[摘 要] “实行党代会代表提案制”是中国共产党基于政党发展的利益考量而提出的重要举措。党代会提案制的实行有助于党发挥利益代表功能、增强适应性、获得内聚力，推进党内民主，是新的历史条件下我们党的又一项制度创新。
[关键词] 政党发展； 党代会提案制； 现实意义
政党发展已经成为促进现代主权国家政治发展的重要推动力，同时也反映了发展中国家政党建设的方向。政党发展本质上反映的是政党组织结构正向变迁的内在规律，描述的是政党力量和党内民主的发展过程，它具有内在的规律性和动态性。中国共产党第十八次代表大会报告提出“实行党代会代表提案制”，这是我们党在认真分析党情国情世情变化的基础上作出的推动政党发展的新举措。“实行党代会代表提案制”可以从四个方面促进政党发展，即在现代化的社会政治经济环境中，我们党能够充分发挥其利益代表功能、不断增强党的适应性、持续获得内聚力和推进党内民主的发展。这四点内容不仅规定了政党发展的努力方向，同时也是衡量政党发展水平的重要指标。
一、党代会提案制是发挥政党利益代表功能的制度载体
任何政党都具有利益代表功能，如果一个政党不具有代表性，那么它就不可能获得群众的支持，不可能具有合法性。政党的利益代表功能包括两方面内容，即利益表达和利益整合。“政党是一个双向的（自上而下和自下而上）表达渠道”[1]（p.213），一方面它通过综合、分类和简化等方式，把社会成员普遍的多元的利益诉求转化为易于操作的集体性建议和方案；另一方面，它通过自己的组织渠道和对大众的影响力，将自己作为执政党的政策和方针传导给社会。利益代表功能是政党的首要功能，同时也是政党发展的首要条件，这一功能的有效发挥需要一定的制度载体。政党的利益表达与整合功能要求党员和党员代表将民众生活状况、利益诉求及权利意志如实反映至党内，成为政党完成重大决策的基础。党员是党联系群众的纽带，为使党员与政党的决策层之间不存在无法逾越的障碍，必须更加重视党代表的作用，党代表应在民众利益整合中起着联系党员与党的决策层的中间人作用，体现其代表价值。可以说政党实现利益代表的过程是一个“由政党内各级领导机构与党员主体上下互动、共同管理党内事物的一种动态性、多层次的政党建设过程。”[2](p.85)只有党代表使党内信息迅速、高保真地上传下达，汇集广大党员的智慧，积极地对政党的建设与发展提出意见，才能保证政党能及时高效地应对社会生活的变革，保持政党广泛的、深入的社会影响力。
中国共产党作为执政党，它的基本功能可以定位为“整合社会利益，服务整个社会”。随着市场经济的完善，民主政治建设不断推进，人们权利意识逐渐增强，而社会阶层利益分配不均衡导致各阶层间利益关系紧张，阶层结构的分化导致人们政治倾向和政治心理差异增大，人们政治利益诉求增多的同时更趋复杂化和多元化，这使得党对社会不同群体、不同阶层的利益整合难度加大。新的社会阶层中的一部分成员有加入到党内的愿望，从而使党员队伍结构发生了重大的变化，这些党员所联系的群众的利益诉求也成为党关注的重点。这些都对党的利益代表功能有效发挥提出了挑战。作为执政党，中国共产党可以利用执政资源建立相应的制度，以制度为载体保障各阶层利益表达渠道的畅通，公众利益诉求整合的高效。要想充分发挥政党的利益代表功能，不仅要发挥人民代表大会制度广泛汇集民意的作用，还必须拓宽新的公众利益表达渠道。党代会代表提案制作为政党发挥利益表达与整合功能的重要载体，是在总结借鉴人民代表大会提案制实施经验的基础上，将提案制引进到党的代表大会的成果。这两种代表制度收集民意的渠道不同，侧重点也不同，在整合社会不同阶层、不同群体利益的过程中达到了一种相互补充的效果。
党代会代表提案制是中国共产党发挥利益代表功能的制度载体。党代会代表提案制以制度的形式对党员代表提案的内容和程序加以规范，使党能够及时整合党员意志和群众利益诉求，并将这些诉求转化为科学的政策主张，从而完整、有效地实现利益代表功能。首先，党代会提案制规范了党员代表提案的内容，为党的利益代表功能提供实现的基础。获取党员对党的建设的意见和群众的利益诉求等信息是党进行利益整合的基础，对此，党代会代表提案制要求党代表及党员深入基层一线了解情况，使党对民意有准确、真实和全面的把握。党代会代表提案制从内容方面做出详细规定，力求在细节设计上取得突破。很多试点地方都规定党代会代表提案的内容要有别于两会中人大代表、政协委员的议案、提案，党代会代表提案的内容要更具前瞻性和宏观性。内容要更多的涉及贯彻执行党的代表大会和党内决议、决定的重大事项，更多的涉及党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设等关系党的建设的重要问题。实行党代会代表提案制还能有效地促使党代表发挥下情上达、建言献策的作用，为党提供更有价值的决策信息。来自不同阶层、行业领域的党代表更能深刻了解本阶层、本行业党员和群众的利益诉求，这些党代表都是本阶层、本行业中的精英人物，他们的代表更有针对性和专业性，反映问题的层次更高、程度更深，解决问题的能力也更强。党代会代表提案制正是利用了党员代表的这一特性，以制度为载体将党的代表功能发挥到最大。其次，党代会代表提案制规范了党员代表提案的程序，为实现利益代表功能提供了程序保障。通过一定的程序将多元复杂的利益诉求进行科学的整合，形成能够调和社会成员利益矛盾的政策，是党发挥代表功能的关键步骤。党代会代表提案生成、讨论、解决，反馈的过程就是群力群策的过程，这一过程在多大程度上是科学的直接决定了党代表提案的有效性，同时也决定党代表的作用能否发挥。党代表根据自己的知识背景和实践经验对党员的意见和各阶层民众千差万别的利益趋向进行分析整理，形成有价值的提案，在党代会上或者闭会期间提出，使党及时把握住主流民意的动向。党代表还要动员广大党员做好决策沟通和反馈工作，这样党的决策程序才完整，政策才科学。在规范提案制程序上，很多地方还规定了向党的代表大会提出属于同级党代会大会职权范围内的提案需要10人以上党代表联名或代表团集体提出，这有利于提案的代表性和科学性。党代会代表提案制能够增强党在体制内解决党内问题的能力，有助于党充分发挥利益代表功能。
二、党代会提案制是增强政党适应性的重要保障
作为政党发展过程中政党力量增强的重要标志之一，政党适应性(Party Adaptation) 是指政党组织在政治发展过程中所形成的适应环境挑战的能力，侧重以自身的调试适应环境的变化。政党的适应性表现在开放性和回应性两个方面，其中政党的回应性是政党组织内部对外部环境变化做出反应的过程，是维持政党组织系统正常运行，保证系统内部与外部有效互动的关键。布卢斯•迪克森( Bruce J . Dickson )认为回应性适应是增强政党对国内外环境压力的更深层次的适应，这种适应性要求政党的政策要注重遵循社会的需求。政党不断增强适应性是其长期存在和发展的重要条件，政党应对环境挑战能力的高低决定了其生存的能力，政党每经受住一次环境变化的挑战就会增强其适应环境变化的能力，能够长期执政的党，必然具有较强的适应性能力。政党迅速地回应民众的利益诉求和解决社会的新兴问题，并能够创设制度化的监控和反馈机制是增强政党适应性的重要表现。政党需要通过制度的手段保证党员能够经常地获得一手的新鲜信息，使党员充分发挥监控环境变化的作用，增强政党环境监控反馈机制的有效性，从而使政党时刻保持对环境变化的高度敏感。只有政党能够敏锐的感知周围环境的变化，并不断作出科学合理的回应，才能使政党具有灵活性和创新性。
进入新世纪新阶段以来，国际国内局势发生新的深刻变化，特别是 2008年金融危机爆发，欧洲深陷主权债务危机，危机波及到全球多个国家和地区，中国也深受其影响。我国社会结构已发生深刻变革，社会分层日益复杂化，社会阶层由传统的“两个阶级一个阶层”演化为现阶段的“十大阶层”，社会结构特别是社会阶层结构的变化带来了利益结构和利益关系的变化。同时，党自身的状况也发生了变化：党员队伍更加壮大，党的领导层年轻化趋势加强。这些变化都对中国共产党的适应性提出了挑战。面对国内外、党内外的新形势、新变化，中国共产党应自觉地顺应变化作出回应和调整。政党的适应性不仅是外部环境刺激的结果，也是政党本身能动性的体现。中国共产党历来关注周围环境的变化对政党发展的影响，主张“一切从实际出发”，这反映了我们党在做出任何决策时都会考虑环境变化的因素。很多大党老党之所以失去执政地位，很大程度上是由于政党内部惰性而消极地对待外部环境的变化。中国共产党如何顺时事而变，增强适应能力，已经成为摆在共产党人面前不可回避的问题。
“实行党代会代表提案制”是党增强适应性的重要保障。实行党代会提案制不仅能够保证党时刻对周围环境变化保持高度敏感，而且还能有效地规避政党适应性隐藏的风险。首先，实行党代会代表提案制能够保证在党的代表大会闭会期间能够了解党内和社会的最新动态。实行党代会代表提案制是整体制度性变革中一个重要环节，与党的代表大会常任制、党代表任期制一起成为落实党的代表大会制度的一项配套制度。党的代表大会每五年一届，而每年党面临的国际国内形势一定有所变化，影响党的建设的内在外在环境也一定会发生变化，党要想及时了解应对这些变化，必须在党的代表大会常任制的基础上实行党代会代表提案制。实行党代会代表提案制，党代表不仅在党代会期间行使其提案权利，这种权利也延续到了大会闭幕后的日常工作中，是解决党代会闭会期间党及时了解和应对关于党的建设问题的有效途径和方法。这一制度使党代会、党代表、党员和群众实现四级联动，随着提案制的不断完善，提案反馈回应机制的建立，党将第一时间了解社会动态，及时对政策作出更新调整。其次，实行党代会代表提案制能够有效地规避政党适应性隐藏的风险。“政党过度地回应社会同样会使组织在未来环境的变革前变得脆弱”[3](p.15)，因此党代会代表提案制对提案的质量和数量提出了更严格的要求。在试点过程中，一些地方通过认真筛选提案内容，使提案内容不出现重叠，提高提案水平和层次，有效地避免出现“众口难调”的现象。政党体制本身会在一定程度上存在着对适应变革的抵制，为了避免来自政党内部的抵制，党代会提案制正是以制度化的形式实现和保证了党对社会的回应。在全国范围内实行党代会代表提案制，党代表可以更好地、经常地反映党员意愿，反映社会环境的变化，使党及时洞悉党情、国情和世情的新情况、新变化，为决策层做出科学的决策提供依据和保障，从而增强政党的适应性。
三、党代会提案制是政党获得内聚力的有效途径
内聚力是指“同种物质内部相邻各部分间的吸引力。”[4](p.1363) 政党内聚力对于政党保持内部稳定和外部独立具有重要意义，是政党能够长期存在和发展最本质的组织资源。政党内聚力指的是党员在追求共同理想和共同价值的过程中，情感上产生共鸣、行为上保持一致的内在聚合力量，它包括政党对党员的凝聚力、党员对政党组织的向心力以及党员个体间的吸引力。其中党员对政党组织的向心力对于政党获得高的内聚力具有重要价值，政党要回应和保持其意识形态和政治价值目标对党员构成的吸引，就需要通过一系列的制度加以巩固和规范，并且使党员在被政党吸引的过程中自身的价值需求能够得到满足。政党通过建立一套保证党内团结的制度来创造强劲的信念和思想纽带，从而起到维系政党成员对政党的忠诚。政党获得或增强内聚力的过程就是政党获得力量的过程，一个强有力的政党一定是具有高度内聚力的政治集团。政党越具有内聚力，政党的制度化水平越高，政党内部发生分裂的可能性就越小，政党就越稳定。世界各国政党的价值目标、组织规模、党员阶层分布不尽相同，所以政党发展的依靠力量也不同。将哪部分成员作为政党组织依靠的绝对力量决定了政党能否获得持久的内聚力，那种认为政党组织中“那些不参与者或偶然参与者、边际参与者”[5](p.18)则没有必要一定要持有这种一致认同的观点不符合政党获得持久内聚力的要求，也不符合政党发展的要求。仅仅以政治精英主导政策目标及政策走向的政党是不成熟、不理性的政党，政党发展不仅需要党内少数政治精英的支持，更来自于绝大多数普通党员的认同与忠诚。
中国共产党是一个具有高度内聚力的政党，这是因为我们党自成立以来就是一个自觉增强内聚力的党。高度的内聚力是使我们党不断壮大，充满活力的内在动力。从成立到执掌政权的28年间，中国共产党在领导中国各族人民为新民主主义而斗争的过程中，以创造性的历史功绩确立了自己在中国革命和历史发展进程中不可替代的核心领导作用，取得了新民主主义革命的胜利，实现了民族独立和人民解放，这是因为我们党代表了人民的利益，得到了人民群众的拥护和支持，而这些都与党不断增强的内聚力分不开。建国后，我们党得到了空前的发展，在人民群众中具有很高的威望，这也与我们党的内聚力有着直接关系。新世纪新阶段以来，有的基层党组织存在内聚力偏弱的问题，导致个别党政领导干部对党的认同度和忠诚度降低，个别基层党组织对党员领导的效能和效率降低、导致有的党员思想出现混乱，党内腐败现象滋生，如何切实增强各级党组织的内聚力，已经成为党建工作中亟待解决的一个重要课题。增强广大党员的凝聚力与向心力，要求政党不仅要利用软力量，而且还要通过硬力量从外部对党员思想和行为进行规范和激励。建立合理的制度化的防范、激励和监督机制，团结党员力量、统一党员思想、增强党员责任感，从而增强党的内聚力。
党代会代表提案制是中国共产党获得内聚力的有效途径。实行党代会代表提案制有助于党员充分行使民主权利，增强党员的归属感和责任感，从而使党能够获得内聚力。首先，实行党代会提案制在团结党员群众、增强党的内聚力方面发挥了重要作用。党代会提案制在激励党员参与党内事务、增强党员主体意识，使党员充分行使知情权、参与权、选举权及监督权等方面发挥重要作用。过去，党员代表只是针对党委会、全委会的议题进行讨论和发表意见，党代表并没有权提出议案，这在很大程度上制约了党员有效地行使其民主权利。实行党代会代表提案制，党员代表可以根据实际情况和所代表的党员群众的意见提出具有前瞻性、宏观性的，关乎政治建设和党的建设的议案，使党员的民主权利落到实处，凝聚党员意志的同时避免了党员边缘化。其次，党代会提案制有助于增强党员的归属感和责任感，而且还能够激发广大党员建设好党，管理好党的热情。党员联系群众，党代表联系党员，党组织联系党代表，在这个从群众到党组织的关系链条中，党员和党员代表是重要的关节点，他们对党的忠诚与认同直接关系到党的稳定。党员只有将自己的意志通过合法、规范的渠道进行充分地表达，才能感受到自身的价值，从而提高对党的忠诚度和归属感。实行党代会代表提案制实际上赋予了党代表真正的代表职权，有助于强化党代表的权利意识、责任意识，增强党代表和党员对党组织的向心力，增强他们对党的认同感，使党的运行更趋内聚。党代会代表提案制为广大党员和党代表提供的是一个实现其价值的组织平台，这个平台使他们在民主的组织氛围内使自己对党的建设的理想设计成为可能。实行党代会代表提案制的过程中，党员输出的是对党的忠诚，同时把党的价值理念、政策目标宣传给自己所联系的群众，党在这个过程中收获的是更高的内聚力。
四、党代会提案制是推进党内民主的必然要求
民主一词的意义是由“希腊语demos（人民）和kratia（统治或权威）派生出来的，意为‘由人民进行统治’。”[6]（p.174）马克思将政党和民主列为政治文明的基本要素，民主是通过政党政治的方式实现的，脱离了政党，也就不可能实现现代意义上的民主；政党是应民主的需要而产生的，民主要求政党对民意作出灵活高效的反应；同样，政党推动民主发展，政党发挥其政治动员功能，使民主范围不断扩大、程度不断加深，推进了民主政治的发展，因此可以说民主与政党是一种互动的关系。民主不仅催生了政党，而且民主政治的发展也对政党的民主化提出了要求，即政党要实现内部民主。作为推动政党发展的内在动力，党内民主已经成为当今世界上绝大多数政党的共识。政党将民主原则写入党章或执政纲领，而且还将民主思想植入到其政治和组织原则中，鼓励党员自由的表达自己的思想和意愿。政党作为一个现代组织，尤其是执政党，利用自己丰富的执政资源,党内民主制度以及党员参与来发展党内民主，促使民主在政党发展中产生积极的内部效应和外部效应。
在政党发展视域下，党内民主是政党发展的实质，也是政党发展的内在动力。党内民主还是增强执政党合法性的重要来源，是党长期执政的重要保证。我们党历来重视党内民主对党的建设的重大作用，并将“党内民主”写进党章，十六大报告首次提出“党内民主是党的生命”，[7](p.39)十七大报告又指出要 “尊重党员主体地位”，“以扩大党内民主带动人民民主”[8](p.39)十八大在总结党内民主理论成果及实践经验的基础上进一步提出“健全党内民主制度体系”[9](p.51),可见，党对党内民主认识在不断深化,党内民主建设逐步实现制度化、规范化、程序化。健全党内民主体系有利于提高党的执政能力，还有助于党系统地、根本地解决党内可能存在的官僚体制问题，增强党的权威性。健全党内民主制度体系要求党要不断丰富党内民主的实践，探索党内民主建设的有效形式，党内民主制度要突出程序性和可操作性，只有建立程序规范、操作性强、科学严密的民主决策、民主管理和民主监督等一系列民主制度，而且各个具体的制度间要注意配套、细化，在关键环节上要突出重点，只有这样党内民主才能稳步有序地推进。
党代会代表提案制是推进党内民主的必然要求。党代会代表提案制不仅能够丰富党内民主实践，而且还能够增强党员的民主意识。首先，实行党代会提案制，不仅是推进党内民主的一项重要制度创新，更重要的是有利于丰富党内民主实践。党代会代表提案制是党代表任期制的重要补充，是对党的代表大会制度的完善。党代表通过提案提议，事前介入调研论证，走访基层，了解党员群众最关心、最亟待解决的问题，形成书面报告交由党代会或党委会讨论；事中参与讨论决策，在党代会或党委会上，党员代表就党员集中反映的关于党的建设的重大议题进行讨论，并发表自己的意见。党员代表对所讨论的重大事项进行表决；事后进入民主监督，党代表有权监督政策实施情况，并及时向党员群众反馈信息。党代表全程参与党委重大决策，加快了还权于党员的进程，使党内民主落到实处。党代会代表提案制完善了党内的权力运行机制，党员授权给党代表，代表必须对党员群众负责，使权力和权利实现双向运行，使党员行使民主权利的同时还能对权力的运行进行监督。其次，党代会提案制还从另一方面促进了党内民主，即有利于提高广大党员的民主意识。党代表参加党代会从提出提案到落实提案这一过程中，能够开阔党员的知识视野，增强党员的大局观念，提升党员发现问题、分析问题、解决问题的能力，这有利于党内民主朝着科学化的方向健康发展，也就实现了民主与科学的有机统一。党代会代表提案制能否推进党和国家事业的发展，不在于形式上是否实行了提案制，关键在于党代表是否发挥了代表的作用，提案制是否为党的发展提供了力量。
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