金三林:中央地方存在明显博弈

选择字号:   本文共阅读 3816 次 更新时间:2005-06-12 15:27:07

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金三林  

    

  房市和股市历来就有千丝万缕的联系,在中国更是如此。有人认为二者之间存在大循环,股市下跌的同时房市会上涨;还有学者认为今天的房地产市场如同当年的股票市场一样的浮躁,一样的浮华,盈利模式一样的简单和雷同,而且还将上海楼市比作当年股市恶炒神话庄股“亿安科技”。对于中国房市和股市种种问题的分析、见解层出不穷,但从去年以来出现了一种新的现象:中央政府出台了好多政策措施,鼓励股市发展,抑制房市泡沫,但股市总体还是持续下跌,房价却一路“高歌猛进”,二市对政策的敏感性大大降低。综合分析这些新老问题,我们可以找出二市三个深层次的共性原因:制度设计具有先天不足,对制度缺陷的弥补受到利益集团的强烈抵制,中央和地方政府存在日益明显的博弈。

  

  制度设计的先天不足

  

  “股权分置”是中国股市的核心问题,高达60%左右的股票没有流通权,至少在三个方面制约股市正常发育:定价机制畸变,定价基准偏移;国有股东和法人股东无法通过二级市场调整持股结构;大、小股东利益取向背离,公司治理机制扭曲。但是“股权分置”及其它问题的出现,根本原因在于初始制度设计时的理念偏差:为国有企业保驾护航,替政府减轻负担。这对地方政府热衷于本地企业上市起到了直接的推动作用,早期还只是想通过国企上市融资来减轻政府财政困难,后来又将上市公司当成政府发展地方经济的平台,在国企所剩无几时又大力推动民企上市,地方政府跑证监会已是司空见惯了。

  

  房市一样如此。我国的城镇土地一级市场由政府垄断,二级市场交易受到严格限制。农村土地属于集体所有,但对集体怎么所有并未明确规定,而且集体用地必须成为国有土地后才能交易。当年,为了解决居民住房难、扩大内需,开始了房改并带动了土改,赋予各级政府制定各类政策措施的权力,并给地方政府、尤其是县市级政府以事实上的土地所有权,其资产性收益和大部分税费也归地方所有,并逐渐形成了地方政府对土地收益的高度依赖。现在,一定区域内房地产市场主要取决于地方政府的土地供应政策和土地定价政策,地方政府成为辖内房地产市场的最大主导因素。地方政府对房地产市场的调控力度,远甚于政府对股票市场的宏观干预。

  

  出现了力量强大的利益集团

  

  中国的股市存在一个围绕着投机增值、分工合作的利益集团,已早为人知。现在,一个庞大的房地产利益集团正在形成。其中包括:开发商、炒家、销售商、地方政府相关部门的一些官员、被拉进“圈”内的为其代言的经济学家以及传媒人。

  

  在这个利益集团中,地方政府、银行和房地产商形成了一个互动的利益共同体:地方政府从房地产商那里得到的是高额的地价回报,同时取得所谓政绩,并相应地给予房地产商种种优惠政策,诸如减低各种费税、提供各种规划便利、允许媒体炒做各种地产概念等等。一些地方政府的某些部门和官员还对房市的违规现象不作为,比如对于拿到土地或地票的开发商或自然人不监督、放任土地荒芜,使其坐收地价差额;对虚假广告、欺诈行为、违规合同监管不力等。新华社的报道还披露:江苏某地房地产过快增长,背后竟有当地政府操纵的痕迹:政府请“托儿”在土地拍卖时抬高地价,一位被拉去当“托儿”的房地产老板担心地价太高砸在自己手里吃不消,政府官员开导他说:“你只管往高抬就行了,如果砸在手里,由政府兜底,大不了还给政府。”于是这位“托儿”便毫无顾忌地往上抬,果然地价飙升。从事实情况来看,这种现象绝非只是江苏才有。

  

  对银行来说,中国的房地产市场投资有着投资回收速度相对较快、投资回报相对稳定的特点,是为数不多的优质贷款之一。在降低不良贷款率的硬约束下,银行有向房市发放贷款的内在冲动。大量的贷款支撑起了房地产这个高风险高回报的市场,银行,尤其是各种地方性经营型银行已经成为中国房市泡沫的主要支撑力量。

  

  房地产商始终是中国房市的直接策动力。中国房地产商本来就良莠不齐,而在这个充满暴利和违规的市场里,好的企业也开始变坏了。本来是一个充满竞争性的市场,现在形成了普遍的价格共谋,中国房地产市场完全背离了市场经济发展的规律。

  

  一些媒体和专家也在积极向利益集团靠拢。比如,上海房地产市场价格自1999年开始猛涨,连年房价涨幅都是双位数字。据上海市统计局的数字,2004年上海住宅商品房价格较上年上涨14.6%。而上海天地行房地产营销公司的资料显示,2004年全市住宅商品房均价同比上涨23.75%。上海老百姓认为,后者的数据更贴近现实。围绕上海的房市就发生了激烈的争论:一部分人认为上海房地产市场涉及人为操控囤积,这种情况并不健康,这种意见得到不少社科院专家和外国银行家的声援;上海的媒体则力主该市房地产仍在“健康发展”。

  

  中央和地方博弈

  

  2004年被业界定义为“房地产政策年”——中央政府出台了一系列试图为过热的房地产市场降温的政策,然而,还是成了一个房价大涨年。于是中央政府的措施在2005年连续出台。4月24日至25日,全国部分城市房地产形势座谈会在上海召开,国务院副总理曾培炎在会上强调,要把稳定房价作为今年宏观调控的一项重要任务。4月27日,国务院总理温家宝在京主持召开国务院常务会议,研究进一步加强房地产市场宏观调控问题,强调必须把解决房地产投资规模和房价上升幅度过大的问题,作为当前加强宏观调控的一个突出任务。紧接着,国务院办公厅5月11日转发了建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和银监会等七部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》。

  

  但是外电报道,虽然中国中央政府已表明打击房地产泡抹的决心,但各地方政府在此阶段态度并不积极,而中国各房地产的热点也未有明显的降温迹象,地方的金融负责人在传达中央意见的同时,更有“话中有话”的情况。《中国新闻周刊》曾刊文认为,针对今后上海地产的走势,仍有政府官员继续看多,被称为“春天派”,他们大多认为,上海的房价在今年还有约15%~20%的涨幅;报道指“看多者多为相关政府官员”,另外还包括房地产开发商、部分地产中介、房地产投资或投机者。

  

  且不论报道是否正确,在这一轮房地产市场的调控中,中央和地方政府的博弈是客观存在的。一些地方部门的真实心态是怕冷不怕热,怕跌不怕涨。首先是GDP情节所系,房地产是GDP的大头,拉动本轮经济增长的火车头。比如上海,一年光房价上涨,什么都不做就凭空多出近千亿GDP,人均近1万。如果房市降温,管理层既担心影响GDP,又担心出现系统性的风险。其次,土地的政府收益主要由地方政府所有。土地纯收益基本属于市县级地方收益,再加上地方税费,地方获得的收益占政府收益是各级政府中最高的,中央和省级收益与地方收益相比都只占很小比例。根据国土资源部的调查,在中央税费收益最高的占到土地供给价格的2.71%,最低只有0.39%,多数地区比例基本在2%左右。房市大涨,大中城市政府可以卖更多的地、卖更高的价,为财政提供更多的收入。最后,地方的金融领导虽已实施垂直管理,但地方诸侯对地方金融系统的影响力仍在,为保住集团和地方诸侯政绩的大前提下,很难完全排除一些地方金融单位出现阳奉阴违的情况。这点上,房市和股市也大有相似之处。

  

  地方利益,再加上和地方利益高度关联的集团利益,地方政府必然和中央政府进行一番非合作博弈,除非这种博弈结果威胁到自身的乌纱帽。(所以说,将书记或市长调走可能也是让某地区房市降温的一个可行做法。)

  

  就房市而言,这些问题的深层次原因在于,中央政府和地方政府在土地资产管理职能产生分裂。土地资产不同于一般的资产,除了增值性以外,还必须考虑土地使用、流转过程中的负外部性,以及土地资源本身的可持续发展。土地管理同时具有资源管理和资产管理的双重特点,除了一般性的产权管理的内容以外,还包括对土地利用的宏观规划和行业监管。但在实际中,土地的产权管理职能大部分为地方政府拥有,而宏观规划、行业监管职能为中央政府拥有。因此,地方政府能够最大限度地追求土地资产的增值,而将增值过程中的种种负面影响以及土地本身的合理、持续利用问题留给中央政府,而且中央政府在行业监管、宏观规划方面的能力也相对不足。可以说,职能上的分裂和体制上的不完善为地方政府博弈行为预留了空间。

  

  从长期看,中国房市和股市的健康发展有赖于政治体制改革。中国已经进入了一个利益分化的时代,不同阶层、集团都有自己不同的利益,甚至是冲突的利益,都希望对政策制定产生有利于自己的影响。我们发展的目标不是要取消、限制某些利益集团或者他们影响政策的权力,而是要让所有的群体都有自己的利益表达机制,都有对政策制定产生影响的权力和机会,包括房市中的普通购房者、股市中的中小股民。政策是社会力量博弈均衡的结果,但决不能变成少数集团博弈均衡的结果。(学习时报)

  

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