刘守英:中国的农业转型与政策选择

选择字号:   本文共阅读 1082 次 更新时间:2014-01-17 15:22

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刘守英 (进入专栏)  

 

伴随快速的工业化、城镇化进程,中国的农业份额大幅下降,农业投入结构发生巨大变化,农业发展方式出现根本改变。在农业发展模式变革的同时,农业经营制度和相关制度安排也在发生急速变革,土地流转加快,经营规模在适度扩大,经营主体在坚持家庭经营的前提下呈现多元化格局,农民专业合作进入历史新阶段,为农业现代化提供更加完善的制度基础。

行政管理改革杂志发表国务院发展研究中心农村部副部长、研究员刘守英文章表示,如何在城镇化过半以后,制定相适应的农业发展战略,正确认识农业的地位和作用,完善农村基本经营制度,以城乡发展一体化促进城乡共荣,是新阶段农业政策面临的重大选择。

 

一、中国农业转型的主要特征

文章分析,纵观世界各国经验,农业份额下降至10%左右以后,农业发展会出现重大转折。农业劳动生产率提升速度加快,与非农产劳动生产率的差距缩小,务农者收入增长显着快于务工收入增长,农业的基础性地位作用不仅没有削弱、反而增强,各国对农业的支持力度加大,"工业反哺农业、城市支持农村"成为普遍的政策取向。进入新世纪后,中国的农业正处于重大转型,主要表现为:

第一,农业份额下降到现代化转折点。改革开放以来,伴随快速工业化、城镇化进程,中国第一产业生产总值和就业份额"双降"趋势明显,农业产值份额由1978年的28.2%下降到2011年的10%,年平均下降速度约为0.6%。农业就业份额从1978年的70.5%下降到2011年的34.8%,年平均下降速度超过1个百分点。2003年以来,农业产值和就业份额下降速度进一步加快,年平均下降速度分别为2.99%和1.8%。

第二,农户对农业经营收入依赖下降。随着农民外出打工数量增加,农户收入构成发生重大变化。工资性收入比例大幅上升,家庭经营收入比例不断下降。1990-2012年,农户家庭经营收入从82.4%下降到44.6%,工资性收入从不足15%上涨到43.6%。在家庭经营收入中,农业收入占比持续下降,近10年间下降了10%以上。

第三,农业投入方式发生重大变化。长期以来,由于人多地少,中国农业主要依靠增加劳动投入和农药、化肥等现代投入来提高单位土地产出。随着农村劳动力向非农产业大规模转移、从事农业劳动力人数减少和整个农村人口绝对量减少,农业与非农产业在劳动力争多上的比较劣势尽显。在结构高速变革背景下,中国农业投入方式发生巨大变化。一方面,农作物用工成本上升、用工数较少。家庭用工价与雇工工价均出现明显增长,且雇工工价近10年的增速很快,从1999年的14.05元/日增长到2009年的53.09元/日,增长近4倍。家庭用工价折算也从1999年的9.5元/日增长到2009年的24.8元/日,增长了2倍多。劳动力稀缺程度提高,劳动用工成本上升,农户在进行劳动力配置时,普遍采取减少农作物用工投入的策略,致使农作物用工量大大下降。

另一方面,农业机械化水平大幅提高与机械投入巨增。2003年以来,全国农用机械总动力保持年均6%的高速增长。全国各种主要农业机械拥有量增长迅速。2000-2010年间,全国的大中型拖拉机及其配套农具分别增长302%和338%;小型拖拉机增长41.2%;农用排灌动力机械增长41%;联合收割机增长274%;播种机增长98%;水稻插秧机增长567%;机动脱粒机增长16%;节水灌溉类机械增长58%;农用水泵增长29%;农用运输车增长75%。中国农业投入方式已经和正在从以劳动投入为主的方式向以机械投入为主的方式转型。

第四,农业发展模式发生历史性转变。过密人口与土地的紧张关系一直是决定中国农业发展模式的重要因素。1949年新中国成立至改革开放前,尽管集体所有制实现了以生产队为单位的更大经营规模,但是由于农村人口被禁锢于土地的局面没有改变,人口对土地的压力进一步加重,人地比率进一步降低。人均土地规模从1949年的4亩下降到1981年不足2.14亩土地。改革开放初期,由于人口增长和农村人口基数过大、农村工业化吸纳劳动力能力有限,中国农村人口对土地的压力格局也没有发生改变。由于人多地少的资源禀赋和农业劳动富余、资本短缺决定的要素相对价格,中国农业发展模式一直以提高土地生产率为主。

上世纪90年代中期以后,中国人口总量和增速持续减慢,农村劳动力的跨地区流动加速,农村人地关系得到缓解。1995-2009年,人口规模增加10.2%,人口自然增长率从10.55‰降到5.05‰。自2003年以来,人地比例逐年上升,分别从2003年的1.96亩/人上升到2009年2.26亩/人。与人口增长模式改变引发的人地关系缓解相比,农村劳动力的跨区域流动对农地经营规模的影响更为显着。农业劳动力总量从1996年的3.17亿下降到2009年的2.59亿。随着更多的农村劳动力转到非农部门就业,农地经营规模进入逐渐扩大时期,在劳均耕地规模上,按农业劳动力计算的劳均耕地面积从2004年的5.97亩/人增加到2009年的7.05亩/人。

新世纪以来,农户经营规模的适度扩大,农业劳动力成本上升,加上农业投入方面机械对劳动的大量替代,农业发展模式正在向以提高劳动生产率为主的模式转型。上世纪90年代以来,尽管中国农业土地生产率和劳动生产率都有明显增长,但两者增长趋势差异很大:1994-2002年间,土地生产率和劳动生产率年均增长分别为0.62%和4.10%;2003-2011年间,土地生产率和劳动生产率年均增长分别为3.17%和9.71%。

 

二、农业经营方式与制度安排的重大变化

文章称,结构变革不仅带来农业发展模式转变,而且带来农村人地关系变化和要素相对价格变化,农地的经济重要性处于下降,农民对土地的观念在悄悄发生变化,这些变化也在诱发和推动农业经营制度的变迁。

第一,土地流转速度明显加快。土地规模过小、细碎化程度高,一直被认为是妨碍农业现代化的突出问题。到2003年时,农业部农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示,全国土地流转面积占总耕地面积的9.1%。近年来,随着农村人口与劳动力非农化进程加快,农村土地流转也呈加快之势。截至2011年底,全国家庭承包耕地流转总面积达到2.28亿亩,占家庭承包经营耕地面积的17.8%。从区域来看,不仅发达地区农地流转比例高,农区的农地流转增速也十分显着。

第二,农业经营主体在家庭经营基础上呈现多样化。根据农业部经管司统计,2011年,全国集体所有农用地总面积60.6亿亩。其中耕地13.8亿亩、园地1.2亿亩、林地18.4亿亩、草地22.9亿亩、养殖水面0.8亿亩、其他3.5亿亩。其中实行家庭承包经营的耕地面积12.8亿亩、园地0.6亿亩、林地9.1亿亩、草地15.7亿亩、养殖水面0.3亿亩,合计为38.5亿亩,占农用地面积的63.5%。随着土地流转加快,土地转入主体趋于多元化。

第三,农户土地经营进入适度规模阶段。随着更多的农村劳动力转到非农部门就业,农地经营规模进入逐渐扩大时期。在劳均耕地规模上,按农业劳动力计算的劳均耕地面积从2004年的5.97亩/人增加到2009年的7.05亩/人。从区域来看,东部沿海地区由于农村劳动力的非农化比例更高,农业劳动力占农村总劳动力的比重从1990年的66.77%下降到2009年的32.32 %,东部地区劳均耕地规模也从1990年的3.4亩/人上升到2007年的4.99亩/人。在中部地区,农业劳动力占农村总劳动力的比重从1990年的82.2%下降到2009年的65.5%,其下降程度没有东部地区显着。劳均耕地规模的上升也没有东部地区那么明显,从1990年的3.19亩/人上升到2007年的3.67亩/人。

截至2011年底,全国实行家庭承包经营的耕地面积12.77亿亩,家庭承包经营农户2.288亿户。经营耕地10亩以下的农户有2亿多户,占家庭承包户总数的85%以上。经营耕地在10亩以上的农户已经占到15%。在经营规模扩大的类别中,10-30亩和30-50亩两个组别的比例最高,分别达到10.7%和2.3%,与农区人地关系、技术条件及农民经营能力比较相称。除此之外,另外几个经营规模较大的类别尽管占比不高,但农户数也不少,经营耕地50-100亩的农户有194.1万户,经营规模在100-200亩的农户有53.2万户,经营规模在100-200亩的农户有53.2万户,在中国这样长期处于过小规模农业经营的国家,出现如此多的适度规模农户,其对未来农业效率及收入分配的影响,值得关注。

第四,农民专业合作社发展进入新阶段。引导小规模、分散农户走合作化道路,一直是党和政府所致力的,也作出了不懈努力,但付出了巨大代价。近年来,随着农村市场化程度深化,农村能人成长,农业产业链延伸,农产品产业化、区域化、集中化形成,以及农资购买与农产品销售合作的规模效益显化,农民专业合作的收益提高、成本下降,农户之间以自愿为基础、以互利为纽带的合作意愿提高,中国农民专业合作发展进入历史新阶段。《农民专业合作社法》正式施行以后,中国农民专业合作社快速发展,截至2011年末,全国共成立农民专业合作社50.9 万个,平均每个行政村成立合作社0.9个;年度财政扶持资金总额44.6亿元,扶持2.9万个农民专业合作社发展壮大,平均每个合作社获得财政扶持15.6万元。全国实有社员3444.1万户,平均每个合作社有70个成员;通过合作社带动非入社成员5366万户,平均每个合作社带动105户。合作社平均为每个成员统一销售农产品1.34万元,平均为每个社员统一购买化肥、种子、农药等生产投入品4600元。农民专业合作社作为一种便于农民开展规模经营、拓展市场空间、提高谈判地位和完善自我服务的组织形式,成为转变中国农业经营方式的重要载体。

 

三、农业转型期的政策选择

文章表示,在农业发生重大转型和农业经营制度创新日趋活跃时期,客观分析农业转型期的重大变化,制定相适应的农村政策,不仅关乎农村、农业和农民的发展,而且关乎全面建成小康社会目标的实现。

第一,必须正确认识和把握新阶段农业的基础地位和作用。中国的农业份额已经降到一个转折点,这一份额今后还会进一步下降。这一格局很容易产生农业无足轻重的错误认识。中国教训是,农业政策稍有不慎,对全局影响难以短时间挽回;成功实现现代化经济体的经验是,农业份额降低后,农业的基础地位反而增强,国家对农业的支持政策更大。现在急需研究农业份额下降后"三农"的新特征、新情况与新问题,制定新阶段的农业发展战略。在我们看来,新阶段农业的基础地位和作用主要表现为以下几方面:一是农业份额下降以后,农业的绝对值还会不断增加,农业产业的竞争力须不断增进。 二是农业对国家粮食安全保障的重要性在相当长时期不会减低,而农业产业提供食物安全的重要性还将不断提高。三是农业的功能将不断延伸,从生产向生活和生态的功能扩展,对人类生活品质的重要性将不断上升。

第二,必须实现工业化、城镇化和农业现代化协调发展,推进城乡发展一体化。在上一轮高速发展中,我们一直没有解决好"三化"同步发展问题。工业化、城镇化高速推进,农业仍维持在传统农业状态;沿海地区基本实现工业化,但农业基本消失;内地承担着保障粮食安全重任,但陷入"粮食大县、财政穷县、农民贫困"恶性循环;候鸟式城镇化妨碍生产要素流动和农业生产关系调整。在下一个发展机遇期,"三化"的不协调会成为发展的障碍。一是需要研究"三化"协调机制,使农业现代化成为工业化、城镇化的基础。二是依靠工业化、城镇化促进农业生产方式转变。三是促进城乡之间生产要素的流动与合理配置。

在三化协调发展前提下,完善体制机制,通过城乡共同发展,实现城乡发展一体化。十八大报告提出的"城乡发展一体化是解决'三农'问题的根本途径",十八届三中全会就如何建立城乡发展一体化的体制机制作出总体安排,是未来处理工农关系及城乡关系的基本方针。一是通过城镇与农村共同发展实现城乡一体化,不能城市一片繁荣、农村陷入凋敝。二是避免城市和农村一样化。决不是按城市的标准和风格来建设农村,更不能以城乡一体化为名行消灭农村之实。三是工农要互惠、城乡要共赢。工业的发展不能以牺牲农业为代价,城市的繁荣不能以掠夺农村资源为手段。

第三,赋予和保障农民更完整的土地财产权利。一是实现农村土地集体所有权、使用权和经营权的分离,保障三者土地权利。二是在政策和法律上明确"长久不变"的内涵和实现形式,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。三是在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体建设用地可出让、可租赁、可入股,实行与国有土地同等进入市场权利,实现同权同价。四是推进征地制度改革,缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,实现土地增值收益在国家、集体、个人之间的更公平分配,合理提高个人收益比例。五是推进集体资产经营制度改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。六是保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,在试点基础上,推进农民宅基地及其房屋的可抵押、可担保、可转让。

第四,加快构建新型农业经营体系,促进农业现代化。一是在坚持家庭经营基础地位基础上,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。二是促进土地承包权与土地经营权的分离,完善农户土地承包权和经营权权能,促进土地流转和适度规模经营,提高农业经营者效益。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。三是促进农民专业合作社的发展。落实专业合作社的"民办、民管、民受益"原则,帮助合作社建立明晰的内部管理制度,完善合作社利益分配制度。完善促进专业合作社发展的相关配套政策,制定鼓励专业合作社发展加工业的政策。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。以专业合作社对农户服务的能力为标准, 推进合作经济的发展,防止地方片面追求专业合作社数量、忽视质量的倾向。四是鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,加强工商资本进入农业的政策研究,提高农业产业竞争力和经营效率。

第五,客观把握农业要素投入变化的新特点,促进农业发展方式转变。一是以提高农业全要素生产率为核心,提高农业产业竞争力。在下一个发展阶段,劳动成本和土地成本的上升是我们面临的基本事实,要想使农业具有竞争力,唯有通过技术进步和改进现代投入的效率,降低农业投入的成本,才能实现。因此,在下一个发展阶段,农业发展的最大动力是,提高技术进步率,使农业的全要素生产率不断提高,降低农业投入的总成本,提高亩均利润,降低农业产业与其它产业的生产率差距。二是改变以增加土地生产率为主的投入结构,促进化肥、农药等产业的改造、升级与转移。中国从2003年以来,化肥、农药、薄膜等的投入尽管绝对量还在增加,但增长速度已大大减缓。在今后一个发展阶段,这几类投入的量还将处于下降中。我们必须制定应对这种转变的化肥、农业、薄膜等产业发展政策,保留和提升优势企业,通过政策引导这些产业的企业改造、升级与转移。三是制定和实施与农地经营规模和核心产业相适应的农业机械发展战略。近些年,农业机械化水平大大提高,机械投入对农业的贡献大大上升。但是,我们还缺乏一个迎接新阶段到来的农业机械化发展战略,必须在国家层面尽快制定。在农业机械发展中,必须根据中国土地类型复杂、农地经营规模小、区域差异大、不同农产品对机械的需求不一的特点,制定差别化的农业机械产业发展政策。尤其在适合小规模农业的农业机械和对国民食物消费最重要的水稻产业上取得重大技术突破,对农产品优势生产区域的农业机械技术进行攻关,提高国产机械供应与水平。


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