华林甫:中国政区层级演变之两大循环说

选择字号:   本文共阅读 873 次 更新时间:2014-04-13 22:03

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华林甫  

 

摘要: 政区研究, 应古今贯通。中国历代政区的演变, 虽有令人眼花缭乱之感, 但并非无章可循。拉长历史周期, 从春秋时期开始,中国政区经历了两级制到多级制、再到两级制的两次历史大循环。这种大循环昭示我们, 如果顺应历史潮流是可取的话, 那么今后的政区改革方向应该是明确的, 即:政区发展的趋势是减少层级, 两级制是大势所趋。

关键词: 政区层级; 两大循环; 古今观照

 

中国历代政区的演变, 令人眼花缭乱, 从郡、县两级制到行省、路、府、州、县五级制, 表象纷繁复杂, 但是有内在规律可循。谭其骧院士曾总结为郡县、州郡县、州县、道州县、路州县和行省六个时期, 邹逸麟教授归纳为郡县、州郡县、道路、行省四个阶段,刘君德教授则归纳为三个发展阶段, 周振鹤教授提出两千年三循环学说, 均自成一家之言, 影响较大。

政区研究, 应该古今贯通。古代政区的系统性研究, 由于史料的缺乏, 只能到县级; 尽管某朝某代京师附近、发达地区的乡里研究可以很详细,但要做全国范围内的系统性研究则并不具有那样的资料条件。当今的法定政区包括乡、镇, 研究自然也延伸到了乡、镇。这样, 表面上看似乎古今不对称,但我们如果设定县级政区为基点, 则古今无缝对接即可进行。

 

一、第一次大循环

县级政区, 最早产生于春秋时期。秦国置县较早, 《史记·秦本纪》载“武公十年, 伐邽、冀戎,初县之;十一年, 初县杜、郑”, 那是公元前688年的事;商鞅变法时, 曾合并乡聚为县。楚设县也较早, 置有申、陈、蔡等县。晋国置县较多, 有原县、温县、先茅之县等; 三家分晋后韩、赵、魏续有增置,如魏设邺县、赵设上原县等。设县最多的是齐国, 齐桓公曾赏给管仲17 个县。吴仅有一县见于记载: 朱方之县。

关于“郡” 的起源, 始于春秋时代应无疑义,但具体设置了什么郡却不见记载; 战国时, 郡的设置就多了起来, 往往设于边地, 主要是为了巩固边防, 除齐国外,各国都设郡, 如赵有上党、雁门、云中、代郡, 韩有三川、上蔡, 魏有河西、上郡,燕有上谷、渔阳、辽东、辽西、右北平, 楚有汉中、黔中、巫郡,秦有北地、陇西等郡。

以郡统县的体制肯定产生于战国之世, 至于是如何产生的? 目前学术界没有明确的答案。据杨宽先生推测: “郡本来设在新得到的边地, 因为边地荒僻, 地广人稀,面积虽远较县为大, 但是地位要比县低; 等到战国时代, 边地逐渐繁荣, 也就在郡下分设若干县, 产生了郡、县两级的地方组织。这种县统于郡的制度, 最初行于三晋,秦、楚、燕三国的郡县制度是效法三晋的”。这样就出现了中国历史上最早的政区两级制。

秦始皇统一六国, 分天下为36 郡, 下辖约近千个县(其中设在少数民族地区的县称为“道”),把以郡统县的两级制推广到全国。西汉实行郡国并行制,无论郡还是国, 下面都是管辖县级单位的,成帝元延、绥和之交全国有1587 个县级政区(1314 县加上273 邑、道、侯国); 东汉顺帝时, 全国共有105个郡国、1180 个县级政区, 仍延续着两级制。

十三州是汉武帝时代实行的监察制度, 发展到东汉末年逐渐成为正式政区, 所以三国时代是州郡县三级制。曹魏有司隶、豫、冀、兖等12 州, 辖94 郡、725县; 孙吴有扬、荆、交三州, 辖27 郡、286 县; 蜀汉延熙二年仅有益州一州, 辖21 郡、133 县。

西晋初分置秦州、宁州、平州为19 州, 西晋末分置江、湘而为21 州, 州下管172 郡(国), 郡(国) 下辖1232 县; 东晋义熙十四年,有州23、郡252、县1236。

到了南北朝, 政区仍然延续州郡县三级制, 不过州越来越多, 郡越划越细, 县也有一定的增长。当262 年时,魏、蜀、吴三国合计州16、郡148、县1206, 平均每州辖9.25 郡、每郡辖8.1 县; 到580 年时, 南北朝合计州275、郡674、县1724,平均每州辖2.5 郡、每郡辖2.6 县。三百多年期间,州是原来的17.2 倍、郡是原来的4.6 倍, 县也有一定增加。因此到隋开皇三年,文帝下诏废天下诸郡,开皇九年平陈之后又把这一举措推广到了南方。至此, 中国政区的进程从春秋战国产生两级制, 历经州郡县三级制, 又回到了两级制,为第一次大循环。

 

二、第二次大循环

隋朝和唐前期实行州、县两级制, 虽然隋大业及唐天宝、至德年间实行郡县制, 此时的州、郡实质上并无差别。开皇三年末, 有190 州、管辖903县,九年平陈而得州40、141 郡、511 县。大业三年, 全国有185 郡, 管辖1249 县。唐贞观十四年, 有州360, 管县1557。开元二十八年,有328府州, 管辖1573 县; 其中的府, 是与州平级而地位在州之上的政区, 最早的府级政区是京兆府和河南府, 截至唐末共有十个府。

道制源于唐初依山川形便所分天下的十道, 开元十五年细分为十五道。安史之乱以后, 地方节度使拥兵自重,兼任各道的采访、处置、观察等使,俨然掌握了地方数州的行政、经济、军事大权, 成为实际的政区, 于是藩镇(方镇) 与“道”合一,逐渐形成了道、府州、县三级制。元和三年全国有47 道、336 府州、1620 县。

北宋改造了唐代的道, 创立复式路制, 尽管对路的性质学术界有不同意见, 但路下管辖府、州、军、监,府、州、军、监管辖县级政区的制度则一直贯穿了整个宋代。其中的军、监, 分管县和不管县两种。北宋宣和四年, 有19 路, 下辖38 府、234 州、51 军、4监, 1204 县; 南宋据有半壁江山,端平元年, 有府34、州133、军33、监2, 下辖747 县。輥輯訛辽、金学习了唐宋政区制度,辽以中唐以后的道为样板, 将全国分为五京道、下辖156 府州(含军、城)、209 县(不含头下军州); 金基本上采用宋制, 大定二十九年将全国分为二十路,下辖179 府州、683 县。

元朝, 由于政权的军事征服性质, 加上国土辽阔, 政区层级不能整齐划一。层级最多的有五级,如: 中书省管辖上都路, 上都路管辖宣德府, 宣德府管辖奉圣州,奉圣州管辖永兴县。四级制也不少, 如陕西行省有延安路, 下辖的鄜、葭、绥德三州管辖了七个县。当然, 三级制是主体, 如江浙行省杭州路,下辖钱塘、仁和、余杭等八县。至顺元年, 全国有11 行省、185 路、33 府、359 州、1127县。

明朝、清朝的政区改革目标, 就是整理元代非整齐划一的政区层级。明代取消了五级制, 四级制也只剩下“属州” 制度,政区的主体是布政使司(俗称“省”)、府州、县三级制, 万历中后期有13省、159 府、20 直隶州、235 属州、1169 县。“属州”为明清时期府之下领县的州, 与直隶州不同的是它属于府, 与散州不同的是它又领县。清嘉庆元年之后消除了“属州” 制度残余, 政区回归到纯粹的省、府、县三级制,其中与府平级的有直隶厅、直隶州, 与县平级的有散厅、散州, 宣统三年全国有23 省、219 府、61 直隶厅、79 直隶州、88散厅、146 散州、1379县。

民国时代, 北洋政府之初、南京政府均实行省直管县的体制, 也就是省管县的两级制。民国元年, 东南诸省有的实行省管县二级制, 有的实行省管府县二级制,有的实行省管府州厅县二级制(府、州、厅、县平级), 都是两级制; 袁世凯所控制的北方诸省, 则沿袭着清末地方行政体系。袁世凯接掌大权后,发布临时大总统第一号训令, 将北方各省改造为省管县的二级制。1913 年1 月8 日,袁世凯发布划一令, 始实行省、道、县三级制。但是,此后的道并未发挥政区的真正作用, 仅为公文承转而已, 故南京政府取消了全国90 多个“道”,全国实行省管县的制度。这是完全意义上的两级制。1930 年,国民党政府为围剿中央苏区而设立行政督察区, 它介于省与县之间, 但只是省政府的派出机构, 不能算完整意义上的政区。

这样, 从隋开皇九年平陈到民国年间, 政区层级从两级制演变到三级制乃至五级制, 经历了较为长期的三级制之后, 又回复到了两级制。

因此, 中国的政区层级, 从春秋到民国的2500多年间, 经历了两次大循环, 终点都是两级制。第一个循环是从春秋到隋初, 政区从两级制产生开始,以回到两级制告终; 第二个循环是从隋代到民国初, 惊人地重复了从两级制开始、历经各朝各代无数细节变化而再回到了两级制。如果从《国语·晋语二》中“郡县”首次连称(约公元前650 年)算起, 到隋开皇九年全国回复到两级制, 历时1239年。从隋开皇九年平陈把州县两级制推广到全国开始, 到1912年回复到省县两级制, 历时1323 年。

 

三、以古察今

古人云: “知古不知今, 谓之陆沉”, “知今不知古, 谓之盲瞽” 。从1949 年到改革开放之前, 内地政区的主体制度一般是省管县两级制,专区、地区仅仅是省的派出机构, 最多也只能算虚三级; 改革开放以来, 大量的地、市合并使得地级市坐实为政区,从而形成了以省、地级市、县为主的实实在在的政区三级制。截至2012 年底, 全国有34 个省级政区, 管辖着333 个地级单位(其中285个地级市是主体),下辖2852 个县级单位。但是,目前的地级市制度已经走向没落, 不消说市辖市的不合理, 就是中西部广阔地区的市管县体制也是市吃县、市刮县,没有完全达到当初以市带县共同发展的美好愿景。所以, 当今的三级制政区何去何从, 值得不同学科的各个专业来共同思考。

如果政区层级在2500 年间历经两次大循环之学说庶可成立, 那么从中国的历史长河来观察, 目前我们可能正处在第二次大循环的延伸时段,也可能处于第三个大循环的起始点。如果顺应历史潮流是可取的话, 那么今后的政区改革方向应该是明确的, 即: 政区发展的趋势是减少层级,两级制是大势所趋。当今在各地逐步推广的省直管县制度, 就是顺应历史的明智之举。

当今政区改革的顶层设计, 必定离不开学术界关于历代政区研究的成果。目前的政区制度对国家建设、对社会发展起到了巨大的作用, 但存在的并非都是合理的,迫切需要改革。学术界主张划小省区成为共识, 同时取消市管县(市管市) 体制的认识也趋于一致, 而政区分等是汉唐元明清以来的传统做法,省直管县的理念在清末就已产生,市县之间平等的制度设计在民国初年也已问世, 如何吸取历史政区变革中的精华, 进而为当今政区改革服务,成为当前一项光荣而艰巨的紧迫任务。

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文章来源:本文转自《江汉论坛》2014年1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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