秋风:县委书记揽权宪政难改革

选择字号:   本文共阅读 2514 次 更新时间:2005-06-26 20:48:47

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  在内地,「县」在自上而下的权力结构中,是相当关键的一个环节:低于县的乡镇只有部份治理功能,而且呈现出萎缩的?象。高于县的地市一级和省,则距离民众较远;地市有被虚化的可能,省的幅员则过于庞大。内地一个省,完全就是国外一个国家的规模。相比之下,县的功能则有强化的趋势。

  

  就在这背景下,县政腐败成为引人注目的现象。根据安徽省有关部门的统计,近年来,该省有十八位县(区)委书记(或离任不久而犯罪事实在任内的)因卖官受贿被查处。这样的现象当然不止存在于安徽省。

  

  其实,县处级官员较腐败,这是人们早就注意到的现象,外来投资者对此恐怕体会很深。个中原因,在于内地的权力结构中,县、处级党政官员处于权力承上启下的位置。绝大多数实质性权力,比如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等,均由处级党政官员行使。

  

  科级官员只是干事的,厅局级干部多是简单地划圈认可,真正的拍板者是县处级官员。有人曾说,内地是「县处长治国」。

  

  尤其是掌管一县之政的县委书记、县长,比起京城、省城大机关?的处长,权力更大。根据党控制行政的宪法惯例,尤其是县委书记拥有管理全县范围内一切事务的权力;其中,最吸引的是数百科级干部职位的人事任免权。县委书记对此拥有绝对而几乎不受任何限制的决定权。

  

  绝对的权力必然导致腐败,卖官正是县委书记腐败的第一重灾区。尤其在贫困地区,专案审批之类的腐败机会不多,县委书记唯一的腐败机会就是出售官职。而在这些地方,稍微有些野心的人,都把做官视为唯一的人生目标,权力的相对价值也更高。因而,官职买卖市场在这些地方格外火红。

  

  执政党高层当然意识到这问题的严重性。因为,县乡官员群体是一个「熟人社会」,一旦县委书记买卖官职,贪污腐败,很快就会在县域范围内传开来,损害政府权威。另一方面,与民众有最多直接关系的,也是县政府,而县级政府拥有完备的「专政工具」,对县级政府的政策、行为,民众几乎没有抵御、逃避的可能。因此,若县级官员腐败暴虐,则民众就只能徒唤奈何。

  

  但在现行体制下,监督县委书记的机制是软弱无力的。不管是从党的系统,还是从行政系统,似乎都尝试了种种监督之法,但通通失灵。比如,上级党政机关会派出巡视员进行监督,但巡视员不可能经常在场监督。再加上官场复杂的关系网络,每个县委书记上面都有人;只要靠山不倒,自上而下的监督总会失灵。

  

  至于下级官员或民众的监督,同样失灵。因为,县委书记拥有的关系网络使他知晓一切举报者的资讯,而他的权力足以对任何举报者予以毁灭性的打击报复。

  

  这样,县城的权力就跟北京大不同。所谓「天高皇帝远」,没有任何制约与监督,在县委书记手上,权力极端地粗鄙暴力。「县政」确实集内地政治体制弊端之大成。

  

  从最难处着手,是解决问题的一种思路。吴国光先生曾撰文〈「县政中国」──从分权到民主化的改革〉,提出了通过制度改造,在县级建立可能抑制腐败的政治权力架构的宪政变革策略。即率先在县一级实行民主政制,进而建设全国宪政。这篇文章在内地引起一定反响,北京的王思睿先生不同意吴先生的意见,而提出「州政中国」,以州作为未来民主制度建设的关键环节。

  

  这样的争论极有启发意义。两位学者其实都同意一点,宪政变革肯定包括一个环节:有效地制约县级官员的权力。不过,对执政党来说,这几乎是不可能的任务。县委书记──不是县长──在县政中拥有绝对权力,这本身就是极怪异的制度安排下的产物。

  

  在内地,根本无法讨论县委书记是否应退出县政。唯在执政党愿意将自己变成人大中的党后,才有可能谈起进一步的宪政变革。一个在宪法规定的权力架构外的人,却在实际上拥有最大、甚至是绝对权力,这本身就是拒绝进行宪政讨论的标志。

  

  作者单位:北京九鼎公共事务研究所

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