(一) 序 言

自八○年代中期全球化过程加速后，如何保障全球劳动者之基本人权及一般福祉，已成为南（开发中国家）北（已开发国家）对抗之重要主题，尤其是世界贸易组织（World Trade Organization: WTO）在一九九五年正式成立后，在日益频繁之国际经贸投资活动中，如何建构一套核心国际劳动基准一事，已是一必然发展之趋势，[1] 而国际童工问题之禁绝，即是其中重要之一环。[2] 由于此一问题之产生有其特殊之社经背景，而又以开发中国家之违反情形最为严重，在国际论坛中公然加以揭发质疑，更易引起国际形象受损之后果，因此，在处理上即不得不更为慎重，虽然目前有各类透过多边、双边及单方措施之作为出现，但皆因涉及敏感之国家主权争议，而在近期不得不转由透过非政府组织（Non- Gover-nmental Organizations: NGOs）之努力，来对多国籍公司（multinational corpora-tions: MNCs）施加压力，经由它们颁布各类公司行为准则（corporate codes of conduct），以自律或他律之方式来遵守有关童工问题之国际劳动基准，藉以达到铲除此类问题之目的，而不致于涉及敏感之主权争端。至于这些国际劳动基准之具体内容，则是以国际劳工组织（International Labor Organization: ILO）在过去八十多年来所通过之诸项相关公约为重点，其中尤以在一九七三年之第一三八号最低年龄公约，[3] 以及一九九九年之第一八二号最恶劣型态童工公约[4]，更被列为所谓「核心劳动基准」（core international labor standards）保障之最基本劳动人权，从而，对此二公约所揭橥理念之达成，实已成为具有普世之价值，而是世界各国所必须恪遵者。[5]

一般而言，在目前国际上禁绝童工问题之各项努力中，除联合国本身及其附属机构所扮演之角色极为重要外，美国挟其雄厚之政治经济力量，也在此类问题上着墨甚多。它除尝试以各类单方（unilateral）作为，诸如制定相关立法与颁布总统行政命令（Executive Order），以禁止输入其他国家童工所生产之货品、要求美国大型公司遵守前述之公司行为准则而不得在投资国雇用童工、允许各类非政府组织对多国籍公司在联邦法院提起于他国违法雇用童工之相关诉讼，以及透过公布各国人权概况之机会来揭露使用童工从事生产之事实外，也会利用在八○年代所制定之多项对外投资贸易法律，来对贸易伙伴或接受投资国施加压力，希望透过双边（bilateral）合作之途径，来迫使它们善待其本国劳工，包括童工问题之禁绝在内，其中尤以普遍优惠关税制度（Generalized System of Preferences: GSP）所发挥之功效最为显著。在近年来，美国政府也一改过去不支持国际上多边（multilateral）努力之立场，而积极参与国际劳工组织之各项禁绝国际童工之活动，尤其希望在世界贸易组织之架构下，能够将劳工此类所谓「社会条款」（social clause），纳入日益重要之国际经贸活动规范中，其中当然也包括国际童工问题之禁绝在内。

在我国，童工问题虽已因劳动基准法之实施及义务教育之延长，而逐渐得到改善，事实上，在这波全球禁绝国际童工问题之风潮中，我国之此一问题并未如规范集体劳资关系法制不足，而成为其他国际组织或国家之指控对象。[6] 然而，鉴于此一运动已成为检视一个国家是否尊重劳动基本人权之重要指标之一，而在我国现有劳动法制中，确亦有对童工问题规范不足之情形，[7] 况且近年来本土多国籍公司在低度开发国家中设厂生产，成为欧美或日本多国籍公司供应或第三方之情形益趋普遍，将来应如何透过前述公司行为准则之拟订，禁止它们在地主国雇用童工，也是值得推动者。[8] 从而，对于国际上（尤其是美国）目前在这方面所做之各项努力，自应密切加以观察，并设法找出得以参与尽力之处，藉以善尽国际社会一份子之责任。

本文之目的，是要对美国在过去几十年来，希望透过单方、双边及多边之措施来设法禁绝童工问题之各项努力情形，做一全面之回顾及检视，并设法评析其得失及未来努力之方向。除序言及结语外，全文共分六个部分：第一部分分析国际童工问题产生之各种社经因素及实际严重情形。第二部分探讨国际上在这方面所从事之各种努力，包括联合国本身及其附属机构等所实行之各项具体作为。第三部分至第五部分则是讨论美国如何挟其雄厚之政治经济实力，透过本国之立法、对经贸对手国施压及参与多边合作计划等手段，来设法铲除这类问题之情形，是整个演讲之重心。第六部分则是对美国这些努力之成果作一综合评述，除指出已发挥之功效及力有未逮之处外，并将提及未来之发展趋势。同时，也对我国所应采取之态度及改革，做一简要之说明。

(二) 国际童工问题之成因及严重情形

一般而言，童工问题在古代农牧时期即早已存在，但当时仅被视为是维持生计家内劳动（domestic work）之一部分，并没有任何争议存在，一直到工业革命工厂式大量生产兴起后，此类问题方始逐渐受到重视，而有各种规范这类劳动者劳动条件，尤其是在就业年龄限制之法规出现，但一般都视为是内国劳动法之一环，并非其他国家所得以置喙者。这种情形一直到第一次世界大战结束后，因国际劳工组织之成立，而开始颁布一系列有关童工年龄及工作条件之相关公约后，才逐渐形成一套初步之国际规范，[9] 但一般通念仍将此类问题视为是一个国家之主权问题，并未引起国际上广泛讨论。

自第二次世界大战后，如何透过多边谈判来进一步加速贸易市场自由化虽已蔚为风潮，但所侧重者仅是有形贸易壁垒之消除，对涉及劳工及环保等所谓「社会议题」（social agenda），一直都无法成为这类谈判之重点。虽然联合国在历次所通过之世界人权宣言（Universal Declaration of Human Rights）、经济、社会及文化权利国际盟约（International Covenant on Economic, Culture and Social Rights），以及儿童权利公约（Convention on the Rights of the Child）中，都曾明确宣示禁止童工，但皆因仅具宣示效用而未能发挥实际之影响力，[10] 而国际劳工组织在这段期间所颁布之相关公约，也因缺少执行功能而徒具形式。[11] 这种情形一直到世界贸易组织在九○年代中期逐渐成形后，才因国际劳工组织之努力推动而受到正视。[12]

根据联合国、世界银行、国际货币基金会及国际劳工组织所出版之相关研究显示，童工问题之形成，与一个国家之经济、社会及文化发展都有密切之关联，通常如果国家之开发程度不足，则国民必须从事劳力密集之农牧或初级加工业，而使用童工之比例即形提高，再加上生育率高及教育资源不足，也会迫使学龄前后之儿童提早进入劳动市场，同时，在文化习俗上视子女为私产，劳动所得应归家有之观念根深蒂固，更造成使用童工之风气盛行。[13] 自全球贸易自由化加速后，多国籍公司海外设厂生产及寻求第三方之情形益趋普遍，开发中或低度开发国家为取得国际竞争上优势，而刻意使用童工以降低生产成本之事例时有所闻，在这种所谓「向下追逐」（race to the bottom）概念之推波助澜下，国际童工问题更是益形恶化，而引起国际社会之高度重视。[14]

至于童工问题之普遍严重情形如何，因他（她）们从事者大多属非正式经济（informal economy）所衍生之活动，相关资料取得不易，并无法确切加以评估，[15] 但透过国际劳工组织所推动国际铲除童工计划（International Programme on the Elimination of Child Labour: IPEC）之努力搜集相关资料，截至二○○○年为止，估计约有二亿一千一百万名童工在全球工作，他（她）们之年龄为五岁至十四岁，而其中有一亿八千六百万人所从事之工作是属于必须禁绝者。此外，还有一亿四千一百万青少年劳工（年龄在十五岁至十七岁间），其中约有六千万人是从事必须加以禁绝之工作。[16] 至于该组织在二○○六年六月所出版《终结童工：目标将可达成》（The End of Child Labour: Within Reach）之全球报告中，又对此类数据重作修正，虽然在二○○四年儿童总人口数略有增多，但经济上活动活跃之儿童总人口数却减少百分之九点八，而能归类为童工之总人数，也由二○○○年之二亿四千五百五十万人，减少至二亿一千七百七十余万人，降低了百分之十一点三，至于从事危险工作者，则由一亿七千零五十万人，减至一亿二千六百三十万人，降低了百分之二十五点九，[17] 虽然这几年之努力成果非常可观，但绝对数量仍属令人担忧，因为从事危险工作之童工，仍约占全球儿童人口近百分之九，实有再努力之空间。

在童工问题所-造成之各种负面影响方面，相关之研究调查更是为数甚多，尤其是国际劳工组织在二○○二年六月所出版《一个没有童工之未来》（A Future without Child Labour）之全球报告中，有更为详尽之描述，其中最大之负面效果在于所谓「恶性循环」（vicious cycle）之问题，也就是这些童工在过早失去家庭支持及学校教育机会后，不但会衍生各类社会问题外，其技术层级也将无法获致提升，势必陷为边缘性劳动力，未来所从事者仅为不具技术性之工作，影响所及，对全国劳动资源之提升毫无帮助，而使得国家整体经济力更为沈沦。[18] 至于在前述之二○○六年六月出版之全球报告中，也详尽说明由于缺少出生注册系统（birth registration systems），让为数极多之低度开发国家之儿童根本没有接受教育或享受社会资源之权利，而饱受各类歧视之苦，其中尤以原住民、难民、流民及身心障碍儿童之情形更为严重，[19] 加上这几年来全球天灾人祸不断，使得更多儿童迫于经济压力，而不得不从事前述国际劳工组织一八二号公约所禁绝之最恶劣型态工作，[20] 至于人口买卖及跨国买春活动日益猖獗，也造成身体免疫缺乏病毒及艾滋病（HIV / AIDS）此类疾病对儿童之不利影响之后果，[21] 尤其以在非洲之情形更是令人忧心，它不但拥有全球最高之童工使用率，而且在二○○三年，估计因此类疾病所产生之孤儿，已为数高达四千三百万人，到二○一○年，估计更将会增至五千万人之多，这种负面影响对国际童工问题而言，更是无以伦比。[22]

(三) 国际上禁绝国际童工问题努力之情形

本文此一部分首先说明联合国与其附属之金融机构（financial institutions），如世界银行及国际货币基金会在这方面之努力情形；接着分析国际劳工组织所从事之各项作为；然后再讨论各区域经济体，如欧洲联盟（European Union: EU）、北美自由贸易协议（North American Free Trade Agreement: NAFTA）及经济合作暨发展组织（Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD）等所采取之具体措施；最后则是探讨世界贸易组织在禁绝国际童工问题上所扮演之角色。

(1) 联合国及附属金融机构之努力

事实上，联合国很早即投入禁绝国际童工问题之各项努力中。举例而言，在前述一九四八年所通过之世界人权宣言中，虽没有禁止童工之明文规定，但某些相关条款却隐含有类似之意义，[23] 而在嗣后所颁布之一九六六年经济、社会、文化权利国际盟约中，即有明确之禁止规定，[24] 至于一九八九年所通过之儿童权利公约中，更是以专条来规范限制使用童工之事项。[25] 然而，因这些公约或盟约并没有法律拘束力，仅具有宣示效用，故所能发挥之实际功效相当有限。嗣后，它为配合前述儿童权利公约之实施，并根据儿童基金会（UNICEF）所颁布之特殊困难境遇儿童（Programme on Children in Especially Difficult Circumstances: CEDC）方案，而特别采取下列策略方案，藉以处理国际童工问题，并保障其最佳利益，诸如：提供教育机会；对家长（尤其是母亲）提供支持服务；推动更严格之执法来对付贩卖人口者，以及改变文化价值及社会习俗等。[26] 此外，它还与其他国际组织政府及社团合作，采用各种协助方案来援助儿童及其家庭等。[27]

至于在其所附属之金融组织，诸如世界银行及国际货币基金会等，近年来也都投身在促进核心国际劳动基准之努力，尤其是在禁绝国际童工问题上。以世界银行为例，它在一九九八年曾特别设置一童工计划（Child Labor Program），而采取下列行动来从事禁绝国际童工问题之努力，诸如：在与接受贷款国进行政策对话时，将更集中于童工之问题；与其他国际组织及非政府组织改善合伙之关系；增进该行本身员工对童工问题之了解及敏感度；在现行之贷款活动中，更为注重童工之问题；在特别计划中，要求容易发生剥削儿童情形之国家更严格遵守相关之童工法令，以及针对最具剥削性之童工问题，设计特别计划等。[28] 而在国际货币基金会部分，虽然并未特别针对童工问题明确有所作为，但将之列入是属贷款计划及经济政策咨询中之社会层面问题。其中在政策咨询时，即使与是否成为贷款条件无关，亦将不会不当影响到所谓「社会计划」之推动。同时，该基金会在进行整体经济调整计划时，也特别会努力来加强这些社会计划，当然也包括禁绝国际童工问题之议题在内。此外，该基金会也将会加强与其他国际组织?包括国际劳工组织?在内之合作关系，并与接受贷款国之政府及其工会组织等民间社团，来共同携手来对付这类问题。[29]

(2) 国际劳工组织之相关作为

在联合国之各类附属机构中，国际劳工组织堪称是推展禁绝国际童工问题着力最深者，因为在它创设之宗旨中，此一努力一直是最重要任务之一，从而，在早期所颁布之相关公约及建议书（Recommendations）中，即特别重视此一问题，尤其是关于从事各行业最低年龄基准之设定。[30] 嗣后，它还进一步将保护领域扩张至青少年劳工、夜间工作之限制、体格检查及安全卫生等事项。[31] 然而，在此值得一提者是，虽然国际童工问题之禁绝是该组织早期之重点打击对象之一，但因批准认可这些相关公约之会员国为数不多，在发生违反之情形时，该组织囿于资源及能力，所能发挥事前监督及事后惩处之功效实属有限，最多仅能藉诸舆论制裁此类道德劝说而已。[32] 从而，自一九八○年起，它即未再通过任何与童工有关之公约，这种情形除反映以所谓「基准设定」（standard-setting）来处理此类问题已无法奏效之现实外，[33] 而且也与该组织当时认为，应唤起大众觉醒及让相关信息更能传递流通之策略大体一致。[34]

自九○年代初期起，国际劳工组织开始着手前述核心国际基准之建构工作，俾便在全球化过程急遽加速之际，能对全世界劳动者之基本人权提供某种程度之保障，[35] 而前述在一九七三年所通过之第一三八号最低年龄就业公约，也被纳入其中，列为四项核心劳动基准之一，[36] 在一九九八年六月，该组织在召开第八十六届国际劳工大会时，又曾特别通过一项工作基本原则与权利宣言（Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work），这是它继一九四四年通过费城宣言（Declaration of Philadelphia），[37] 以及在一九六四年通过种族隔离宣言（Declaration on Apartheid）[38] 后第三个宣言，其意义自属重大，而根据此一宣言，如何有效废除童工仍被定为前述四项基本权利之一，应受到各会员国之尊重、推广及实现，而不论它们是否已正式批准认可。[39] 此外，该宣言还责成理事长应提出一全球报告，其中有关国际童工问题之禁绝，应在二○○○年提出后每隔四年出版一次，藉以对所有会员国之情况做一全面检视。[40] 从而，第一三八号公约被列为核心国际劳动基准之一，而此一问题之禁绝，也被提升至基本劳动人权之位阶，殆已无庸置疑。[41]

在一九九九年六月，国际劳工大会又以全体无异议之方式，通过前述第一八二号最恶劣型态童工公约，而此一公约之重要内容，约有以下数端：首先，它将最恶劣型态之童工区分为四大类：（a）一般童奴、买卖童奴及强迫劳动之童工，包括在战争期间征用儿童从军之情形；（b）童妓及利用儿童从事春宫猥亵活动；（c）利用儿童从事非法活动，尤其是毒品之制造及走私；及（d）驱使儿童从事有损其健康、安全及道德之工作等。[42] 其次，本公约将儿童一语界定为所有未满十八岁者，[43] 而且不像先前与童工相关之公约，并未设有任何例外或豁免条款，足见它具有相当程度之强制性，不会因会员国本身社会经济发展情况不同而有任何差异。再者，它还特别责成各会员国应采取各类相关措施，来有效执行此一公约所规定之事项。举例而言，各会员国应建构合宜之机制，来监督这些执行事项，[44] 而且它们还应设计及执行某些行动方案，藉以优先铲除这类最恶劣型态之童工问题。[45] 最后，此一公约还特别提及由于女孩沦为最恶劣型态童工之情形最为严重，因此，各会员国在采取相关教育措施时，应特别虑及她们之特殊情况。[46] 嗣后，此一公约也在二○○○年被列为前述四项核心劳动基准之一，[47] 而国际劳工组织也陆续在二○○二年及二○○六年出版有关国际童工问题前述之全球报告，堪称是所有国际组织中最关切此一课题者。

(3) 其他区域经济体之贡献

虽然就严格意义而言，经济合作暨发展组织并不应如欧洲联盟或北美自由贸易协议等，被归类为迈过区域贸易协议（regional trade agreement）所结合之经济体，但此一总部设于巴黎俗称为富人俱乐部之国际组织，由于会员国绝大部分属已开发国家，故所展现之经济实力至为可观，尤其是透过财政援助及技术协助之手段，来与开发中国家进行建设性之政策对话，对国际童工问题之解决，自能发挥一定之功效。举例而言，该组织之发展协助基金会（Development Assistance Committee: DAC），即曾在联合国人权委员会中，将童工问题视为是一国际人权议题，而在与接受援助国进行双边咨商时，特别鼓励它们要履行这些国际义务。[48] 此外，该组织在一九九六年及二○○○年，也曾两度提出研究报告，阐明在对外直接投资、国际贸易过程中遵循国际劳动基准之重要性，[49] 其中也以相当篇幅列举国际童工问题之严重情形，并提及国际上所采取之各类单面、双方及多边之努力，而曾引起广泛之注意及回响。[50] 同时，该组织在二○○○年修正原先一九七六年对多国籍企业所颁布之指导原则时，也特别将童工之禁绝条款加入，并加强有关规范之技术（regulatory technique）。[51]

欧洲联盟之会员国也是以已开发国家居多，虽国际童工问题之解决一直并非它建构一套规范会员国间劳动议题法制之重要一环。然而，透过它赋予开发中国家普遍优惠关税制度之运作，对接受此类优惠待遇第三世界国之童工问题，却得以积极涉入而发挥一定之匡正作用。根据此一制度所设计之奖惩措施，受益国如能证明确已有效实施某些国际劳动基准，包括遵守前述国际劳工组织第一三八号公约之最低就业年龄规定，则得申请额外之优惠待遇，但如果未能遵循某些核心国际劳动基准，诸如使用奴工或监狱劳工等，则也可能会被暂时取消获得这些优惠待遇之资格。[52] 事实上，截至目前为止，仅有缅甸在一九九七年曾因使用强制性劳工而被取消工业及农产品之优惠待遇，而尚未见有因使用童工而受到不利待遇之情形。[53]

美国、加拿大及墨西哥三国在一九九二年签署前述北美自由贸易协议时，即曾因劳工组织之压力而另订一北美劳动事务合作协议（North American Agreement on Labor Cooperation: NAALC），根据此一所谓「劳动副约」（labor side-agreement），签约之三个会员国同意透过改善各自本国劳动法制之手段，来推展十一类基本劳动人权，而童工问题之禁绝即属其中之一。[54] 至于为解决会员国间因劳动者保护问题所引起之争端，此一劳动事务合作协议还特别设置一套相当完整之处理机制。[55] 事实上，截至目前为止，在根据此一劳动事务合作协议所解决之相关争端，仅有一件涉及童工，足见此类问题并非此一经济体所要亟需处理之劳工权益。[56]

(4) 世界贸易组织之努力

事实上，在关税暨贸易总协议（General Agreement on Tariffs and Trade: GATT）早期运作阶段，某些已开发国家即已建议应在该协议中加入劳动基准条款，但均未获成功，仅在该协定第二十条（e）项中订有禁绝监狱劳工产品之规定而已。[57] 嗣后，虽然美国希望在一九八六年至一九九四年之乌拉圭回合谈判中，能将劳工权利条款纳入，但也因开发中国家之激烈反对而未能得逞。[58] 在一九九四年世界贸易组织即将正式成立之际，欧洲议会（European Parliament）也曾建议修改关税暨贸易总协议前述有关禁绝监狱劳工产品之规定，而将强迫劳动及童工两个新项目加入，但也未获成功。[59] 此时，国际劳工组织也成立一工作小组，讨论在世界贸易组织之架构下，实施前述社会条款之可能性，但也因雇主组织及开发中国家之反对，而不得不将该工作委员会之工作重点移转到推展核心国际劳动基准，以及增强国际劳工组织之有效执行能力方面。[60]

在世界贸易组织正式成立后，虽然某些已开发国家仍然寄望援用该组织之贸易政策审查机制（Trade Policy Review Mechanism: TPRM），以禁止社会倾销（social dumping）、课征抵销关税（countervailing duties）及其他相关条款等手段，来达到在贸易自由化过程中纳入核心国际劳动基准之目的，但都无法成功。[61] 在一九九六年星加坡第一届部长会议时，世界贸易组织虽然重申其遵守国际上所承认核心国际劳动基准之宗旨，但却同时指出国际劳工组织才是主师其事之适格单位，而且也宣示反对以劳动基准作为保护主义目的之立场，并认为开发中国家在国际贸易中所享有之所谓「比较优势」（comparative advantage）一事，是不应被质疑者。[62] 嗣后，世贸组织在一九九九年西雅图第三届部长会议举办之前，虽然美国、加拿大及欧洲联盟仍设法提出将贸易与劳动议题相结合之建议。但终因开发中国家反对以贸易制裁为手段来惩罚违反核心劳动基准而作罢，而此次部长会议更因流血抗议事件连宣言都无法公布，足见在世界贸易组织现有之架构下，希冀以多边之手段来推动劳动基本人权一事，包括国际童工问题之禁绝在内，并非在短期内即可获得实现。[63]

(四) 美国透过单方措施禁绝国际童工问题努力之情形

本文此一部分将说明美国是如何透过采取单方面之作为，来设法禁绝国际童工问题，首先将探讨它如果试图以国会立法或由总统颁布总统行政命令之方式，来禁止其他国家童工所制造之产品输入该国；接着分析它如何迫使该国之大型企业采取「自愿性」之公司行为准则，要求在第三世界之供应或第三方不得在生产国非法雇用童工，藉以善尽其企业社会责任；然后讨论它如何透过一在立国初期制定之外国人侵权行为要求法（Alien Tort Claims Act: ATCA）之相关规定，允许美国或外国之非政府组织，在美国联邦各级法院提出诉讼，藉以吓阻美国公司不得容忍在境外有违反雇用童工之做法。最后，本部分说明美国国务院（Department of State），如何透过每年公布之《各国人权概况年度报告》（Country Reports on Human Rights Practices）等方式，来对其他国家施压，而促成其正视童工问题之情形。

(1) 国会立法及颁布总统行政命令之手段

事实上，美国国会早自一九八九年起，即曾试图透过国内法之手段，制定一系列之童工禁绝法（Child Labor Deterrence Act），来防堵任何国家由十五岁以下儿童所生产之产品（包括矿物）输入美国。至于其他类似之法律草案，诸如一九九六年之驱离低龄劳工法（Forcing Out Underage Labor Act）、一九九六年之消灭国际童工法（International Child Labor Elimination Act of 1996）、一九九七年工作儿童人权法（Working Children’s Human Rights Act of 1997），以及一九九七年免于童工消费者信息法（Child Labor Free Consumer Information Act of 1997）等，[64] 也都是具有相同之目的。虽然这些草案嗣后都未能顺利完成立法，但至少明确显示美国政府已开始正视此一问题。

在一九九九年六月二日，前柯林顿总统又更进一步颁布一项第一三一二六号总统行政命令（Executive Order 13126）[65]，规定所有联邦机构均不得购买任何由强迫或卖身（indentured）童工所生产之产品，而所有承包联邦政府工程之契约商，也必须证明它们在所谓「诚信之原则」（good faith）下，并未使用任何经由此类童工所生产之产品。[66] 然而，为避免引起不必要之国际纠纷，此一总统行政命令并不适用于前述北美自由贸易协议之会员国，以及世界贸易组织政府采购协议（Agreement on Government Procurement）之签署国。[67] 因此，此一总统行政命令之实际效力并无法充份发挥。

(2) 自愿性公司行为准则之建构

虽然美国大型企业希望透过建构公司行为准则之方式，来表达其善尽公司社会责任努力之做法，可远溯自七○年代，而在宗教及人权团体之压力下，自七○年代末期至八○年末期此一阶段，也曾有各类之原则或准则之正式提出及适用，[68] 但一直到九○年代初期起，这些公司始查觉到来自国内外改善其在开发中国家供应及第三方劳工劳动基准之压力日增，尤其是那些特别倚重所谓「品牌形象」（brand image）之公司，在媒体信息日益发达之情况下，任何有关使用童工之违反国际劳动基准事件一经披露，所造成企业受损实难以估算。此外，在各类非政府组织之鼓吹下，来自消费者、股东甚至金融货款机构之关注，也促使这些公司不得不正视有关一般及劳工人权之保障问题，而更为积极主动而周密之公司行为准则乃应运而生，其中尤以必须移地生产之服装及运动器材业者最为热衷，而各类自动发起（self-initiated）及自我监督（self-supervised）之公司行为准则纷纷出笼，[69] 不但成为该国其他行业之师法对象，而且也是其他国家大型公司订定相关准则时之楷模。[70]

至于在这些公司行为准则之具体内容部分，虽极具多样性且规范重点不一，但在经过多年实施后，大体均能配合国际劳工组织前述自一九九四年以来即进行推动之四项核心国际劳动基准。其中在童工部分，由于建构此类公司行为准则之缘由，主要是因为多国籍公司在开发中国家大量使用童工而起，而且这类事件最易为国际媒体广泛报导而引人注目，因此，绝大部分此类公司之行为准则均针对此一问题详加规范，尤其是在最低年龄限制部分，通常都订为十五岁，或是以地主国之强迫教育年龄为准，[71] 而根据美国劳动部在一九九六年所发布之一项报告显示，虽然并无法确定建构此类公司行为准则多籍公司之实际数量，但大多集中在成衣业（Levi-Strauss）、运动鞋业（Nike）、消费器材（Polaroid, Hallmark, Honeywell）及大型零售商（Wal-Mart, The Gap）及地毯业等。[72]

由于这类早期之公司行为准则通常并不具法律效力，兼以在监督及执行上常是透过公司本身来加以主导运作，极易遭到评论者之质疑批判，[73] 因此，乃有进一步将个别公司之准则加以整合，而采取全产业（sector）均能适用之法制化见解提出，其中尤以成衣业之作为最属积极。举例而言，在前柯林顿总统之推动下，白宫在一九九六年曾成立一名为成衣工业合伙（Apparel Industry Partnership: AIP）之工作小组，以研拟一套适用于成衣业之准则，虽然是属自愿性质，但却能符合劳工、宗教及人权等非政府组织之要求。[74] 嗣后，其他工会组织及人权团体另组一对立之公平劳动协会（Fair Labor Association: FLA），且获得某些著名厂商及大专院校之支持，[75] 虽然难免有无法进一步统合之憾，但至少代表在美国首度由多国籍公司与非政府组织共同连手，来处理这类属于全球性之劳动问题，也进一步加速这类非正式公司行为准则之法制化过程。[76]

(3) 允许非政府组织及个人在联邦法院提起相关诉讼

另一与前述公司行为准则息息相关之议题是，在这些大型企业未能遵循其本身所制定之这类准则之情形，当事人或非政府组织得否以原告或参与人之身份提起或参与诉讼？也是一相当引起争议之课题，尤其如果它们希望透过这些准则，来对违反之美国公司或其位在第三世界国家之供应与第三方，在美国之联邦法院提起诉讼，更曾引发热烈之讨论。事实上，根据外国人侵权行为要求法之相关规定，外国自然人及法人是得向美国联邦地方法院以违反国际法或美国政府所签署之条约为由，提起侵权行为之民事诉讼。[77] 一般而言，在过去二百多年来，该法并未受到重视，但近年来联邦法院已逐渐放宽相关限制，尤其是在涉及环保及基本人权之课题，甚至连发生在美国境外领域之非属美国外交事项，外国人亦得在美国联邦法院提起诉讼，而美国大型公司未能遵循其本身所制定之行为准则，致侵犯其位于第三世界供应厂商劳工权益（包括童工之禁绝）时，在理论上负责监督之非政府组织自亦可根据本法向美国联邦地方法院提起诉讼。[78] 在一九九九年一月，即曾有多个美国非政府组织即曾根据该法提起三项集体诉讼（class action suits），控诉十八家制衣业者未能遵守国际上所承认之劳动基准。虽然这些案件嗣后均达成和解，但至少已彰显多国籍公司违反核心劳动基准时，在未来将有可能面临法院诉讼此一事实。[79]

在最近，非政府组织透过诉讼之手段，来迫使美国大型公司更积极参与禁绝国际童工问题努力之策略，又获得一相当有利之武器，即它们可根据美国联邦贸易委员会法（Federal Trade Commission Act）及相关之行政规则，来对公布公司行为准则之多国籍公司，以诈骗广告（deceptive advertising）之名义提出控诉。[80] 根据该法及行政规则之相关规定，这些大型公司在制定此类保障劳工基本权益之行为准则后，即等于向消费者做出意思表示（representation），而在它们违反此类公司准则时，就是对消费大众做出重大误导（material misleading），在这种情形下，非政府组织既兼具消费者及劳工代表之身份，即具有提出此类诉讼之当事人资格（standing）。一般而言，虽然此类讼争可能会引发联邦宪法第一增修条文所保障之言论自由问题，但评论者认为在此类公司行为准则尚未具强制法律效力之情形下，仍不失一项为非政府组织可资援引之诉讼利器。[81]

(4) 发布相关之各国人权概况报告

自卡特总统在一九七六年执政后，基于人权外交之理念，对外国政府违反人权之做法即高度予以关切，当然也包括劳动者人权（worker rights）在内。美国国务院自该年起也开始每年公布前述《各国人权概况年度报告》，而将各国劳工人权概况放在政治、经济、文化及社会等项目中加以评估。[82] 嗣后，自一九八八年起，此一报告更是以专节方式来加以报导，并分结社权利、组织工会及从事团体协商权利、禁止强迫性或强制性劳工、雇用儿童之最低年龄，以及可接受之工作条件等五项标准，与前述国际劳工组织前述所宣示之核心国际劳动基准之内容几无二致。至于由国务院每年所提出之《各国经济政策及贸易措施年度报告》（Country Reports on Economic Policy and Trade Practices），以及劳动部不定期所提出之《外国劳动趋势》（Foreign Labor Trends）等，也都是美国透过单方面措施来推动劳动人权努力之适例。[83] 在这些官方报告中，童工问题之禁绝一直是相当受重视之课题，以它们历年对海峡两岸劳工权利概况之评估为例，即曾多次对我国及中国大陆不当使用此类劳工表达高度关切之意。[84] 由于此类报告结果往往会牵涉到本专题演讲后述会不会引用经贸法律之相关条款实施报复（retaliations）或制裁（sanctions）之问题，因此，自不得掉以轻心。[85]

(五) 美国透过双边措施禁绝国际童工问题努力之情形

一般而言，在美国透过双边作为来禁绝国际童工问题之各项努力中，是以在自八○年代初期所制定之一系列对外经贸及投资法律为主轴，在当时，美国对外贸易赤字问题日益恶化，而资金外流在海外设厂生产之结果，也造成国内失业问题严重，根据有识之士看法，开发中国家实行剥削劳动措施（exploitive labor practices），利用其国内廉价劳工所生产之货品大量输美是主因之一，因此，在工会及人权团体之支持下，国会自一九八三年起，即开始在制定及修正多项对外贸易及投资法律时，不但消极限制在恶劣工作环境下所生产货品之进口外，更进一步提供各种诱因，积极促使这些国家改进其本国劳工之基本人权及一般福祉，而在短短不到六年期间，即有多达六项之立法被制定，其中不乏与国际童工问题之禁绝有关者。

首先，美国国会在一九八三年制定加勒比海盆地经济复兴法（Carribean Basin Economic Recovery Act of 1983）[86]，希望藉由加勒比海盆地创新方案（Carribean Basin Initiative: CBI）之推行，得以消除该地区开发中国家输美货品之进口关税，从而促进整个区域之经济发展。根据该法之相关规定，美国总统可根据十八项强制或裁量标准，来评估决定二十七个会员国中何者得以获得此类关税优惠待遇，而其中标准之一，即是受惠国之本国劳工是否享有合理之工作条件，以及是否有权组织工会并能与雇主从事团体协商等。[87] 至于这些劳工权利之具体范围，该法虽未做任何立法界定，但一般均认为应包括：(a) 结社自由；(b) 最低工作条件，包括童工之禁止、强迫劳动之禁止、最低工资之保障及职业安全卫生等事项；(c) 组织工会及从事团体协商之权利；及(d) 加工出口特区（Export Processing Zones: EPZs）劳动基准之维护等。[88]

其次，是美国国会在一九八四年对一九七四年贸易法（Trade Act of 1974）加以修正时，特别规定接受美国普遍优惠关税之开发中受惠国，必须主动采取各项措施，以让其本国劳工享有国际上所承认之劳工权利（internationally recognized worker rights）。一般而言，此一九八四年普遍优惠关税制度更新法（Generalized System of Preferences Renewal Act of 1984）[89] 所规定劳工权利条款之内容，要较前述加勒比海盆地经济复兴法严密周全甚多，它除特别列举下列各项权利外，包括：(a) 结社；(b) 组织工会及从事团体协商；(c) 强迫性或强制性劳工之禁止；(d) 雇用儿童之最低年龄；及(e) 可接受之工作条件，诸如最低工资、工时及职业安全卫生等，[90] 并由美国贸易代表署（U. S. Trade Representative）负责该法之执行，而在年度检讨后决定是否排除或暂停这些受惠国之资格。[91]

再者，美国国会在一九八五年通过海外私人投资保险公司法修正案（Overseas Private Investment Corporation Amendments Act of 1985）[92] 时又特别规定，除非接受投资之地主国能大力促使其本国劳工享有前述国际上所承认之劳工权利，否则美国之海外私人投资保险公司（Overseas Private Investment Corporation: OPIC），即不得对该项投资计划提供任何保险、再保险、担保或融资等各种保证。至于这些劳工权利之范围及界定等，则大多是全盘引用前述一九八四年普遍优惠关税更新法之相关规定而来，唯一不同之处是，该法还特别扩大这些权利之适用范围，而及于投资地主国之任何特定地区，特别是前述之加工出口特区在内。[93]

又者，为进一步对实施种族隔离政策之南非政府实施经济制裁，美国国会在一九八六年曾特别制定综合反对种族隔离法（Comprehensive Anti-Apartheid Act of 1986）[94]，明定在该国营运或投资之美国公司，必须采取各项措施，以保障所属员工（包括当地有色人种劳工）之基本权益。尤其是要遵守所谓「苏利文原则」（Sullivan Principles），[95] 不但不得在工作场所采取任何之种族隔离措施，而且还要更进一步采取合宜之办法，来增加当地员工之就业机会及代表性等。[96] 一般而言，该法所侧重者为种族歧视之问题，而与禁绝在当地雇用童工从事工作一事较无直接之关联。

又次，美国国会在一九八八年制定综合贸易及竞争能力法（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988）[97] 时，曾更进一步规定若美国贸易对手国经常拒绝保护其本国劳工之基本权利及一般福祉时，即足以构成一项不合理之贸易措施（unreasonable trade practice），而是前述一九七四年贸易法三○一条款之报复对象。根据该法之规定，这类所谓「经常性行为」（persistent pattern of conduct），被特别界定为：(a) 拒绝给予劳工结社之权利；(b) 拒绝给予劳工组织工会及从团体协商之权利；(c) 允许使用任何形式之强迫性或强制性劳工；(d) 未能提供雇用儿童之最低年龄限制；及(e) 未能对最低工资、工时及职业安全与卫生事项，提供可接受之劳动基准等。[98] 一般而言，该法所规定劳工权利之具体范围，堪称与前述有关普遍优惠关税，以及海外私人投资保险公司两项经贸法律所定者大体雷同。该法也是由美国贸易代表署负责执行，若该署认为美国贸易伙伴确有违反其本国劳工权利之行为时，则可自由裁量是否依三○一条款采取报复行动，这些措施包括停止对该受调查国家之各种关税优惠让步、对该国之进口附加关税、配额或其他限制，以及要求该国停止该类行为或给予美国适当之补偿等。[99] 由于该法之适用对象及于美国所有之贸易伙伴，因此，其影响范围显要较前述四项经贸法律为广，但美国政府迄今尚未正式引用此项条款向任何国家采取行动，然而，可以预见只要巨额贸易逆差问题继续存在，美国仍有利用该法来对享有巨额顺差之开发中国家施加压力，以敦促它们改善其国内劳工权利之可能。[100] 堪称是目前美国所有对外经贸及投资法律中，处理禁绝国际童工问题最为重要之利器之一。

最后，自九○年代起迄今，美国透过制定及修正对外贸易及投资法律来推展劳动人权之各项双边措施，并未见有较重大之变革出现，而转向对监督及执行方面予以加强。举例而言，前述一九八三年加勒比海经济复兴法在一九九○年即曾被加以修正，而以一九八四年普遍优惠关税制度更新法中所规定之劳工权利条款，来取代该法中较不明确之相关规定。此外，有鉴于该地区国家加工出口特区违反劳动基准之情形普遍严重，美国政府在审核会员国是否适格接受此类关税优惠待遇时，也特别将它们之劳动条件列为裁量之标准。[101] 同时，美国政府也曾根据一九八五年海外私人投资保险公司法修正案中有关劳工权利条款之规定，在一九九○年及一九九一年，分别将南韩及中共两国暂时排除在适格范围之外。[102] 至于一九八六年综合反对种族隔离法中相关规定，则因九○年代初期南非少数白人政权终结，以及种族隔离政策正式废除后而失其附丽。在此值得一提者是，这些对外贸易及投资法律中，迄今最能发挥效用者是前述一九八四年普遍优惠关税制度更新法之相关规定，其详将在本专题演讲后揭（七）(1) 部分加以说明，兹不赘述。

(六) 美国透过多边措施禁绝国际童工问题努力之情形

美国政府虽自第二次世界大战后，即开始投入推动国际公平劳动基准（fair international labor standards）之努力，希望能在拟议中国际贸易组织（International Trade Organization: ITO），或嗣后之关税暨贸易总协议等这类多边国际贸易架构体系下，得以禁止各类不公平之劳动措施所造成之负面影响，但在各个阶段均因开发中国家之激烈反对而未能得逞。[103] 自九○年代以后，它仍未放弃此一透过多边行动方式来推展劳动人权（包括禁绝国际童工问题）之努力，而且还要较早期更为积极投入且具多样性。

(1) 北美劳动事务合作协议之运作

在一九九二年，美国、加拿大及墨西哥共同签订前述之北美自由贸易协议，但并未特别提及劳工相关事项。嗣后，在美国工会组织之压力下，三方又进一步签定北美劳动事务合作协议，[104] 希望透过三国之共同合作，能达成下列之七项目标：(a)改善工作条件及生活水平；(b)促进相关劳动准则；(c)提高生产力；(d)加强对各国劳动法令及制度之了解；(e)加强与劳工有关之合作互动；(f)促进各国对本国劳工法令之遵循及执行；及(g)提高相关劳工法令管理之透明度等。[105] 其中在劳动准则（labor principles）部分，该协议还特别列举十一项基本劳动权利，包括：(a)结社自由及组织权利之保障；(b)团体协商之权利；(c)罢工之权利；(d)强迫劳动之禁止；(e)儿童及青少年劳动权利之保障；(f)最低雇用之标准；(g)就业歧视之铲除；(h)两性同工同酬；(i)职业灾害及职业病之预防；(j)职业灾害及职业病之补偿；及(k)外籍劳工之保障等。[106]

在早期，由于签约国三国之经社发展情况不一，且为尊重墨西哥国内法之地位，因此，前述十一项劳动准则可说仅具宣示性意义而已，并不是企图利用这些准则来为会员国相关劳动法令建立共同之最低标准，也就是仍由各会员国来自行决定这些劳动准则之具体内容、规范标准及执行方法等。[107] 至于对所发生相关争议之处理机制，也是相当尊重墨国之主权，因此，前述十一项劳动准则是否能发挥保障会员国劳工基本权利及一般福祉之功能，曾引起评论者之质疑，[108] 但在经过近十三年之实际运作后，已逐渐有某些成效出现，因此，有评论者认为如能对该协议之执行及监督机制加以强化改进，[109] 仍不失为美国在扩大北美自由贸易协议适用范围后，督促其他会员国改进其本国劳动人权情况之一项利器。[110] 如前所述，目前仅有一件有关童工之正式申诉案被提出，故在此方面所发挥作用尚属有限。

(2) 在世界贸易组织中之努力

自世界贸易组织在一九九四年正式成立后，美国即联合北欧国家，持续推动将保护劳工基本权利纳入国际经贸活动规范之活动，但其成效并不彰显。[111] 举例而言，在前述一九九六年新加坡部长级会议时，即因中国大陆及马来西亚等开发中国家之强力反对，未能将核心国际劳动基准纳入此一全球性贸易活动组织之规范中，而仅仅达成下列五项内容相当空泛之决议，对建立国际劳动基准之机制而言，可说并未发生积极之效应：(a)各会员国重新确认将会遵循国际上承认之核心劳动基准；(b)由于国际劳工组织为设置及处理核心劳动基准之适当主管机构，因此各会员国应确认并支持该组织在促进核心劳动基准之努力；(c)各会员国深信透过贸易之增加及自由化所产生之经济成长与发展，将会对促进核心劳动基准有所帮助；(d)各会员国应拒绝利用劳动基准之名，来实施保护主义，并同意各国（尤其是采低工资之开发中国家）之比较利益不应受到任何质疑；及(e)在促进核心劳动基准上，世界贸易组织将与国际劳工组织之秘书处延续既存之合作关系。[112] 综合言之，这些决议是已开发国家与开发中国家折衷协调下之产物，未来仍有相当弹性之谈判交涉空间，但不容讳言世界贸易组织已一再重申，前述由国际劳工组织所通过之四项核心国际劳动基准，即：结社自由、团体协商自由、消除童工剥削、禁止强迫劳动及禁止就业歧视等，将来势必成为不容忽视之议题。[113] 而国际童工之禁绝一事，也势必会是美国未来在此一全球性经贸组织中所持续推动者。

(3) 与其他国际组织进一步之合作

美国政府除进一步加强与国际劳工组织之合作关系，以推展核心国际劳动基准外，还结合其他前述国际金融机构，诸如世界银行及国际货币基金会等，透过国际贷款或金融重整之手段，来推动受援国家之劳动法制改革。此外，它还利用身为某些国际经贸或区域组织重要成员之地位，鼓吹在经贸交往或区域整合过程中正视劳动人权之做法，其态样堪称极具多元性。首先，美国与国际劳工组织之关系在经过八○年代之磨合及调适后，[114] 已经有明显改善之迹象，尤其是该组织自一九九四年起开始推动核心国际劳动基准后，由于此一理念与美国希冀在国际多边经贸谈判中附加劳工权利条款之构想不谋而合，因此，两者之合作关系自此即得以顺利开展。举例而言，在一九九四年六月，美国劳动部长赖许（Robert Reich）即曾在第八十一届国际劳工大会时，即曾倡言建构国际劳动基准之重要性，而他当时所提出之所谓「绝对基准」（absolute standards），诸如监狱劳工或奴工、童工之禁止或对结社自由及团体协商权利之不当限制等，也都颇能符合国际劳工组织之需求。[115] 嗣后，在二○○○年，美国国会更以史无前例之速度，正式批准认可该组织前述在一九九九年所通过之第一八二号最恶劣型态童工公约，[116] 虽然这仅是美国政府所批准之第二个核心劳工公约，[117] 对其他国家所产生之示范作用及说服力并不充分，但至少已踏出正确之一步，而可预见它在未来将会更倚重国际劳工组织在这方面所发挥之作用。

其次，美国藉由最重要出资国之身分，曾多次利用世界银行及国际货币基金会之贷款及融资活动，来对开发中国家施加压力，以迫使它们在接受此类金融援助时，允诺必须采取改革国内劳动法制及尊重劳动人权之措施。举例而言，世界银行之董事会在一九八五年即曾通过一项公约，特别设置一「多边投资保证机构」（Multilateral Investment Guarantee Agency），以便对开发中国家提供贷款服务，而美国国会自一九八八年起，即在授权拨款参与该机构之活动时，特别训令该国之董事应督促该组织不得贷款予不遵守国际劳动基准之受援国，而该法所指称之国际劳动基准，即是前述一九八四年普遍优惠关税更新法之相关条款所界定者。[118] 嗣后，在一九九五年所制定之外国拨款、出口融资及相关计划拨款法（Foreign Appropriations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act）[119] 中，美国财政部长更进一步被授权应训令各国际金融机构之美国执行董事在这些机构中，利用国际劳工组织之相关公约建构一套国际劳动基准。目前，虽然此类结合措施曾遭评论者批评质疑，[120] 但以世界银行及国际货币基金会目前对推动核心国际劳动基准转趋热衷之情形观之，[121] 美国政府在幕后之施压应属主要原因之一。

最后，在其他之国际经贸组织方面，经济合作暨开发组织近年来在美国之策动下，对国际劳动基准之建构也是一向抱持乐观其成之态度。它虽然本身并未公布此类基准，但却曾两度分别于一九九六年及二○○○年，在二份极具份量之研究报告中，利用国际劳工组织前述之核心国际劳动基准，来做为衡量会员国或非会员国是否遵循此类基准之标准。[122] 此外，此组织在二○○○年亦曾为多国籍公司前述所建构之公司行为准则制定一指导原则，[123] 也是一项值得正视之发展。至于亚太经合会则因会员多属亚太地区开发中国家，有关国际劳动基准之议题尚未见普受重视，但美国在此一区域组织中一向动见观瞻，因此，对于它在此一组织内之动向如何，自亦应密切加以注意。[124] 在此顺便值得一提者是，美国利用它在美洲国家之优势地位，也曾在南半球之经济整合过程中，诸如中美洲共同市场（Central American Common Market: CACM）、加勒比海共同体（Caribbean Community: CARICOM）、安第斯联盟（Andean Pact）及南方共同市场（Southern Common Market: MERCOSUR）等，大力推动相关国际劳动基准之建构，其中当然也包括国际童工问题之禁绝在内。[125]

(七)综合评析

本文此一部分首先说明美国在禁绝国际童工问题上所从事各项努力发挥之具体成效，接着分析有待继续努力之处，然后再讨论所衍生之相关争议，以及提出未来可能之发展趋势，最后则是以三个阶段为期，探讨我国针对此一重要课题所应采取之相关作为。

(1) 美国之努力发挥功效之处

自国际劳工组织在一九九八年通过前述工作基本原则与权利宣言后，美国政府即已更积极之态度，透过各项单方、双边及多边之措施，来推动禁绝国际童工之工作，虽然在目前尚难评估这些努力所能发挥之实际功效如何，但至少在制度面上已呈现相当可观之成果，而有助于日后做更进一步之推动。首先，在单方面之作为方面，虽然以国会立法及颁布总统行政命令之方式来禁绝他国童工产品输美一事效果不彰（其详后述），但透过一名为国际劳工权利基金会（International Labor Rights Fund: ILRF）非政府组织之努力，在二○○二年五月，曾向美国海关（U.S. Customs Service）提出申诉，要求根据一九三○年关税法（Tariff Act of 1930）[126] 之相关规定，调查科特迪瓦滥用强迫童工生产咖啡之事实，而禁止此类产品输入美国。在次年，该组织曾在华盛顿特区之联邦地方法院提出诉讼，指控美国海关并未进行任何调查及执行之工作。虽然目前尚未知此一诉讼之结果，[127] 但透过这类非政府组织在联邦地方法院提起诉讼一事，显然已因前述外国人侵权行为要求法之扩大适用，而逐渐成为迫使美国大型企业更重视核心国际劳动基准所保障之劳动者基本人权之利器。[128] 事实上，前述多国籍公司之行为准则在近年来，已逐渐由过去之自愿性质逐渐被进一步多元化及法制化，而且透过联合国、经济合作暨发展组织及国际劳工组织之共同努力，甚至已由所谓「公司治理」（corporate governance）之层面，演化成为全球治理（global governance）之一部分。[129] 在这种情形下，虽然这类讼争目前主要是以强迫劳动及劳动三权为要求重点，[130] 但由非政府组织对科特迪瓦咖啡进口加以关怀一事观之，如果此类产品是经由强迫或卖身等更恶劣形态童工所生童者的话，则在联邦各级法院被质疑挑战之可能性越高。[131] 从而，这类单方面之作为自可在禁绝国际童工问题上发挥更大之效用（其详后述）。

其次，在双边措施方面，虽然前述在八○年代所制定之对外贸易及投资法律，在对抗国际童工问题上作用有限，而且在实施时也曾引发诸多之争议（其详后述），但透过普遍优惠关税制度之实施，确能迫使某些开发中国家更能尊重国际上所承认之劳动基准，包括禁止使用童工一事在内。一般而言，由于这类受益国（beneficiary countries）对美国之贸易依存度高，而且接受此类关税优惠之数额庞大，因此，在美国贸易署每年定期申诉及审查时，自然感受到改革其本国劳动法制及尊重劳动人权之压力。举例而言，在早期，美国工会联合总会（American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations: AFL-CIO）即曾多次向该署提出申诉，以违反国际劳动基准为由，要求将包括我国在内之一些国家排除在该制度之适用范围外，而迫使我国不得不采取某些改革劳工法制之具体作为。[132] 在较晚近之期间内，某些新兴开发中国家，诸如印度尼西亚、菲律宾、泰国、巴基斯坦、土耳其、马来西亚及锡兰等，也都曾承受相当之压力。[133] 目前，此一机制也为欧洲联盟之会员国所仿效采用，在推广核心国际劳动基准（包括童工之禁绝）之努力，确能发挥相当可观之功效。[134]

最后，在透过多边措施而在禁绝国际童工问题上所产生之效用部分，可再细分为直接及间接两方面来加以说明。其中在直接效用方面，目前美国一改过去与国际劳工组织疏离之态度，但在近年采更为积极投入之作法，从而，确实在这方面产生相当可观之成果。举例而言，因为它史无前例全力支持前述国际劳工组织在一九九九年所通过之第一八二号公约，并迅速在国会得到正式之批准认可，[135] 让此一重要公约嗣后得到一百五十六个会员国之支持，使得该组织会员国间之正式申诉机制得以更易启动，而较易发挥监督及执行之效果。[136] 同时，它也是国际劳工组织前述国际铲除童工计划之最大捐助国，自然有助于透过此一计划对低度开发国家提供各类技术援助，藉以逐步降低此一问题所衍生之各种负面影响。[137] 在此特别值得一提者是，虽然美国希望在世界贸易组织多边贸易体系下建构一套国际劳动基准之努力一直未能奏效，但由于它一直是世界银行及国际货币基金会之最大出资国，因此，也得以透过这些金融组织之贷款或融资活动，在幕后施压要求接受这类金融援助之开发中国家尊重国际劳动基准，其中世界银行前述在一九九八年所设置之童工计划，即属一适例。[138] 至于在间接效用部分，美国工会组织近年来在与其他国际上非政府组织结合，而积极投入禁绝国际童工问题之努力后，得以透过这种参与之方式，与国外之工会组织产生良性之互动。事实上，美国联合总工会在苏联解体后，即一改过去反共之立场，转向右翼政府施加压力，而在九○年代初期对萨尔瓦多立场之改变即属适例，也促使该国在一九九四年完成重大之劳动法制改革。[139] 同时，由于美国联合总工会，以及自由工会国际同盟（International Confederation of Free Trade Unions: ICFIU）共同参与此类国际劳动事务，让国际上之非政府组织更得以互通声息，使得国际劳动者团结（international labor solidarity）之理念更易实现，因此，不但助于对前述公司行为准则作更周密之监督及执行，[140] 而且还更进一步促成其他更崭新机制之诞生（其详后述）。

(2) 美国之努力未能产生功效之处

一般而言，美国在禁绝国际童工问题之努力上，无论在单方、双边或多边措施上，都曾遭到不少困境阻力，致使所发挥之效力受到相当程度之局限。首先，在单方措施方面，由于目前白宫及国会均同时由共和党主控，在政治气候上并不利于劳方，因此，前述制定禁止其他国家童工产品输入立法之努力迟迟无法实现，形成没有法源依据来取缔之窘境。虽然前述一九三○年之关税法仍可资援引，但终究仅是针对监狱劳工产品而来，主要还是以强迫或强制劳动为主要规范对象，况且该法在过去所能发挥之功效相当有限，此由九○年代初期美国处理禁止中共监狱劳工产品输入一事之结果可见一斑。[141] 至于外国人侵权行为要求法之适用，虽有助于非政府组织在联邦各级法院提起保障国际劳动人权之诉讼，但以目前所处理之案例观之，绝大部分都是涉及强迫劳动及劳动三权之争议，与国际童工问题之禁绝有关之讼案并不多见。[142] 同时，国务院及劳动部在每年所发布之相关人权概况报告中，虽仍对各国之劳动人权事项有所著墨，但在近年来几已沦为例行公事，以对我国这方面之批判为例，在近七年来之内容几属完全相同，并无任何新义，而劳动部所出版之《外国劳动趋势》在近年来不但严重脱期，甚至已完全停刊，其内容也不及其他国际人权团体之相关报告来得详尽，足见在这方面所产生之监督效果已大不如前。[143]

至于在双边行动方面，除前述普遍优惠关税制度之实施成效尚较为可观外，其他相关立法在禁绝国际童工问题上所发挥之作用均属有限。举例而言，一九八三年加勒比海盆地经济复兴法实施迄今，虽确曾迫使某些会员国从事劳动法制改革，[144] 但并未有任何会员国因违反该法所明定之国际劳动基准条款（包括童工之禁止在内），而曾受到任何制裁。[145] 此外，一九八五年之海外私人投资保险公司修正法在这方面所发挥之作用，亦属相当有限，迄今仅有三个国家因违反劳动人权而被暂时排除适用，其中并无与童工问题相关者。[146] 而一九八六年之综合反对种族隔离法，则因仅针对单一国家加以贸易制裁而颇引起争议，并已在一九九五年完成阶段性任务而功成身退，况且该法也一向未以禁绝当地童工问题为重心。[147] 至于一九八八年综合贸易及竞争能力法中之劳工权利条款，虽有三○一条款作为贸易报复及制裁之后盾，但实施迄今仍以知识产权为主要之规范对象，在可预见之未来，并未见美国政府有任何动用此一条款，来推展包括禁绝国际童工问题在内国际劳动基准之作为出现。[148] 在此值得一提者是，美国虽是企图以对外经贸法律来迫使其他国家改善其劳动人权，但也曾因迫于政治现实，而以此类法律来设法将人权问题自所谓「最惠国待遇」（Most-Favored-Nation: MFN）中脱钩解套（de-link），其中尤以二○○○年所通过之所谓「与中华人民共和国正常贸易关系法」（Normal Trade Relations for the People’s Republic of China）[149] 最为明显，由于此一问题所涉及之争议面较大，将留待后揭(3)部分加以说明。

最后，在多边措施部分，美国希冀透过多国际合作之方式来禁绝国际童工之努力，除在参与劳工组织、世界银行及国际货币基金会之活动上颇有斩获外，其他方面堪称成果相当有限。以前述北美劳动事务合作协议之运作为例，虽然儿童及青少年劳动权利之保障及最低雇用之标准等两项劳动基准，都被列为所谓「技术性」（technical）劳动人权，属于较易执行之技术性权利，并不涉及国家主权之争议，通常可透过正式之部长级咨询（ministerial consultations），以及该协议设定之争端处理程序来寻求解决之道。[150] 然而，如前所述，迄今仅有一件关于童工之正式申诉案被提出，但却因信息不足而未被进一步来处理，可见虽在农业中使用童工之情形一向相当普遍严重，而墨西哥在这方面也经常是被指摘之对象，但显然并未能得到解决，故此一协议所宣示之禁绝童工准则，堪称仅具象征意义而已。[151] 至于美国在透过世界贸易组织架构推展包括禁绝国际童工问题在内之核心劳动基准努力方面，除曾遭到开发中国家之激烈反对外（其详后述），在目前该组织之规范体系中要加以实施，也是一相当困难之事。举例而言，前述关税暨贸易总协议第二十条中一般例外条款与劳工议题具有直接关联者，仅有监狱劳工产品一项而已，其规范事项及内容均极明确，除非在很难想见之童工同时兼具囚犯之身份之情形，否则此一条款并无适用之可能。而另一可能与童工有关者是所谓「公共道德」（public morals）之条款，但其概念极为模糊而不确定，故自该协议生效后及世界贸易组织成立迄今，援用此一条款来作为对其他会员国之贸易制裁手段，而主张得以免除不对其他会员国歧视义务者，可说绝无仅有。[152] 同时，如果美国以其他会员国违反此类核心劳动基准而遭致其受损为由，希望根据该组织之相关争端解决程序，而提出所谓「非违反协议申诉」（non-violation complaint）时，不但要符合程序要件，而且还需满足三项实体要件，始可，胜诉之可能生甚低。[153] 从而，无论是就国际现实环境或世界贸易组织现有之规范体系而言，美国希冀透过此一管道来达到禁绝国际童工问题目的一事，堪称迄今无法实现。

(3) 美国之努力引起争议之处

事实上，无论是希望采取单方、双边或多边之措施来禁绝国际矔工问题，在此类问题涉及敏感之主权议题，再加上国际现实之考虑，美国在这方面之作为经常会挑起相当之争议，而成为对手国质疑批判之对象。以单方面之措施为例，由于美国本身使用童工之问题一向相当普遍严重，[154] 而且也未曾正式批准几项与这类问题相关之重要国际公约，诸如前述国际劳工组织一九七三年通过之第一三八号最低年龄就业公约，以及联合国一九八九年之儿童权利公约等，[155] 因此，它不论以国内立法或总统行政命令来禁绝此类产品输入，或以国家报告之方式来对其他国家提出指摘等，在立足点上即有理不直气不壮之处，[156] 况且以过去某些相关之作为观之，屈从于国际现实考虑之情形堪称比比皆是，更降低其采取此类作为之合法性。举例而言，该国在九○年代初期与中共在监狱劳工产品输美一事之折冲过程，虽与国际童工问题之禁绝并没有直接之关联，但却可看出只要面临外交政策及国家安全因素之考虑，美国政府往往会采取退缩之立场，致使先前之努力仅沦为口号而已。在当时，美国因逢后冷战国际秩序重整，在外交上需要中共协助之处颇多，故老布什总统对它监狱劳工产品输美及最惠国待遇问题上，都是以相当低调所谓「宁静外交」（quiet diplomacy）态度处理，而曾引起民主党主控国会之强烈反弹，一再成为总统与国会争执之重点。[157] 虽然后来执政之柯林顿总统曾在竞选期间严批老布什总统之软弱态度，但在入主白宫后即一改过去强硬之立场，不但在一九九三年五月二十八日，以第一二八五○号总统行政命令（Executive Order 12850），[158] 在一九九四年续予中共有条件之最惠国待遇一年外，而且还设法将人权问题自此争议上脱钩，让监狱产品输美问题变得较更不具争议性，后来甚至干脆以前述国会立法之方式，直接赋予中国此一优惠。[159] 从而，就单方措施而言，只要面临国际之压力，美国政府往往容易妥协让步，在监狱劳工产品输入上固是如此，未来对童工产品输入也不太可能会有多大之改变。

至于在双边措施方面，虽然前述普遍优惠关税制度曾在推动受惠国劳动人权上发挥相当之功效，但美国贸易代表署早期在进行对此类优惠待遇之年度审查时，却常会受制于非经贸因素之政治考虑，而致使整个程序之客观性大受影响，曾多次引起开发中国家所谓「选择性适用」（selective application）之质疑批判。[160] 举例而言，在里根总统之执政期间，取消这类优惠之制裁常被适用到行政当局认为不友好之国家，诸如尼加拉瓜及叙利亚等，但对友好国家诸如萨尔瓦多、哥伦比亚及墨西哥等，虽然它们压迫劳动人权之情形极为明显严重，但该署却在美国工会或人权团体提出正式申诉后拒绝加以审查，嗣后这种情形到老布什总统执政后更是变本加厉，甚至还曾引发前述人权团体国际劳工权利基金会到联邦法院控诉美国总统及该署代表之情事。[161] 这种情形一直到柯林顿总统执政后才略有改善。然而，目前小布什总统执政后，政治立场较其父亲更为保守，虽尚未见有在这类双边措施上采双重认定标准之事例出现，但由于普遍优惠关税制度之重要性，已因美国政府陆续在嗣后与其他国家签订自由贸易协议（Free Trade Agreements: FTA）后逐渐消失，[162] 再加上国际童工问题之禁绝，一直也并不是这类对外经贸投资法律相关规范所关切之重点，因此，这类双边措施所引起之争议，也势必不会再如先前那样尖锐而引人注目。

最后，在透过多边措施禁绝国际童工问题方面，美国所遭逢之阻力一向最大，而引起第三世界开发中国家疑虑之处也最多。事实上，这类质疑批判主要还是源自于在国际经贸活动中，究竟应否附加劳工权利条款之正反意见而来。根据反对此类联结最力中共、印度及东盟会员国之立场，认为在多边贸易及投资活动中特别加诸类似禁绝童工等劳工权利之条款，等于是一种变相之保护主义（disguised protectionism）行为，等于是在常态之国际贸易活动中附加一项所谓「非关税障碍」（non-tariff barrier），而与世界贸易组织所倡议之国际贸易自由化之原则与精神背道而驰。[163] 同时，它们还进一步指出，童工所引起之争议，是一个主权国家极端敏感之内政问题，往往与其内国之政治、经济、社会及文化背景息息相关，任何略具民族意识之国家，通常都不会允许外国或国际组织以任何名义公然介入，而以促进经贸或投资活动为名，来观察、监督或甚至指导其劳动政策。从而，这些包括禁止使用童工之劳工权利条款，等于是要迫使开发中国家接受美国所强行加诸之社会改造（social engineering），所造成之反效果作用几乎是可想而知。[164] 此外，它们还认为有关实施核心国际劳动基准所引发之各类争议，最好交由长期关注劳工权利议题之国际劳工组织根据其内部正式之申诉程序，或是透过世界贸易组织目前之纷争处理程序来处理，而不应动辄以贸易报复或制裁之手段来寻求解决之道。[165] 事实上，除来自开发中国家之反对声浪外，美国本身之行政当局―尤其是国务院及贸易代表署等，也对采用经贸投资手段来禁绝国际童工问题一事，持保留之态度，它们认为由于何种情形构成外国所实行之不公平劳动措施一词，在国际上尚无共识存在，因此，这些机构会面临无法评估被调查国（target country）究竟有无剥夺其本国劳工基本权利之困难。从而，解决这类问题之最好方式，还是应透过审慎之外交途径，而不是公开这些国家滥用童工之事实，让它们在国际上受窘无法立足，反而会增强其抗拒之情绪，使得问题之解决更增复杂度及不确定性。

(4) 未来之发展趋势

一般而言，美国透过单方、双边及多边之措施来禁绝国际童工问题之各类努力，其成果堪称是得失参半，而所引起之争议也是不少，但不容讳言随着世人对此一全球性问题之认知日益加深，此类努力在可预见之未来仍将会持续推动，事实上，就在过去几年内，又有几项新发展趋势逐渐成形，让这类努力之态样更具多元性，而且绝大部分都与单方作为较有关联。首先，是美国大型企业所自行颁布规范童工问题之公司行为准则除已逐步法制化，而在监督及执行上更具一致性及公信力外，[166] 在联合国及经济合作暨发展组织之努力下，这类准则已更迈向全球化，而成为前述全球治理中极为重要之部分。举例而言，联合国在一九九九年一月，曾由秘书长安南（Kofi A. Annan）发布全球盟约（Global Compact）之九项原则，其中有关劳动基准部分共有四项之多，均是呼应前述国际劳工组织所揭橥之四项核心劳动基准，而吁请全球企业界均能共同遵循。[167] 在次年七月，他更进一步透过经社理事会颁布有关「联合国与企业团体合作指导原则」（Guidelines on Cooperation between the United Nations and the Business Community）[168]。虽然评论者对联合国此一积极作为并不抱持乐观之态度，[169] 但至少已显示此类透过多国籍公司以行为准则方式来推展核心国际劳动基准之作法，已经更趋多元化且具法源基础，而且也可预见各类非政府组织将在此一趋势中，将扮演更为积极之角色。[170] 至于经济合作暨发展组织则也在二○○○年，大幅度修正它前述在一九七六年所颁布有关多国籍公司之指导原则（guidelines），而进一步在该原则有关雇用及劳资关系部分中，强调各多国籍公司应遵循国际劳工组织前述在一九九八年所确立之核心劳动基准，并加强有关规范之技术，而且还进一步将职业安全与卫生事项也一并列入属多国籍公司应推动者，就此点而言，经济合作暨发展组织此一指导原则显要较国际劳工组织前述所揭橥之核心劳动基准更为积极。[171] 由于国际童工问题之禁绝是核心国际劳动基准之一个重要部分，因此，在联合国与经济合作暨发展组织之共同努力下，已为在全球经贸体系中扮演日益重要角色多国籍公司之这类行为准则，逐渐提升至国际规范之位阶，而其中原居于私人团体之非政府组织，在这波全球治理之发展过程中，也逐渐与国家一样，取得一席发声之地位，此一变化堪称是传统国际法上一极为重要之变化。[172]

其次，非政府组织在过去几年间，透过对前述多国籍公司建构行为准则之倡议、监督及执行等活动之参与，在推动核心国际劳动基准之努力上，尤其是国际童工问题之禁绝，确有某些具体成效呈现。举例而言，在多国籍公司刻意规避工会组织及全球化过程中造成工会运动衰微之情形下，非政府组织与国际与国内工会经由推动此类行为准则而连手合作，不但有助于此类中介团体在未来发展策略联盟，而且也能维持这些压力团体之传统地位于不坠。[173] 同时，由非政府组织来参与崭新形态国际贸易实体（international trade regime）之推动，不但可避免劳工议题（尤其是童工问题）所附随之主权争执，而且也要较能符合当初创置此类规范之初衷本意。[174] 此外，透过地主国之非政府组织来监督多国籍公司行为准则之实际运作，除有助于这类规范之透明度及合法性外，更能产生因地制宜之实效。[175] 更进一步而言，与此类组织参与其他社会性议题之活动，诸如环境、妇幼、原住民、消费者及高龄者之保护等一样，它们不仅能对目标集团之成员有所帮助，而且更能对一般大众提供教育之作用。[176]

然而，随着多国籍公司行为准则逐步法制化、多元化及全球化后，这些参与推动之非政府组织也渐显露下列之缺失来，诸如因囿于经费及人力，这些组织并无法从事全面而周延之监督，致使开发中国家供应及第三方之未能遵循事例，尤其是滥用童工之情形仍是层出不穷。[177] 同时，面对日益庞大之多国籍公司，这些非政府组织也必须集中资源以资因应，在这种情形下，即易形成此类组织官僚体系化之结果，而逐渐丧失其原有之单纯本色。[178] 此外，开发中国家与已开发国家之意识形态抗争虽已逐渐消弭，但经济、社会及文化差异之冲突仍持续延烧，影响所及造成两大集团非政府组织之支持网络无法联贯运用之弊病，使得双向结合之理念并无法达成，[179] 而这些缺失也无可避免将会影响到禁绝国际童工问题之整体运作。

再者，除前述多国籍公司积极建构行为准则之活动外，近年来另一所谓「社会责任八千」（Social Accountability 8000）制度之兴起，也与核心国际劳动基准之推展有相当之关联。事实上，它与目前所流行之ISO-9000（有关服务质量）及ISO-14000（有关环保）等国际基准非常近似，但却有「具体表现之要求」（performance requirements），同时，也必须符合设置适当系统（appropriate systems）之规定。[180] 根据此一制度，如果事业单位能遵循一定之标准，则依照一定之程序可取得社会责任八千之标志，而呈现在公司之产品或文具上，甚至可以在广告上使用，但与一般认知之社会标签（social labelling）仍有区别，简言之，它并不是用以证明任何个别产品，而是说明该项产品是在如何之情况下制造或生产者。[181] 此一制度是由位于纽约市之经济优先委员会认证机构（Council on Economic Priorities Accreditation Agency: CEPAA），在一九九七年所创设，是属一非营利组织，它附属于经济优先委员会（Council on Economic Priorities），而该委员会之任务即是要评估各公司之社会表现（social performance）。一般而言，此一机构所采用之认证标准，都是与从事国际外包（international sourcing）之公司、非政府组织及工会等咨商后而制定。[182] 目前，这套标准仅适用于制造业，而不及于农业、矿业及在家工作之产业等。

一般而言，社会责任八千所揭橥之标准共有三项：这些公司首先必须遵守所有国内法、其他可适用之法规及相关之团体协约等。同时，它们必须尊重联合国之人权宣言、儿童权利公约及国际劳工组织之核心劳动公约，包括禁止强制性劳动、结社之自由、集体谈判交涉之权利、薪资报酬均等及禁止歧视、劳工代表，以及其他有关最低就业年龄、联业安全卫生及身心障碍者之雇用等公约或建议书，其范围显要较本论文前述所讨论者为广泛。此外，这些事业单位必须符合这些基准所订之要求始可，而这些要求通常也会包括实体及程序之事项等在内。[183] 在此值得注意者是，根据该机构所颁布之「指导备忘录」（Guidance Notes），社会责任八千所要求之劳动基准要较前述各类公司行为准则中所提供者为广，除一般耳熟能详之核心国际劳动基准外，它还特别提出所谓「生活薪资报酬」（living wage）之标准，藉以能符合某些基本需求，而且也能得到某些得以自由处置之收入（discretionary income）。[184] 至于在结社自由及团体协商方面，如果事业单位是位于不承认国际劳工组织所通过相关公约或无法有效执行之地区，则该标准特别允许它们采取相同之做法（parallel means），俾便对所有员工提供独立而自由之结社及团体协商权利。[185] 由此一新机制之规范内容观之，国际童工问题之禁绝一事，似仅是它推动目标之一个部分而已，但由于其活动领域已远超过传统上对抗童工问题之社会卷标模式，[186] 因此，对其未来之走向及表现，仍应予以正视。

最后，虽然在美国以国会立法或颁布总统行政命令，来设法防堵其他国家童工产品输美一事，一直无法发挥应有之效果，而以目前保守之政治气候而言，也确属不易之事，但近年来透过人权团体之努力奔走，已开始设法将童工及强迫劳动这两种基本劳动人权融合为一，藉以争取更多之保障。举例而言，虽然前述之一九三○年关税法，仅禁止所谓「定罪犯人劳工及／或强迫劳工及／或卖身劳工」（convict labor or / and forced labor or / and indentured labor）所生产之产品输入美国，[187] 但在一九九七年所通过之财政部及中央政府拨款法（Treasury and Central Government Appropriations Act of 1997）[188] 中，即将此类产品之范围扩充至所谓「强迫或卖身童工」（forced or indentured child labor）在内。[189] 如前所述，虽然目前尚无法得知国际劳工权利基金会在二○○三年所提出之诉讼结果，但如果该基金会此一要求获得成功的话，则美国海关势必就必须展开调查及执行之作业，藉以决定所进口之产品是否由强迫童工所负责收成者。[190] 根据该国有识之士认为，该法如能用来对付特别厂商所生产之特定产品，则仅仅美国海关愿意启动调查及执行之程序，即会对整个地区产生重大之影响。[191] 只要能谨慎适用该法，而允许相关政府及学者有足够之时间，以适当之计划及有效之改变来响应此项调查，而避免产生全面禁止输入之结果，则所发挥之功效即会相当可观。[192] 由此可见该法在禁绝国际童工上将来可能发挥之功效，将会较前述外国人侵权行为要求法之相关规定更为可观。

(5) 我国所应采取之态度及改革之道

事实上，我国本身之童工问题虽并不严重，而在这波禁绝国际童工问题之风潮中，显然也并非首当其冲之目标，但却不可置身事外，反而应藉由此一积极参与国际劳动事务之契机，一方面顺势对我国现有劳动法制中规范童工问题不足之处，做一全面之改革，另一方面则是呼应其他先进国家在这方面之倡议，而善尽国际社会一份子之责任，以下分就短期、中期及长程三个阶段，提出几项应进行之改革建言。

首先，在短期阶段，我国应将劳动基准法及相关法规中童工之年龄适度加以调升，除符合国际劳工组织前述第一三八号最低年龄限制公约之规定外，更应重视该组织另外所通过第一八二号最恶劣型态童工公约中，禁止十八岁以下青少年从事毒品或性工作之规定。[193] 由于此两种问题目前在我国日益严重，而美国国务院在前述历年所公布之《各国人权概况年度报告》中，也曾对我国原住民雏妓问题表达关切之意，甚至认为构成触犯强迫劳动之情形，[194] 影响我国国际形象至巨。因此，配合目前准备将义务教育延长至十二年之实施，而将雇用童工之最低年龄提升至十八岁，并以拟议制定之青少年劳工保护法，来对一定年龄层以下青少年及儿童从事娱乐、表演或其他贩卖工作加以严格规范，将有助于我国本身童工问题之解决。[195]

其次，在中期阶段，我国也应积极鼓励本土之多国籍公司师法欧美先进国家之做法，拟订相关之公司行为准则，以做为到其他开发中或低度开发国家投资设厂或移地生产时之行为规范，尤其是要特别注意禁止在当地雇用童工，甚至应成为提供较地主国劳动法令所规定为优劳动条件之模范雇主，而且还要结合国内日益活跃之非政府组织及非营利组织（Non-Profits Organizations: NPOs），积极投入监督及执行这些行为准则实施之工作，而让禁绝童工及揭橥其他核心国际劳动基准所保障基本劳动人权之理念，得以更为切实获得实践。[196] 事实上，台湾在整个世界之劳务分工体系中，一直是扮演着承先启后之角色，如果能与其他开发中国家分享我国由过去专注经济发展而忽视劳动人权，转变为现代经由经济发展而尊重这些人权之经验，恰也与目前多国籍公司由过去极端重利，而转变到现在兼顾平衡之情形极为雷同，将有助于扮演缓和南北对立情势之角色。[197]

最后，在长程阶段，基于国际劳工组织在全球化所扮演之角色益趋重要，而劳动基本人权之保障，又越来越与敏感之国家主权及内政问题议题脱钩，我国实应慎重考虑与此一联合国之专门机构发展较进一步之关系，虽然目前要全面重返该组织之可能性甚微，[198] 但透过某些替代性之安排，诸如根据前述一九九八年该组织所通过之工作基本原则与权利宣言，每年主动向它提出遵循四项核心国际劳动基准之国家报告，或积极捐助该组织之国际铲除童工计划，或由非政府组织来参与它所提供之专家技术协助活动，藉以分享台湾在铲除国际童工问题上之经验等，都有助于我国善尽国际社会一份子之责任，并得以提升国际形象。[199]

(八) 结 语

美国挟其雄厚之国力，在过去几十年来，透过单方、双边及多边之各种措施，为禁绝国际童工问题投注不少资源，虽然这些作为之具体成效迄今并不明显，但就长期而言，随着国际上对此一问题之深切关注，而且又有前述国际劳工组织第一八二号最恶劣型态童工公约之雷厉风行，至少在对某些严重违反人权而无任何经济效用并亟需解决之国际童工问题上，诸如童妓、童兵及利用儿童贩毒等，已产生某些较为可观之成果。至于在经济因素所造成之童工问题上，主要还是应透过铲除贫穷及建立基本之国民教育体系着手，而美国在此一「治本」方面所作之努力则显得力有未逮，有些措施甚至还有本末倒置之情形。事实上，国际童工问题之禁绝是一长期努力之目标，而且只有透过多边合作之运作，才有奏效之可能。虽然在短期内，并无法在世界贸易组织之体系架构中推行此一工作，但美国既已与在这方面着力最深之国际劳工组织关系改善甚多，而双方在推行前述国际铲除童工计划中又能密切配合，因此，如能结合各类非政府组织及非营利组织之资源，在目前盛行之全球治理理念下，避开敏感之主权争议，反而得以更能有所发挥。至于我国也应公开呼应支持美国在这方面之努力，并进一步改革我国目前有关童工及青少年劳工之相关制度，一则藉由人权立国精神来善尽国际社会成员之责任，另一则可突显国际上排除孤立这种「模范生」之不当，堪称是兼得两利之举。

[ 注:参考数据从略]

[ 焦兴铠 台湾中央研究院欧美研究所研究员]

来源：台湾国家政策研究基金会智库