陆学艺:农村第一步改革的回顾与思考

选择字号:   本文共阅读 1440 次 更新时间:2013-12-18 20:10

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陆学艺 (进入专栏)  

 

中国的改革是从农村突破的。一开始,就搞得轰轰烈烈、成效卓著,但自上世纪八十年代中期以后,因为农村第二步改革没有跟上,农村形势变化不定。三十年农村改革和发展的风风雨雨,我都亲身经历了,深有感受。现就农村改革和发展的几个主要问题,作一个回顾。

 

从不许分田单干,不许包产到户,到可以包产到户,也可以包干到户

包产到户这种在集体所有制条件下的责任制形式,早在1956年就在浙江温州、四川江津等地区创造出来,但被错误地认为是资本主义而打下去了,后来几起几落。1961年,在安徽省委第一书记曾希圣的支持下,曾比较普遍地实行过,1962年就被压下去了。

1978年,在“实践是检验真理的唯一标准”的思想解放推动下,亿万农民迫切要求摆脱贫困,解决温饱问题,于是又再一次提出要求实行包产到户。

1979年5月,主政安徽的万里亲自到安徽肥西山南区调查,观察了解这个包产到户试验点的情况。不久,山南区夏粮获得大丰收,单季小麦总产2010万斤,比1978年翻了两番。后来秋季水稻也大丰收。他把这些丰产信息带到了北京。

1979年9月,中共第十一届四中全会开幕,万里和贵州、内蒙古等几个有包产到户实践的省的领导,向中央介绍了小范围包产到户成功的实践,据理力争,在正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》时,把原来决定草案上的“不许分田单干,不许包产到户”改为“不许分田单干,除某些副业生产的特殊需要和边远山区,交通不便的单家独户外,也不要包产到户”。

从不许改为“不要”。一字之差,不仅是语气缓和多了,而且是有了商量的余地。指出了在某些有条件的地方,可以例外,开了一个小小的门缝。而后来的农村改革的大潮,正是从这个小缝里发展起来的。

1980年4月2日和5月31日,邓小平同志发表了两次谈话,把允许搞包产到户的门打开了。

1980年9月14-22日,中央召开省市自治区第一书记座谈会,对包产到户问题进行专题讨论。会上两派争论很激烈。这次会议由胡耀邦主持,万里此时已担任国务院副总理兼农委主任,杜润生以农委副主任的身份,负责文件起草,最后形成了一个妥协的文件。一方面肯定重申:集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础;另一方面也同时指出,集体化经历过曲折和发生过一些失误,对人民公社脱离农民群众的一些做法必须改革。会议指出:“在那些边远山区和贫困落后的地区,长期‘吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济’的生产队,群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户。并在一个较长的时间内保持稳定。”

会后不久,中共中央以《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的名义印发全党,是为1980年中央75号文件。这是中共中央以文件形式明确表明“可以包产到户,也可以包干到户”的第一个文件。这是对多年来关于包产到户争论问题的一个总结,是把十一届三中全会关于生产责任制的规定向前推进了,是根据实践作的校正和补充,也是党中央对农民群众在实践中创造的包产到户生产责任制作了肯定性的回应,有极其重大的实践意义。75号文件一传达,立即受到亿万农民的热烈拥护,从此关于包产到户、包干到户的闸门被打开了,真正势不可挡。

 

五个“中央一号文件”的前前后后

现在回顾起来,20世纪80年代一系列指导农村改革和发展的中央文件,应该是七个。前面讲到的1980年中央75文件,正式开启了实行包产到户的闸门,起了重大的历史作用,应该说是第一个。以后是五个中央一号文件,最后还有一个中央1987年的五号文件,同样起了重大的历史作用,七个中央文件是一个整体。

(一)第一个中央一号文件,农民说是“顺气丸”

1981年6月,中共中央开了十一届六中全会,通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,改选了党中央领导,胡耀邦为党中央委员会主席。此时,万里已担任国务院副总理兼农委主任。7月31日,胡耀邦给万里写信,提出今年9、10月间要再产生个农业问题指示。8月4日胡耀邦同杜润生谈,布置文件起草工作,特别提出文件要写政策放宽问题。据此,农委组织干部作了调查研究,听取意见,并起草了文件。12月21日中央政治局讨论通过了文件,定名为《全国农村工作会议纪要》。杜润生同志建议:文件在元旦发表,为新年的第一号文件。胡耀邦当即赞同并签发了这个文件,并说:“农村工作方面,每年搞一个战略性文件,下次还要排一号。”这样,第一个“中共中央一号文件”就产生了,而且,也为后面几个一号文件作了预定。

1982年第一个中央一号文件最重要的内容是,党中央以文件形式,第一次正式肯定家庭联产承包责任制,结束了关于包产到户问题长达近三十年的大争论。明确指出:“包干到户这种形式,……不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分。”一号文件这个正确的判断,极其有力地支持了农民群众的新创造和强烈要求,正是这个包干到户,不久就统一了全中国。三十年来的实践,也完全证实了文件的这个正确判断。

第一个中央一号文件下达以后,农民群众欢欣鼓舞,说这个文件,就像是一颗“顺气丸”。

一号文件一发表,农民搞包产、包干到户更加理直气壮,很快由贫困地区向其他地区迅速扩展,形成不可阻挡的燎原之势,到1982年6月,全国农村生产队实行包产到户的占4.9%,包干到户的占67%,两项合计占71.9%。到1982年底双包到户的已达90%,到1983年,连发达地区也基本都实行了包干到户。

(二)第二个中央一号文件,农民说是“大力丸”

1982年3月,中央决定撤销农委,成立中央农村政策研究室,任命杜润生为主任。研究室成立后,就开始下一个一号文件的酝酿和起草工作。不久,向全国派出七个调查组,调研农村包产到户后的新情况、新问题,同时也着手研究年初胡乔木提出的农村搞生产责任制,要从农业合作社理论上进行说明的课题。

1982年11月中央召开农村工作会议,会后起草了文件,经中央政治局讨论通过,定名为《当前农村经济政策若干问题》,于1983年1月2日发表,是为第二个中央一号文件。文件的主要内容是两个方面:一是明确指出:“联产承包责任制和各项农村政策的推行,打破了我国农业生产长期停滞不前的局面,促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化,这种趋势,预示着我国农村经济的振兴将更快的到来。”这对放活农村工商业、加快农村乃至全国经济改革的步伐起了重要作用。二是以马克思主义合作理论对农村实行包产到户、包干到户责任制作了高度评价。

第二个中央一号文件,消除了以往形形色色的对双包到户的各种疑虑,统一到党中央关于农村改革的决策上来,进一步推动了农村的各项改革,广大农民群众进一步得到鼓舞,更加坚定了实践家庭联产承包制的信心。农民群众称赞这个好文件,好比是“大力丸”。

(三)第三个中央一号文件,农民说是“长效定心丸”

到1983年春,全国已普及以包干到户为主的联产承包责任制。农业生产连年丰收,1982年粮食总产超过7000亿斤,棉花总产超过7000万担,都达到了历史最高产量,农村出现了卖粮难、卖棉难的现象。农业生产力的大发展,推动了各行各业的变化,但此时,计划经济体制还未改革,农业发展遇到了矛盾和障碍。

农研室早在2月就派出人员到各地去调查研究,调查中发现,大包干实行之后,农村形势很好,但有一个问题凸显了。因为大包干是在争论中迅速实现的,承包的年限没有明确说清楚,农民还是怕政策会变卦。

1983年11月29日~12月15日,中央召开农村工作会议,会议讨论了农村形势和工作,讨论修改了农研室准备的文稿。会后中央书记处又专门作了修改和定稿。最后定名为《中共中央关于1984年农村工作的通知》。

这第三个中央一号文件的主要内容也是两个方面。一方面是关于农村总体改革的指导意见,指出:“由自给半自给向较大规模商品生产转化,是发展我国社会主义农村经济不可逾越的必要过程。”文件还对加强社会服务,促进农村商品生产的发展,供销社、信用社体制改革,农副产品的购销政策的调整,以及制止对农民的不合理摊派,减轻农民不合理负担等方面,做出了规定。

文件的另一个重要内容是,针对农民怕变的疑虑,明确宣布:“土地承包期应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目,如果树、林木、荒山、荒地等,承包期应当更长一些。”稳定和完善生产责任制是第三个中央一号文件的基本精神,以消除农民怕变的疑虑。文件一传达,立即得到八亿农民的热烈拥护,农民称赞这个文件是“长效定心丸”。

(四)第四个中央一号文件,农民评价是“跌打丸”

1984年迎来了改革以后第一个特大丰收年,粮食增产400多亿斤,总产达到空前的8146亿斤,棉花增产3242万担,达到空前的12516万担。其他农产品也都是丰产丰收,达到了农业生产的一个从未有过的高峰。

同往年一样,农研室派干部都到各地调研,探讨农村改革和发展还需要解决些什么问题,为起草文件作准备。9月初,万里召集田纪云和农口的领导同志研究,大家一致认为:当前粮食生产供需形势变了,粮食卖难、存难、运难问题突出,是农村工作中急需解决的问题。

因为农村率先改革,农民首先得到了改革的实惠,城市改革还刚启动,国有企业又屡改不动、效益不好,所以那几年城乡居民差距是缩小的(从1978年的2.57∶1下降到1983年的2∶1),有些媒体对农村成就的宣传也过了头,不少领导人和城里人认为农村已富得流油了。此时,国家财政比较困难,财政体制还未改革,财政部传出“粮、棉越增产,财政越困难”的说法。

1984年的农村工作会议在12月5日~22日召开。

经过讨论,形成了文件初稿,12月30日,中央政治局讨论通过,定名为《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,于1985年元旦发出。

第四个中央一号文件的十项政策的第一项就说:“改革农产品统派购制度。粮食、棉花取消统购,改为合同定购,由商业部门在播种季节前与农民协商,签订定购合同。定购的粮食,国家按照倒三七比例计价(即三成按原统购价,七成按超购价),定购以外的粮食可以自由上市”。这项重大改革,大方向肯定是正确的。问题是在“定购的粮食,国家按倒三七比例计价”这个定价方法上。

在国家方面,实现了这项重大的改革,却没有付改革的成本,反而当年还减少支出11.2亿元。但1984年、1985年时的发达地区,无论是长三角、珠三角还是烟台、青岛等地区,都已经或正在转向大办乡镇企业,粮食收购价上涨,对他们并没有起到多少调动种粮积极性的作用。而中部和贫困地区的农户,实行包干到户之后,生产积极性调动起来,是粮食大增产的地区,而这次改革统派购体制后,合同收购价比原统购价加超购加价反而是下降的,这对中部和贫困地区农民粮食的生产积极性是一次打击。

1985年初一号文件一发布,农民一则以喜,一则以忧。喜的是粮棉等农产品统购派购的制度取消了,这是盼望了多年的,对他们的自主经营非常有利。忧的是粮棉合同定购的价格比原来征购加超购加价的办法,实际是下降了。农民一算账,感到再多种粮棉吃亏,认为是政策变了。

1985年的中央一号文件关于家庭联产承包制等方面的大政策没有变,而且又出台了农产品购销体制的改革的重大步骤,有极其重要的意义。但是文件规定的收购价格不合理,使相当多数农民的直接利益受到损失,农民当然有意见。农民对1985年中央一号文件的评价是“跌打丸”。

(五)第五个中央一号文件,农民的评价是“樟脑丸”

1984年冬天开农村工作会议时,各省向中央上报要求交售的粮食,远远超过国家的预计。国家预定1985年合同定额收购1000亿斤,各省要求交售1800亿斤。最后由国务院领导拍板,合同定购1500亿斤。分配这1500亿斤的指标时,各省都争着要。哪个省分到的指标多,还认为是中央对他们的照顾。

没有料到的是,因为1985年一号文件发表后,农民感到种粮的吃亏,马上就转产,夏粮就减产,农贸市场粮价上涨,大城市和缺粮区抢购粮食,更加剧了市场粮价上升。国家1500亿斤定购数,完成任务很困难。

农研室与往年一样,上半年就派干部下去调查研究实行粮棉等农产品统派购体制改革后的新形势、新情况。6月初还开了西北五省和产粮大省(七个)的形势分析会。1985年当年,农村经济形势是好的,发达地区的乡镇企业异军突起,大农业形势也好,肉类、水产、蔬菜、瓜果派购取消后大幅增产。但粮棉减产,市场价格和国家定购价差扩大,农民履行合同进展缓慢。

1986年的一号文件重新强调要摆正农业在国民经济中的地位。文件还指出:“把粮食统购改为合同定购,是粮食收购制度的重大改革,只能逐步完善,不可因为粮食生产出现年度性波动就动摇改革的方向。”但对前述粮食定价不合理的问题,并未作出应有的改动。另外,还以国务院领导讲话的方式,强调说:合同定购也是任务,农民要识大体,顾大局,踊跃交卖公粮,这是应尽的义务。这实际是在国家财政还相当困难的条件下,为保证对城市居民低价供应粮油要农民多做贡献。农民听到文件的传达,最初的反映是:“定购、定购,就一定要购”。但中国农民是很识大体、很有觉悟的,明知交售定购粮吃亏,大多数农民还是自觉向粮站卖粮,积极完成任务。认为这就是交皇粮国税,是天经地义的。以后,这种由相对贫穷的农民,以低价交售粮食,维持城市居民得到低价粮食供应的不合理状况,又持续了近十年。但农民知道交合同定购粮吃亏,直接利益受到损失,所以有些农民对第五个一号文件的评价是“樟(涨)脑丸”。

(六)1987年的中央第5号文件

1985年粮食减产564亿斤,比1984年减少6.9%,棉花减产4222万担,下降33.7%。在一年内粮棉同时大幅度减产,历史上还从未有过(三年困难时期,一年也没有减产这么多)。这在当时粮棉供给还不宽裕的时候,引起了市场和社会的震荡。1986年,党内党外,上上下下,就有了各种议论。

农村政策研究室首先作出了研究。在1985年底的中央农村工作会议上,国务院主管农村工作的领导同志分析原因时讲了三条:一是自然灾害是不可避免的;二是调整产业结构是必要的;三是一部分地方领导同志重视不够。

我1983年10月带一个课题组在山东陵县蹲点,兼任县委副书记,面对这场新的争论,我也很忧虑。1986年开春以后,我对近几年的全国农村的发展状况,结合自己在陵县实际经历的感受,作了分析研究,于1986年4月写出了《农业面临比较严峻的形势》一文。第一部分是分析1985年减产的原因,认为主要不是计划安排的结果,也主要不是天灾,我指出了农业发展的十一大制约因素。

并提出两条:“一是我国农业发展的物质基础,这几年不仅没有得到应有的加强,反而在几个重要方面削弱了;二是农民的生产积极性,特别是生产粮食的积极性受到一定的挫伤。”

根据这些分析,我在文章中说:“1985年粮食大减产,既不是计划安排的结果,也不是自然灾害等偶然因素造成,而是多种因素综合的结果。它是一个信号:我国农业的发展又进入一个关节点,如缺少有效对策,很可能从此又转入停滞徘徊的局面。”这篇文章在当时,对农业、农村形势一片叫好的情况下,是比较特殊的。

1986年6月10日邓小平同志找中央领导同志座谈时指出:“农业上如果有一个曲折,三五年转不过来。粗略估计一下,到2000年,以12亿人口每人800斤计算,粮食年产量要达到9600亿斤。从现在起,每年要增产100多亿斤才能达到这个目标,但是现在粮食增长较慢。有位专家说,农田基本建设投资少,农业生产水平降低,中国农业将进入新的徘徊时期,这是值得注意的。”谈话不久,当时在中央农村政策研究室联络组工作的王岐山同志就向我作了转达。

当年,农村政研室循例还是派人下去作调研,着手准备1987年的文件。1986年冬,再次召开中央农村工作会议,形成了指导1987年农村工作的文件。但在1987年初,中央发生人事变动。所以形成了的农业文件,到1月22日才发出。排序编为第5号,是为1987年的中央第五号文件。

文件就1987年的农村改革和发展的重要问题作了明确的决定和指示。把确立农民自主权,发展市场体系,优化产业结构作为农村改革和发展的重点目标,指出:“逐步改革农产品统派购制度,建立并完善农产品市场体系,是农村第二步改革的中心任务。”五号文件还有一个内容是以中央文件的形式,明确宣布:“对农村各类自营专业户、个体经营者要实行长期稳定的方针,保护其正当经营和合法权益”。允许个体经营者少量雇工,这对于正在全国特别是农村蓬勃兴起的个体工商户和私营企业起了极大的鼓励和引导作用。

1987年中央五号文件还有一个重要内容是对农村第一步改革的进程和成就作了初步的概括和总结。五号文件的结尾同以前的75号文件和五个一号文件的写法不同,对改革开放以来农村一系列指导性文件作了一个简要的总结。这个1987年的五号文件,成了这一系列指导性文件的最后一个。1988年、1989年就没有再像前几年那样有新的指导性文件颁发。1989年6月以后不久,中央农村政策研究室就被宣布解散了。农村第一步改革在1984年告一段落,1985年启动改革农产品统派购制度,在1987年五号文件指出这是农村第二步改革,但因为各种原因,特别是因为农研室解散了以后,农村改革已经没有了参谋部,农村第二步改革的任务被拖延了下来,至今还在断断续续地进行着。

 

回顾与思考

(一)农村第一步改革的最大成就:废除人民公社,解放生产力

1978年~1984年,农村实行第一步改革取得巨大的成功,意义非凡。实行家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性,农业连年丰收,很快改变了粮食和农产品长期短缺的局面,农民收入大幅提高,购买力有了显著提升,市场扩大了,农民生活得到改善。这就为城市和国有企业改革准备了物质和思想条件。人们回顾1978~1984年那段历史,称赞这是新中国建立后,农村发展的第二个黄金发展时期(第一个农村发展的黄金时期是1949~1955年)。有人称这次改革是第二次土改,是又一次解放了农民。

(二)农村改革的主体是农民群众

十一届三中全会以后,党中央的领导解放思想、实事求是地总结了农村发展的经验和教训,摒弃两个凡是,毅然决定支持农民包产到户的强烈要求,才造就了农村第一步改革的成功。这里的关键人物首先是邓小平同志,他从善如流,睿智决策,起了关键作用,还有万里、胡耀邦等一批领导同志的奔走呼号,终于为包产到户正了名,报上了户口,一步一步地使包产到户在全国得到实行和推广。有人把这场关系改革成败、国家命运的改革,总结为是“上下互动”的结果,也就是广大农民群众和党的领导相结合的成果。1983年第二个中央一号文件说:联产承包责任制是在党的领导下,我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。这个总结和判断实事求是,经得起历史检验。

(三)包产到户的实行,先从试验区开始

包产到户是在真理标准全国大讨论引发的思想大解放背景下起死回生的。后来,包干到户统一了全中国,则是“实践是检验真理的唯一标准“在实际中应用成功的经典范例。没有这个理论武器,就不会有安徽省委山南区包产到户的试验。支持山南区包产到户试验需要胆识。试验使粮食大增产的实践,证明了包产到户是拯救农业的法宝,使万里等领导同志坚定了用包产到户解决农业问题的信心和决心。试验区使粮食大增产的实践说服了胡耀邦,也说服了邓小平。我国现在农村还有诸如土地、户口、金融等体制性的难题长期解决不好,其实也可以通过先办试验区的办法逐步解决的。

(四)做好农村改革和发展工作,要有一个参谋部

农村问题是永恒的主题。几亿农民的要求和意见要上达,中央的决策要下传,上下如何结合,左右如何协调,千头万绪,要有个参谋部。中央农研室就是中央领导农村改革的参谋部。从1980年~1987年,先后出台了重要的七个中央文件,都是在以杜润生为首的参谋班子事先为中央起草了文件草案的基础上形成的。这些文件反映广大农民和干部的意见,向中央建议,形成政策,指导实践,体现了从群众中来,到群众中去的传统优良的工作方法,深得民心,至今还有很多人怀念,交口称赞。

农村第一步改革成功实施,参谋部的作用,功不可没。1992年,中央农村政策研究室解散了。十多年来,有许多人士多次呼吁重建农村政策研究机构。解决好“三农”问题,是各项工作的重中之重,需要解决一系列困难、复杂的问题,建立一个参谋部,很有必要。目前,正在开展的社会主义新农村建设,就很需要有这样一个参谋部。

(五)农村改革开了个好头

成果显著,完善依然任重道远学界对改革三十年来的历史划分,都把1978—1984年划为第一阶段。

在农村,经过第一步改革,解放了生产力,农产品大量涌现,迫切要求改革原有的统派购制度。决定1985年进行以改革农村流通领域体制为中心的第二步改革是合理、正确的。1985年,中央第四个一号文件宣布,改革农产品统派购制度。在这个攸关农村第二步改革战略成败的开局决策上,决策方面是正确的,时机也选得合理,但在具体额定合同定购价格这个环节上出了问题,激励了不该激励的农民(发达地区的农民已转向乡镇企业),压抑了不该压抑的农民(中西部地区的农民正是增产粮棉的生力军),而且给广大农民一个错误的信号:“国家的政策变了。”实行第二步改革的第一年粮棉就大幅度减产,农业生产从此进入了一个新的徘徊时期,粮食总产量到1989年才恢复到1984年的水平。

(六)农村改革的基本经验:改革要抓主要矛盾,解决主要问题农村体制改革的任务还很重

农村第一步改革的成功经验是,要抓主要矛盾,解决主要问题。当前,计划经济体制束缚农村生产力发展的障碍还很多,最主要的体制性障碍有两个。一是户口制度,这是束缚农民的紧箍咒,一定要先改革,使九亿农民重新获得国民待遇,获得参加社会主义市场经济竞争的入场券;二是土地制度,现行的所谓集体所有制,已经变得畸形了,这是产生城乡之间、农村内部诸多纠纷的主要根源,一定要改革,使农村土地产权明晰,使农民获得可以自己支配、处置的资产和房产,使农民有参加社会主义市场经济竞争的立足之地。

总结农村第一步改革的成功经验,再一次启动新一轮农村改革,抓住主要矛盾,解决主要问题。使九亿农民从计划经济体制的束缚中解放出来,参与社会主义市场经济体制的竞争,把九亿农民的积极性进一步调动起来,使九亿农民的聪明、智慧充分发挥出来,必将为建设中国特色社会主义现代化事业增添新的巨大动力,推动历史滚滚向前。审时度势,现在是该下决心进行新一轮农村改革,解决好“三农”问题的时候了。

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