南方周末:贵州矿变:矿业“简政放权”,试点省紧拥市场

选择字号:   本文共阅读 311 次 更新时间:2014-03-03 20:22:48

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南方周末  

    

   国务院新一批的“简政放权”清单,让煤炭矿业权审批管理改革试点省有了更大的改革空间,而作为试点省份之一的贵州,已经迈向了由市场而非政府配置矿产资源的深水区。这意味着矿产资源获得将更公平、未来资源价格将真正由市场决定,权力寻租空间被大幅压缩。

    

   “亲市场远政府”

   “是取消,不是下放。”指着办公桌上一份文件上的小段落,贵州省国土资源厅副厅长王赤兵对措辞较起了真。

   作为“简政放权”改革承诺的兑现,国务院最近又拿出了新一批的“清单”——取消和下放64项行政审批事项和18个子项。其中就包括取消由国土资源部对矿业权投放计划审批,以及取消由国土部审批的煤炭矿业权审批管理改革试点省煤炭矿业权审批项目备案核准。

   所谓矿业权,简单地说就是矿产资源的使用权,分为探矿权和采矿权,前者是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利;后者是指在依法取得采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利。矿业权虽然在政府行文、交易公告中被大量使用,却没有法律上的明确释义。

   在这些生涩的说法被解读为中央向地方分权时,贵州省国土资源厅副厅长王赤兵看到的则是,煤炭这类矿产资源的配置日益“亲市场而远政府”。这意味着资源获得将更公平,未来资源价格将真正由市场决定,权力寻租空间被大幅压缩。

   国务院“简政放权清单”中所提及的煤炭矿业权审批管理改革试点省,早于2010年9月就开始试点。当年,黑龙江、贵州和陕西成为国土资源部列的三个试点。试点的初衷相对单纯,就是审批权限下放,从部到省,而涉及部门也仅限国土系统。

   依此目标,这份名为《国土资源部关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知》(国土资发〔2010〕143号,以下简称“改革试点”),给试点省设计了几项游戏规则,其中重要一环是矿业权投放计划审批,即下一年投放的矿业权要提前做好计划、上报批准才能实施。

   而当时被视作“放权”标志的审批登记权限由部到省,则是以矿业权投放计划为基础的。

   仅仅时隔三年半,投放计划就被彻底取消。就王赤兵的工作感受而言,计划赶不上变化是直接原因,从2010年试点至今,煤炭的产业政策剧烈变化,煤矿生产准入门槛一路从15万吨、30万吨提高到90万吨,事实上很难按投放计划行事。而投放计划“重计划轻市场”则是其被最新一轮政策刷新的根本原因。

   省一级审批的项目不用再去部一级备案核准,亦被视作改革的强烈信号,“给了试点更大的改革空间,也表明支持市场配置资源的改革方向”。

    

   协议出让“从严从紧”

   不过,新一轮的改革并非“大撒把”。2010年改革试点中,对探矿权、采矿权出让管理从严的规定没有变,即还是协议方式出让的矿业权需到国土部报备,以招标、拍卖、挂牌方式(以下简称“招拍挂”)出让矿业权的,省国土部门做主。

   按照国土部的规定,矿业权可以协议出让,也可以转让。矿业权出让者只能是县级以上政府矿产主管部门,而转让双方只要符合条件即可。相比于招拍挂等市场公开竞争方式,政府主导的协议出让更易滋生腐败。

   2013年10月,内蒙古一家钢铁公司成了呼和浩特市出让探矿权公告(呼公资矿告字〔2013〕01号)唯一符合条件的报名者。后该公司被曝光,被认为是这起“量身出让”事件的受益者。2010年时,还曾发生过黑龙江省伊春市价值数百亿的铁矿以协议出让的方式被“贱卖”的案例。

   王赤兵直言,协议出让和招拍挂并行的双轨制是很糟糕的制度。“从个人来讲,我每天坐在窗口审一百多个矿证审批的件,连抵押贷款也要我们签。”

   鉴于资源的唯一性和排他性,为防止权力下放变成了寻租下放,贵州的做法是并联审批。各个相关部门可以同时审件,而无须审批接力。此外,每天各部门审件的意见会直接传到贵州省监察厅的电子检查中心进行数据保存,信息完全公开,杜绝了向下打招呼的空间。

   从2003年国土部试行《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》,到2006年《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)规定,再到国土资源部《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资发〔2012〕80号),对矿业权协议出让“从严从紧”的管理不断加码,对招拍挂等市场方式公开出让矿业权的鼓励则态度鲜明。

   这意味着,未来矿业权的管理会因出让方式不同,呈现冰火两重天的景象。协议出让的数量会大量减少,其出让范围、审批权限和程序都会受到严格控制,而招拍挂等则终将成为矿业权交易的主流。

    

   让市场的归市场,让政府的归政府

   对于贵州省毕节市等地的不少煤矿投资人而言,煤炭矿业权审批改革远不如已持续数轮的资源整合对他们的影响来得直接。

   一位已退出贵州煤矿经营的外省籍投资人,曾在2007年前后收购了几家煤矿,刚刚整合完毕、跑齐“五证一照”,他和许多矿主发现,自己又不符合准入门槛了,“国家政策变化太快,我们做不了了”。

   与席卷全国主要煤炭产区的煤炭资源整合相比,矿业权审批改革看上去更像个国土系统内部权力的再分配,且两件事关联不大。但贵州的改革试点事实上已超出了行政审批权限的范围,迈向了由市场而非政府配置矿产资源的深水区。资源整合也超出了一开始对安全事故的被动响应,成了又一轮的利益重新分配。

   “如果真的要市场起作用,一边得培育合格的市场主体,另一边得有合格的市场监管者,同时还要有第三方的交易平台。”一位关注矿业权审批改革的贵州官员认为,资源整合和审批权下放最终都指向市场。

   在分管矿业权审批改革工作的王赤兵看来,资源整合与矿业权审批的联动关系在于,每一次事故的出现,总能带来煤炭产能的调整。而产能调整又会间接影响到矿业权设置方案。后者是资源管理中的一项基础工作,在中国煤炭工业协会副会长姜智敏看来,对矿权设置方案的调整本身也是从源头上整合矿业权。

   事实上,国土部从2006年前后就编制煤炭国家规划区矿业区设置方案,并于2010年开始修编。姜智敏所在的煤炭工业协会也贡献了数位专家参与修编。

   经过数次整合,贵州省曾经的1700多家大小煤矿,将兼并重组至800个左右。依据一个矿区一个开发主体的原则,原有的矿业权设置方案要相应调整。

   “对矿业权设置方案实施动态调整,已经超出了矿业权审批的范围,让矿业权的管理制度更加完善。”王赤兵介绍。

   作为南方的煤炭大省,按照原本的设计,贵州只是矿业权审批改革的试点,但一番尝试下来,王赤兵意识到,单靠国土部门不行。比如,矿业权的投放计划和煤矿产能门槛也受制于发改委,更复杂的是,各部委之间的改革也不配套、不同步。

   由矿业权审批改革试点开始,贵州事实上已经走了很远。

   2012年1月12日,国务院出台《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》,提出支持贵州开展煤炭矿业权审批改革试点,积极指导贵州加快煤炭矿区矿业权设置方案的编制和修编,合理布局和有序投放矿业权。这是一个省的矿业权改革首次写入中央级文件。

   随后,贵州省委、省政府又发出了《关于矿产资源配置体制改革的意见》(黔党发〔2012〕18号),贵州省政府还成立了跨部门的矿产资源配置体制改革工作领导小组,通过联席会议的方式解决问题。

   一项单纯的审批制度改革能跨部门且直接得到中央支持,源于贵州经济对矿产资源开发的依赖。偏居西南的贵州寄望于把资源优势转变为发展优势,而其中的关键正是矿产资源配置。

   在此之前,贵州事实上已经通过煤炭资源有偿使用制度改革试点,尝到了市场的甜头,开始主动拥抱市场。

   “深化矿产资源配置体制改革,核心要招拍挂。我们已经跳出了审批权管理的怪圈来考虑资源配置。”据王赤兵介绍,贵州计划未来将行政许可转变为行政服务,而所有矿业权的招拍挂交易都移交至已经建立的公共资源交易中心,政府主管部门最终只负责登记,并监管二级市场的规范运作,让市场的归市场,政府的归政府。

    

   作者:南方周末记者 冯洁 唐悦

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