陈宪:教育体制改革的公共经济学思考

——在上海社会科学院的讲演
选择字号:   本文共阅读 5653 次 更新时间:2017-08-07 17:07

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陈宪  


一段时期以来,围绕“教育产业化”展开的关于深化教育体制改革的讨论,正在逐步引向深入。这里,大致要回答这样三个层次的问题;其一,当我们把一个经济体系按提供商品和服务来划分时,教育显然属于提供服务的部门。那么,教育究竟是一种什么性质的服务?其二,在现代社会,教育是生产人力资本的经济活动和实现人际公平的社会活动。作为前者,教育和其他经济活动一样,有着效率的要求;作为后者,教育是现代社会实现公平的基本手段。二者如何兼顾与协调?其三,教育产业化的提法是否恰当?在教育这一活动中,市场和政府都在发挥自身作用。二者作用的边界如何厘定并有机结合?


一、教育究竟是一种什么性质的服务


广义教育是一种服务。教育在大多数情况下,是具有非排他性但具有竞争性的共有资源;从投入角度看,大部分教育项目是多元投入的混合物品。非营利性是教育的基本性质之一,从正的外部性(溢出效应)角度看,教育是公益品。


在一个经济体系中,提供服务的部门被划分为消费者服务、生产者服务、分配服务和公共服务。以下分析将证明,教育与其中的公共服务、生产者服务和消费者服务有关。


按照通常的认识,教育往往被视为公共服务,这不仅并不完整,而且并不确切。公共服务即公共物品,是指具有非排他性和非竞争性的物品。所谓非排他性,是指无法阻止一个人使用一种物品时该物品的特征。所谓非竞争性,是指一个人使用一种物品并未减少其他人使用时该物品的特征。非排他性和非竞争性是因为技术的(自然的)原因引起的,而非其他人为原因造成的。如果依据这一公共物品的定义来理解,是得不出教育是公共物品的结论的。首先,教育的排他是极容易的事:不付学费不能进校门或教室。其次,教育的竞争也显而易见,大课的教学质量一般是要下降的,尤其对外语、数学、艺术等课程是如此。因此,教育不是本来意义上的公共物品。


现实生活中,义务教育如何成为公共物品的呢?答案很简单,是制度安排使义务教育成为公共物品,如我国《义务教育法》第10条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。”我们可称其为制度性公共物品,以区别于本来意义的公共物品。根据美国著名经济学家N·曼昆对物品的四种类型划分,更确切地说,大部分国家的义务教育应当是制度性共有资源,即法律规定其具有非排他性,但仍有竞争性。一个简单的证明是:课堂人数和教学质量存在负相关关系。正因为如此,各地教育行政部门对中小学的班级人数是有规定的。中国目前择校、插班等之所以收费,其原因也在于义务教育存在竞争性。如果要使义务教育成为完整意义上的制度性公共物品,那么,政府要继续加大投入,直至达到每一个边际(新增)学生,都能享受存量(原有)学生的平均效用。公共物品的另一个定义是,公共物品是没有价格的物品。因此,如果我们坚持义务教育是制度性公共物品,那么,对义务教育的任何收费,都必须取消。


舒尔茨等经济学家认为,教育、培训是一种旨在保持或增加人力资本的投资形式,是对人这种生产要素的中间投入。中间投入可能来自三个主体:来自政府,这里的教育是公共服务;来自企业,这里的教育是生产者服务;来自个人,这里的教育是消费者服务。现实生活中,由于大多数教育项目的投入是混合的,就使人们产生了所谓主流的看法:教育是一种准公共物品,它既有公共物品的性质,又有私人物品的性质。我认为,准公共物品的提法,其涵义比较模糊。事实上,如果从排他性和竞争性角度,就称其为(制度性)共有资源;如果从多元投入的角度,就称其为混合物品。不同性质的教育项目,自会形成政府投入、企业投入和个人投入的不同比例。大部分教育项目是混合投入的,如现在的本科、研究生教育,其经费来源就是多元的。一般而言,公共服务在教育中的权数随教育程度的提高而降低:扫盲阶段的初等教育可以看成是完全的公共服务,社会和他人从中收益很大,即收益的外部化或正的外部性很大,所以,各国几乎都实行了义务教育。高等教育基本上是一种混合物品,上大学的目的是为了自我投资,改善自身生存条件,尽管社会和他人也会从中获益,但相对来说,主要表现为收益的内部化,即形成个人收益,因此,公共服务的权数下降。


由多元投入所决定,教育项目有公益性、非营利性和营利性之分。纯粹政府投入的教育是公益性教育,如义务教育;纯粹私人投入的教育,是营利性教育,如某些职业培训;大多数教育活动是由多元投入(政府、非政府组织、企业和私人共同投入)创办的,因此,非营利性是其最基本的性质和要求。在发达国家,私人(包括自然人和法人)投入一旦进入(捐赠或入股)教育发展基金或学校,一般就具有了非营利性。因此,除了义务教育和部分培训项目外,我们将教育定义为非营利性事业。


根据外部性理论,我们说教育是社会最大的公益品。公益品与公害品相对应,是指不管人们的意愿而由政府决定其好坏的商品。显然,公益品具有溢出效应(正的外部性)最大的特征,而公害品则具有极大的破坏效应(负的外部性)。我们说知识、技术具有很大的溢出效应,而它们在很大程度上是通过教育、培训而实现的。因此,教育、培训在工具意义上具有溢出效应,知识、技术则在内容意义上具有溢出效应。提出教育是公益品,还在于强调,公益品不是公共物品,不要将二者混淆。


通过厘清有关概念和提法,我们可以确认以下几个重要观点:1、在最一般意义上,广义教育(包括培训)是一种服务。2、用物品(服务)是否具有排他性和竞争性分类,教育在大多数情况下,是具有非排他性但具有竞争性的共有资源;义务教育应当通过加大投入和完善立法,成为制度性公共物品;部分培训项目则是纯粹的私人物品。3、从投入角度看,大部分教育项目兼有公共物品和私人物品特性,是多元投入的混合物品。非营利性是教育的基本性质之一,义务教育是公益性的,部分培训项目是营利性的。4、从正的外部性(溢出效应)角度看,教育是公益品。


二、效率与公平:教育功能的分析


就教育的经济性而言,效率是其主要方面;就教育的社会性而言,公平是其主要方面。在现代社会,强调教育权的公平,以及教育对于缩小贫富差距的作用,有着特别重要的意义。


教育既有效率的功能,又有公平的功能。然而,在现实生活中二者不仅无法截然分开,而且经常产生冲突。例如,有限教育资源在义务教育和高等教育中的分配,就反映了对公平与效率的不同价值取向。因此,就有二者如何兼顾和协调的问题。就效率而言,大致有这样两个方面:其一,教育作为一种生产人力资本的经济活动,其本身有追求效率的要求。其二,教育是一项需要大量投入的活动,在投入为一定的条件下,就有教育资源的配置效率问题。就公平而言,也有两点是必须关注的:其一,公民受教育权的公平问题;其二,教育作为实现人际公平的社会活动,其对于克服贫富差距的作用。


教育作为一种生产人力资本的经济活动,其本身有追求效率的要求。教育产出的数量方面,即规模问题,是比较容易衡量的。教育产出仅仅用数量衡量是不够的,但质量方面的衡量又比较困难,尤其在短期是如此。在短期,我们往往用一些考试、考级的通过率,以及获奖,来衡量一个学校的教育质量,这比较片面。在长期,社会可以通过一个学校毕业生的成功状况,来衡量其教育质量,这是比较有说服力的。


在投入为一定时,还有一个投入的结构(比例)问题,如多投入义务教育,还是多投入高等教育。这就是资源的配置效率问题。以中国现阶段为例,如果将本来可以用于义务教育、从而有利于改善低收入人群受教育状况的政府投入,用来建设那些由指标定义的世界一流大学,那么,这些资源的配置效率就十分值得怀疑了。尽管目前没有经验数据的支持,也存在不可比因素,但我认为,义务教育投入的边际产出是大于建设“一流大学”投入的。而且,这里还隐含着一个效率与公平的价值判断问题。


教育要做到的公平,首先是公民受教育权的公平。这里,受教育权主要是指受义务教育权,而公平则包括机会和选择的公平。非义务教育权的公平主要是指机会的公平,而选择则由个人根据自身条件作出,如考研究生的机会是公平的,但是否考,由个人作出选择。在受教育权方面,我们的问题还是比较严峻的。这是因为,长期的二元结构,使身处城市尤其是发达地区城市的人,享有较多的教育资源,而身处落后地区农村的人,就只能获得较少的教育资源。过去,我们经常用教育资源稀缺来解释这一问题。但这只是问题的一个方面,关键的问题还在于,如何用法制以及相适应的公共财政制度来强行规定公民受教育权和义务教育资源的公平享有。蛋糕的大小只能决定平均享有的大小,并不能决定是否平均享有。


贫富差距是现代社会的普遍问题。面对贫富差距,各国政府都会采取各种措施,最常见的就是对穷人和落后地区进行财政转移支付。教育能够在其中起重要作用,这是已经被证明的。美国芝加哥大学的经济学教授K·墨菲揭示出,在当今社会,决定人们之间贫富差距的第一位原因,是由知识累积所形成的人力资本,而不是对物质资本的占有。另一位重量级经济学家、哈佛大学教授P·阿格亨提出了两个著名的谜:收入在不同群体(受高等教育与没受高等教育群体)之间的差距在扩大,以及收入在教育水平相同的群体内部也拉开了距离。阿格亨的回答是,在工资结构与技术创新过程之间存在着内部联系,知识与技术的创新必然扩大收入鸿沟。解决的办法是,尽一切可能做到教育机会公平,使人力资本价值在劳动者之间有比较公平的分布,这将有效实现提高效率基础上的公平。


综上,就教育的经济性而言,效率是其主要方面;就教育的社会性而言,公平是其主要方面。如果将这两方面结合起来,教育是兼顾效率与公平的。在现代社会,强调教育权的公平,以及教育对于缩小贫富差距的作用,有着特别重要的意义。


三、政府与市场:教育发展的思考


教育不能以利润最大化为目标,现代社会,公民的受教育权是公平的。教育必须以培养全面发展的人为目标,这是所有办教育的人必须始终恪守和实践的宗旨。


由于教育在促进社会经济发展中,既有着巨大的正外部性,又有着维护和实现社会公平的作用,因此,任何社会的教育活动都是在政府主导下发展的。政府的主导作用主要体现在:其一,对国民教育作出科学规划,指导其遵循国家的社会制度和意识形态健康发展;其二,制定相关法律,保障公民享有公平的受教育权,规范教育活动秩序,创造良好的教育发展环境;其三,对教育主体的资质以及教育活动的质量进行监管和评估。这方面的工作亦可通过非政府组织来进行。


在政府对教育活动起主导作用的同时,如何看待市场在教育活动中的作用?显然,否定市场在教育中的作用是不可能的。首先,在一个成熟的市场经济社会,由市场配置的资源总是大部分,一般达到80-90%。因此,完全由政府配置的资源进入教育,是无法想象的。由市场配置的资源进入教育,与这部分资源是否有营利性要求是两回事。尽管教育具有很大的正外部性,在实现社会公平方面有着重要作用,大部分进入教育的市场资源应当是非营利性的,但这与市场机制在教育资源配置中起作用并不矛盾。


其次,怎样理解市场,尤其是非营利性领域中市场的作用?市场除了是交易场所和交换关系外,经济学还认为,市场是资源配置的方式,是经济运行的机制,还是追求效率的精神。教育运行(活动)有自身规律,而且,从培养人的角度看,教育自身的规律发挥着基本作用。然而,从教育投入与产出的角度看,市场机制的作用是不能不、也是不得不考虑的,否则,教育活动就没有效率可言。当然,对教育投入产出的评价不能简单地等同于产品和其他营利性服务。


指出并始终强调教育的非营利性,有着特殊重要的意义。这是因为,非营利性区别于营利性,首要的就在于是否以利润最大化为目标。教育不能以利润最大化为目标,有两个基本理由:其一,现代社会,公民的受教育权是公平的。尽管这一以宪法保障的权利要完全实现还需做出巨大努力,但其理念必须体现在今天的教育活动中。同时,教育作为实现人际公平的社会活动,有着克服贫富差距的社会公正功能,因此,如果实现社会公平、公正的教育活动以利润最大化为目标,那就不可思议了。其二,教育必须以培养全面发展的人为目标,这是所有办教育的人必须始终恪守和实践的宗旨。如果不明确教育的非营利性,营利性和利润最大化就会成为教育追求的目标,由此将产生的严重后果,已经有许多现实的教训可以说明。


正如不能简单地把产业和营利性挂钩一样,说教育是产业,也并不意味着教育就可以产业化。教育产业化就是指把教育活动改变为产业的性质和状态。本来,如果能够在正确把握教育产业非营利性的基础上理解产业化,倒也无可厚非,但是,当下对教育产业化的理解是有偏差的,其主要表现就是忽视教育的非营利性,将产业化与市场化等同。尤其值得注意的是,中国的经验表明,任何事情一旦“化”了,就一阵风了,一概而论了。教育产业化中不恰当地渗入市场化的因素,又被推而广之,这对教育无疑会是一场灾难。


在现代社会,市场是配置资源的基本机制,其作用是中性、客观的,其结果有好与不好之分。这里,好或不好与两个基本因素有关。首先,与它所处的体制有关,也就是说体制好,市场机制就能发挥好的作用,实现资源配置的效率,同时,好的体制获得效率的同时,又能够维护社会公平的均衡。体制不好,或有重大缺陷,市场机制不仅不能实现资源优化配置,也不可能处理好公平与效率的关系。其次,与市场机制的发育、完善程度有关。单纯从市场机制角度看,其发育、完善程度决定着资源配置的效率。而且,即便是一个发育完善的市场机制,也不能自动解决公平问题。因此,政府总是有配置资源的功能,其主要作用是解决公平问题。如果一个发育不足、不尽完善的市场机制和一个存在缺陷的体制相结合,情况就会更加复杂,问题就会比较多。我们的教育目前就是在体制改革相对滞后的背景下,引入了不尽健全的市场,所以,就出现了畸形的产业化、疯狂的乱收费。将这盆脏水泼在市场机制上是不对的。


市场不仅是以效率最大化为目标的资源配置方式和经济运行机制,而且,市场还代表着一种精神——追求效率的精神。美国作者戴维·奥斯本和特德·盖布勒写了一本《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》,揭露并严厉批评了当代美国的官僚主义,进而提出,要对政府进行企业化改造或改革,即“企业化政府”。企业化政府并不是也不可能是改变政府组织的性质和功能,而只是试图使政府官员改变思考和处理问题的方式,使政府运作更有效率。当我们说到市场对教育的作用时,也应当从这个意义上来考虑,这对深化教育体制改革有深刻的意义。


体现市场精神的教育体制改革,至少要做到以下几点:首先,要将学校作为具有办学自主权的微观主体,使他们在党的教育方针指导下,充分享有办学自主权,进而对学校发展承担应该承担的责任。其次,学校要根据政府的规划、社会及市场的需要以及资源条件的可能,对学校作出准确的发展定位。这一定位要在长远和当前之间找到均衡点,以解决当前存在的种种急功近利,例如,蜂拥而来的“国际一流”。第三,要以兼顾效率与公平的原则,有效利用好一切办学资源。政府在配置教育资源时,公平原则是第一位的;学校在具体使用资源时,要更多考虑效率原则,使有限教育资源发挥更大效用。第四,教育管理体制、以及教育单位的内部管理体制还存在比较严重的计划经济色彩,要继续引入市场机制和市场精神,加大改革力度,在提高效率的同时,使之更好地发挥各项社会功能。第五,鼓励多元投入,发展民办教育,这不仅能增加教育资源,有利于开发中国丰富的人力资源,而且对教育体制改革也有着重要意义。


体现市场精神的教育体制改革,至少要做到以下几点:首先,要将学校作为具有办学自主权的微观主体,使他们充分享有办学自主权。其次,学校要根据政府的规划、社会及市场的需要以及资源条件的可能,对学校作出准确的发展定位。第三,要以兼顾效率与公平的原则,有效利用好一切办学资源。第四,教育管理体制、以及教育单位的内部管理体制还存在比较严重的计划经济色彩,要继续引入市场机制和市场精神,加大改革力度,更好地发挥各项社会功能。第五,鼓励多元投入,发展民办教育,这不仅能增加教育资源,有利于开发中国丰富的人力资源,而且对教育体制改革也有着重要意义。


陈宪,1954年9月生于上海。先后毕业于江西财经大学(获经济学学士学位)和中国人民大学(获经济学硕士和博士学位)。现为上海大学教授,上海大学国际工商管理学院执行院长;上海社会科学院博士生导师。代表性著作有:《市场经济中的政府行为》(1995),《黏合剂:全球产业与市场整合中的服务贸易》(2001,合著)。出版两本随笔和评论集:《跷跷板上看天下》、《人本精神:经济学人的告白》。(文汇报)

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本文责编:川先生
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