上的癌变毒瘤,正在严重地侵蚀着我们的干部队伍,足以危害甚至葬送党和国家的生命。

首先,既得利益集团严重削弱党执政的合法性。

工人阶级政党所以能由徘徊在欧洲大地的"幽灵"发展成遍布世界各地的先进政党;中国共产党所以能由成立之初几十个党员的地下组织发展到今天拥有8千万党员的大执政党,根本原因就在于这个政党以劳苦大众的解放和谋求最广大人民利益作为宗旨和价值。除了最广大人民的利益,党没有自己任何特殊的利益,更不允许党内有既得利益者存在。以少数腐败分子为核心的既得利益集团的出现,与党的性质根本相悖,对党的宗旨造成致命损害。一些高层领导的腐败,其危害性不仅仅在于他们占有了多少国家资产和社会财富,也不仅仅在于他们的思想品德是多么的沉沦堕落,更重要的在于他们的行为对党的性质和宗旨构成了严重损害。对这些腐败分子,如果不加以坚决清除,既得利益集团的发酵集聚,终将改变党的性质与宗旨,乃至吞噬党的生命。党的形象是党执政合法性的具体体现,而党的形象来自于党的权威。党的权威不是靠人为的手段和高压的体制树立起来的,而是要靠党在长期执政的过程中以自身的不懈努力和良好形象逐步塑造而成的。人民群众通过长期的实践认同你、拥护你,这就是党的形象的最坚实根基,是增强党执政合法性的根本所在。党内既得利益集团的最大危害是把党组织的形象污损了,使党的权威动摇了!这使我们不能不对党内既得利益集团的形成倍加警惕。

其次,既得利益集团严重影响国家权力的公共性。

一切旧国家机构所以失去其存在的合理性,所以必然被改造或推翻,根本原因就在于这些国家机构被少数既得利益集团所掌控,丧失了国家权力的公共性,动摇了国家机构存在的社会根基。晚清帝国所以由"落日的辉煌"堕落为"可怜的小朝廷",盖由于这个曾经的东方泱泱大国被既得利益集团所鲸吞;国民党所以由早年的生机勃勃演变到后期的分崩离析,盖由于这个由孙中山缔造的先进政党被蒋宋孔陈四大利益家族以及大大小小既得利益集团所摧残。前事之鉴,后事之师。要确保国家权力的公共性,使国家长治久安,必须时刻防止和警惕既得利益集团的形成。

通过30多年改革开放的锻炼,我们国家的机构、权力、职能总的来说与经济社会发展的要求相适应、与广大人民的利益相适应,但也毋庸讳言,确还存在着许多不相适应甚至根本相悖的地方。如何防止国家权力被少数既得利益集团掌控,防止国家机构脱离人民群众甚至侵害人民利益,仍然是摆在党和国家面前的一个极其重大的历史性课题。尤其在当前改革发展的关键时期,各种源头性、根本性、基础性问题显露,各种深层次矛盾凸显,有的甚至酿成群体性突发事件,在一定程度上折射出国家权力与社会利益之间的矛盾,其深层原因无不可以从既得利益集团上找到问题的症结。曾经的"黑砖窑"事件,隐藏着少数国家机关工作人员与黑心老板相勾结所形成的既得利益集团;"瓮安事件"、"孟连事件"的背后,也无不使我们看到国家机构中既得利益者的蛛丝马迹。历史与现实深刻警示:如何防止少数既得利益集团对国家权力公共性的侵蚀,如何防止"政怠宦成"、"人亡政息"的历史悲剧重演,依然是一个艰巨的任务和沉重的话题!

第三,既得利益集团严重破坏社会进步的公共性。

社会可持续发展与进步,不仅需要依托经济的增长和财富的积累,而且需要依靠公平的实现和公正的维系。追求公平和公正,既是人性的一般需求,更是社会主义的本质特征和价值目标。人民民主是社会主义的生命,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化,民主内在地成为社会主义发展的最高价值目标;公平正义是社会主义的灵魂,没有公平正义就没有社会主义,就没有社会主义现代化,公平正义内在地成为社会主义发展的最大价值品质。寄生在党和国家机构中的少数既得利益集团和由其衍生的相互勾结、以权谋私行为,不仅构成对人民民主权利的严重阻滞,而且构成对公平正义价值的严重破坏。首先,既得利益集团助长不平等竞争,严重破坏社会发展的公平性。许多事实表明,一些不法商人对价值规律和平等竞争的干扰与破坏,其身后必然有党政机构中的既得利益者作为其"保护伞",官商勾结、权钱交易,直接造成对起点公平的干扰和破坏。其次,既得利益集团滥用公共权力,严重破坏社会发展的公正性。在一些地方政法系统,形成了庞大的既得利益集团,成为滥用司法权力支持不法经营者、地痞流氓和黑社会的保护伞。在这种司法腐败分子与黑社会紧密勾结的既得利益集团控制下,哪有司法公正可言!哪有人民安全可言!再次,既得利益集团任人唯派,严重破坏用人制度的公正性。治国理政,重在用人;用人之要,唯在公正。在一些部门和领域,所以还存在着跑官要官、买官卖官的腐败现象,一些群众反映极大、劣迹斑斑者所以还能稳坐官位甚至委以重任,究其深层原因无不是少数既得利益集团在起作用。某些共同利益将一些人联结在一起,"一荣俱荣,一损俱损",相互利用,相互庇护,这不啻是当前干部体制和用人制度中的深层隐患!总之,少数既得利益集团严重破坏社会发展的公平性和公正性,是社会进步的深层隐患,我们必须高度警惕和防止既得利益集团的滋生,以政治体制改革的锋利之刀切除这个足以危害党和国家生命的毒瘤!

注释:

①《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年版,第331页。

②《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1995年版,第116页。

③《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第526页。



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文章来源:本文转自《理论视野》2012年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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