1951年前后，党内外围绕“是否跨越新民主主义阶段直接进行农业的社会主义改造，即是否要将作为生产资料的土地从农民私有收归为劳动群众集体所有”展开了激烈的争论。争论的结果今天的人们已经熟知，但是农地集体化的过程并非一蹴而就，伴随着多元力量的博弈和斗争，这一过程大致经过了初级社、高级社、人民公社和1982年宪法修改四个阶段中若干步骤才逐步完成的。
初级社：土地所有权归农
随着战争结束，农业生产逐步恢复到了战前水平，以东北地区、山西省为代表的一些革命老区领导发现农民中间出现了安于现状，不思进取的现象，劳动互助组不但不能激发农民进一步发展生产的激情，反而出现了“有些常年互助组改为临时互助组，有些临时互助组自行解散”的情况，山西襄垣县一个农村党支部书记甚至公开宣布，我们支部参加了抗日、打老蒋，现在土改分了地，日本、老蒋都打倒了，任务完成了，所以我们的支部宣布解散。
针对这种现象，山西、东北等地区的主要领导干部认为，农民和农业不是朝着社会主义所要求的现代化和集体化的方向发展，而是向着富农的方向发展，并将这种现象视为互助组发生涣散现象的根本原因。1950年前后，山西省的领导人建议“贯彻组织起来和新的科学技术相结合的方针”，将农业生产合作社把互助运动提高一步，山西省委提出，对于私有基础，不应该是巩固的方针, 而应当是逐步地动摇它、削弱它,直到否定它，所以公积金应该是出组不带。
不过，山西试办农业生产合作社的工作一开始并没有引来掌声和支持，而是遭到了华北局以及时任国家主席刘少奇的否定。华北局认为山西“用积累公积金和按劳分配方法来逐步动摇、削弱私有基础直到否定私有基础，是和党的新民主主义时期的政策及共同纲领的精神不相符合的，因而是错误的。”
刘少奇也反复批评说，已有人提出了这样的意见：应该逐步地动摇、削弱直到否定私有基础，把农业生产互助组织提高到农业生产合作社，以此作为新的因素，去‘战胜农民的自发因素’。这是一种错误的、危险的、空想的农业社会主义思想。
不过，毛泽东却对山西的做法表示支持，他专门作出了如下论证，既然西方资本主义在其发展过程中有一个工场手工业阶段，即尚未采用蒸汽动力机械、而依靠工场分工以形成新生产力的阶段，则中国的合作社，依靠统一经营形成新生产力，去动摇私有基础，也是可行的。
由于得到了最高领袖的支持，山西省关于初级社的实验和经验得以推行。1951年9月，毛泽东以中共中央的名义召集地方部门代表参加“互助合作会议”，并通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，该草案将“农民互助合作当作一件大事”去组织实施。尽管这一草案直到1953年2月才通过中共中央正式讨论通过，但在1951年底的时候，已经在全国迅速推行开来。
到1955年，执政党的决议获得了法律的支持，这一年全国人大常委会通过了《农业生产合作社示范章程（实行草案）》。对于土地产权，其作出了以下几个方面的决定：
①社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，社员私有的生活资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需要的工具，仍属社员私有，都不入社；②在农业生产合作社的初级阶段，合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬；③社员有退社的自由。
在“初级社”的土地产权法律制度中，有以下三点特征是需要特别强调的：（1）土地所有权仍归个人私有，而土地的使用权和经营权则归集体统一行使；（2）土地收益不但应当低于劳动收益，而且还应当逐步予以取消。这一土地产权制度的规定在很大程度上忽视了土地自身具有的财产价值，也为后来的高级社“取消土地分红”埋下隐患；（3）这种不改变土地所有权性质，而改变土地使用权和经营权行使主体的土地产权制度，被定位为“半社会主义性质”，被认为是在向完全的社会主义过渡的中间阶段。
高级社：按份共有的集体土地所有
1951年的《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》不但肯定了山西等地农业生产合作社的试验，而且还明确指出：
农业生产合作社虽然是互助运动在现在出现的高级形式，但是比起完全的社会主义的集体农庄（即是更高级的农业生产合作社），这还是较低级的形式，因此，它还只是走向社会主义农业的过渡的形式。
于是，从1951年开始，中国农村事实上已经在进行新民主主义向社会主义的过渡，土地农民所有制也逐步发生着变化。1953年6月，中共中央政治局会议提出了“过渡时期总路线”——“要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”。同年12月，中共中央将“农民这种在生产上逐步联合起来的具体道路”明确总结为：
就是经过简单的共同劳动的临时互助组和在共同劳动的基础上实行某些分工分业而有某些少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社（也就是集体农庄）。
到1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议正式通过了《高级农业生产合作社示范章程》，使农业的生产合作成为一项正式的法律制度。就土地产权问题而言，该章程做了如下规定：
①农业生产合作社把社员私有的主要生产资料，即私有的土地和耕畜、大型农具，取消土地报酬，转为合作社集体所有，实行“各尽所能，按劳取酬”，不分男女老少，同工同酬；②社员私有的生活资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需要的工具，仍属社员私有，都不入社；③如果本主移居乡村，或者外出的劳动力回到乡村，从事农业生产，合作社应该吸收他入社；如果他不愿意入社，合作社应该把原有的土地或者同等数量和质量的土地给他；④社员退社的时候，可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地。
从这一规定中我们可以看出，此一时期土地产权制度具有了如下特征：（1）土地由农民个体所有变为农民劳动群众集体所有，且该集体所有制的性质是明确的——单个农民将其受法律保护的土地所有权入股加入集体，并且依据其所具有的股权与其他农民一起对集体土地共同享有所有权，其还可依照其所享有的份额请求分割“入社的土地或者同等数量和质量的土地”的所有权；（2）农民只是将作为生产资料的土地入股参加生产合作社的，对于住房、宅基地等作为生活资料的房产和地产依然是农民私有的；（3）虽然高级社已经是完全社会主义性质了，但实行的只是劳动群众集体所有制，而非土地国有制。
1956年1月以后，将互助组、初级社改造升级为高级社运动在全国掀起热潮，到该年年底，全国参加高级社的农户就已占全国农户总数的87.8%。不过，高级社似乎并没有为多数农民所真正理解和支持，1956年秋冬之后，全国各地纷纷出现退社事件。
人民公社：抽象的集体所有
快速农业合作化的政策即便是在党内也没有获得所有人的支持。特别是主持中央农村工作部工作的邓子恢（副总理兼任部长）和杜润生（秘书长）不但公开质疑中央的政策，而且就合作化的速度与毛泽东进行了数次激烈争论。毛泽东也曾一度认为，“任何过‘左’的政策，都会破坏与中农的合作”，但是对共产主义理想的热情最终还是战胜了理性的思考。1955年的下半年，毛泽东花了大量的时间来编辑《中国农村的社会主义高潮》一书，并先后撰写了一百零四篇按语，旨在总结农业合作化的经验，并推动其继续向前发展。在这一年，他还不点名批评了中央农工部，认为该部及其领导人，像一个小脚女人，东摇西摆地在那里走路，老是埋怨旁人说：走快了，走快了。过多的评头论足，不适当的埋怨，无穷的忧虑，数不清的清规戒律，以为这是指导农村中社会主义群众运动的正确方针。……否，这不是正确的方针，这是错误的方针……目前农村中合作化的社会改革的高潮……带有极其伟大的世界意义。
之后，人民公社运动开始了。值得注意的是，这一运动并没有认真总结农业合作化以来的教训，反而通过意识形态的强化将土地的“按份共有”升级为土地的“抽象公有”了。
1958年8月，依据毛泽东在河南新乡县七里营关于“人民公社好”的指示，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，决议认为，人民公社是形势发展的必然趋势。……有不可阻挡之势。……人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制……（但）实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。
中共中央的决议很快传达到全国各地的田间地头和街头巷尾，轰轰烈烈的人民公社化运动开始了。1958年8月到10月，全国74万个农业生产合作社合并成26000多个人民公社，全国农村基本上实现了人民公社化。与“高级社”相比，人民公社体制下的土地产权制度发生了三个方面巨大的变化：
（1）人民公社体制要求社员，根据共产主义大协作的精神，应将包括土地在内的一切公有财产交给公社，多者不退，少者不补。
在即将进入共产主义热情的感召下，“私有房基”居然也被塞进“生产资料”中“被公有”了——这即是农村宅基地买卖直到今天依然被禁止自由流通的起源。
（2）人民公社体制下土地的集体所有性质变得模糊，一方面社员将土地交给公社，却“多者不退，少者不补”，而且还丧失了退社和带走土地的自由；另一方面，包括土地在内的公社生产资料集体所有制一跃成为公法上的集体所有。
（3）公社主要领导多是由“上级派来国家干部”，他们相比保留农民身份、拿生产队工分的大队干部，对土地和农民的感情十分疏远，但却有权按照“平均主义和无偿调拨物资”（简称“一平二调”）的原则随意调配不同高级社的土地和其他生产资料，因此，此一时期出现了大量的随意征调土地的行为，原本性质模糊的土地产权由此变得更加混乱，而所谓的“公社抽象公有”也变得残缺不全——因为代表国家的公社干部通过执行国家计划控制了公社土地的最终处分权。
（4）“共产风”、“乱指挥”加上“大跃进”运动中的种种激进政策，引起了农民（包括一部分生产大队干部）的严重不满，他们不但如同斯科特笔下的马来西亚农民一样，“用嘲笑、粗野、讽刺、不服从的小动作，偷懒、装糊涂、假装顺从、装傻卖呆、偷盗、怠工、诽谤、暗中破坏等等”行动表示抗议，而且试图进行“责任田”、“分田到户”等土地制度改革，尽管这种自发的诱致性制度变迁最终被强制性中断，却也迫使中央在人民公社的经济政策上，特别是土地政策上一再退让——从开始的“三级所有，以社为基础”，变为“三级所有，以生产大队为基础”，后来又改为“三级所有，以生产队为基础”。从此以后，除了局部地区出现过短暂“回潮”以外，“三级所有、三级管理”的农村土地产权制度就基本确定下来。
后人民公社时代：我们保留了什么？
当历史的车轮走到1978年时，中国历史的发展逐步掀开新的一页，土地产权制度也在发生着新的变迁。1980年9月14日至22日，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，并通过《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的决议。该决议同意：
在那些边远山区和贫困落后的地区，长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定……
后来的实践证明了，那些率先实行包产到户的贫困省份比相对富裕但依然坚守旧体制的省份发展更快，所以“包产到户、包干到户”逐步在全国建立起来，最终发展完善成为家庭联产承包生产责任制。
1982年宪法规定，中国恢复乡级政府的设置，在城市和农村按居民居住地区设居民委员会或者村民委员会；农村人民公社、农业生产合作社和其他各种形式的合作社经济，仅仅作为集体经济组织而存在。1993年宪法修改时，将“农村人民公社、农业生产合作社”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”，从此，“人民公社”在中国的法律中消失。
1981年6月，中共中央通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，该决议对建国三十多年间的土地政策做了如下评述，
建国三十二年来，我们取得的主要成就是：……四、建立和发展了社会主义经济，基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造，基本上实现了生产资料公有制和按劳分配……
就这样，人民公社解体了，农民们获得了土地的承包经营权，但公社体制下的土地集体制度却得以保留，而且形成了“劳动群众集体所有，家庭承包经营”模式——1986年制定并在今天依然实行的《土地管理法》（第10条）将其表达为“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
作为公社体制的“遗产”，这种土地产权制度为1980年以后中国经济发展做出了不可磨灭的贡献，但是也为农村土地产权的明晰带来了无穷的苦恼，更为农民土地权益的保护留下了许多无法破解的难题。
《东方城乡报》 2014年3月13日， 第T06版：记忆
程雪阳，中国人民大学法学院博士后研究人员。
