于海荣:宏调也改革

选择字号:   本文共阅读 443 次 更新时间:2013-12-12 10:20

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于海荣  

 

十八届三中全会召开后的首个年份,2014年中国宏观政策,仍将延续积极的财政政策和稳健的货币政策。不同的是,改革促发展的思路将贯穿始终。

12月3日举行的中共中央政治局会议提出,明年继续坚持稳中求进工作总基调,把改革贯穿于经济社会发展各个领域、各个环节。会议并未直接提及增长目标,淡化了对增长本身的关注,但仍强调"坚持底线思维"。政策层面,提出保持政策连续性和稳定性,要用改革的精神、思路、办法改善宏观调控。

多位政策研究人士对财新记者称,明年"营改增"范围扩大,减税效果进一步显现。加之增速下降会影响财政收入,作为缓解手段,财政赤字可以适当增加,但赤字率不会有太大变化。今年稳增长导致社会融资总量增加较多,明年货币政策操作将稳健趋向中性,视经济形势和物价走势灵活调整。

为引导政府、企业将经济工作重点放在推进改革和发展方式转变上,国家信息中心、国务院发展研究中心、社科院等多家官方智囊机构均建议,将明年的增速目标调低至7%。不过,也有研究者提醒,从近期高层表态看,无论是"合理区间"还是"底线思维",仍暗示明年的增速目标很可能仍稳定在7.5%。

还是7.5%?

去年以来,中国经济增长已有两个季度低于7.5%的年度增长目标,尽管全年看实现目标并无悬念,但市场关于增长目标是否会调低至7%的讨论并未降温。

国务院发展研究中心副主任刘世锦在10月31日举行的经济形势座谈会上即建议,将明年的增长目标设在7%左右,比较有余地,中国经济已进入中速稳定增长期。中国社科院学部委员张卓元也对财新记者表示,经济增长目标应从7.5%下调至7%。同样的建议还来自国家信息中心,其经济预测部主任祝宝良认为,经济增长预期目标留有一定余地,可以引导政府、企业把经济工作重点放在加快推进经济体制改革和加快经济发展方式上。

中国社科院经济研究所副所长张平接受财新记者采访时表示,支持下调的原因有三个。首先,由于前几年增长高于预期目标,即使未来经济增速降到7%,"十二五"的增长目标和2020年翻两番的目标都能实现。其次,从供给角度看,中国的潜在增长率区间已经从过去的8%-10%降至6%-8%,7%是比较稳妥的方案。

更重要的是,中国经济结构调整任务比较重,过高的增长目标,必然导致使用需求性激励政策比较多。中国现在的增长模式主要是依靠投资,其中最有拉动作用的还是房地产和基础设施建设,都高耗资金、拉高杠杆,使用比较高的增长目标,不仅无助于结构调整,还要依赖加大货币投放。

从近两年的经济运行看,2012年中国经济增长7.8%,社会融资总量15.76万亿元,今年增速有所下降,但社会融资总量将突破17万亿元。根据张平的测算,明年要保持7.5%的增速,社会融资总量会突破19万亿元。

尽管研究者倾向于增速目标下调,但张平也提醒,从中央领导近期的表态看,明年的增速可能还会稳定在7.5%。

国务院总理李克强在10月底与专家学者和企业负责人座谈时称,要在必要和可能之间、在转型升级与保持合理增长速度之间,找到一个"黄金平衡点",使增长保持在合理区间,保证较为充分的就业,同时要加快结构调整,着力提质增效,使中国经济行稳致远。12月4日的政治局会议虽未提及使增长保持在合理区间,但仍强调"坚持底线思维"。

此前他在工会十六大上称,要保证新增就业1000万人、城镇登记失业率在4%左右,需要7.2%的经济增长。平安证券首席经济学家钟伟解读称,李克强将7%以上定义为中高速增长,将7.2%定义为稳定就业的基础增长,7.5%是稳定公众预期的增长目标,因此7.5%的增长目标将不会作出调整。

不过,在国家信息中心经济预测部宏观研究室主任牛犁看来,李克强引用的人社部测算结果过于保守。他对财新记者称,GDP增长1个百分点,能够拉动130万-150万人就业,可能是过去某个时间的结果。今年以来,第三产业占比明显提升,经济总量也在提升,现在GDP增长1个百分点带来的经济规模扩大,要明显大于以前。现在GDP增长1个百分点,能拉动160万人就业,要确保1000万人就业,6.8%的增速即可实现。

华泰证券宏观研究员张晶认为,今年三季度以来经济的反弹,很大程度上来自于政策导向下,企业对预期的修复。明年最关键的是前期不断加高的债务杠杆、金融杠杆能否在政策修正下实质性地去杠杆化。如果把目标增速定在7%或者模糊增速目标,说明有动力去杠杆,而增速目标定为7.5%,则表明改革压力较大,政策还在维系杠杆。

无论增长目标是否下调,机构对明年中国经济增长的预测多集中在7.5%左右,全年呈现前高后低的局面。

宏观调控重改革

政治局会议提出保持政策连续性和稳定性,意味着积极的财政政策和稳健的货币政策表述不变,"用改革的精神、思路、办法改善宏观调控"或暗示在内涵上会更多增加改革的内容。

财政政策方面,减税和赤字不可偏废。近两年,减税方面最大的动作当属"营改增"。12月4日的国务院常务会议决定,从2014年1月1日起,将铁路运输和邮政服务业纳入营改增试点。

张平认为,"营改增"全面推进后,财政收入会全面下降,同时从增值税的角度,经济增速放慢,税收压力也会比较大,从现在的表述看,不准备扩大太多财政赤字,但可以通过别的方式变通。比如可以按照三中全会的精神,筹建基建金融机构、住房性金融机构等政策性机构,实现以财政部信用在市场上发债而不计入赤字。

2013年全国财政赤字1.2万亿元,较2012年增加50%,赤字率从1.5%上升至2.1%左右。国家信息中心建议,2014年应适当扩大财政赤字和国债规模,如中央财政赤字安排9000亿元,中央代发地方债5000亿元,均较2013年增加1000亿元,全国财政赤字增加到1.4万亿元,占GDP的比重保持在2%左右。

牛犁解释说,目前经济回升基础还不稳固,特别是产能过剩、房地产、财政金融风险三大体制机制性问题没有得到解决,因此财政政策仍然保持激励方向,但力度应有所调整,考虑到债务压力,最大的可能是赤字率保持基本不变,赤字额适当增加。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对财新记者表示,中央政府赤字的规模要看未来的经济情况,可以保持规模不变,也可以增加一些。由于要推进城镇化,地方政府债应该增加一些。

金融机构的观点则有所不同。瑞银集团首席经济学家汪涛预计,政府会再次将赤字率设在2%以内,财政支出主要投向保障房以及其他民生领域,并削减三公消费。钟伟也称,2014年财政赤字稳中略收,预算赤字率有可能收缩至1.8%,但考虑到跨年度预算的影响和政府容忍中央投资,基础设施投资的余地仍大,地方债务可能化短为长。

三中全会提出,允许地方政府发债筹集城市建设资金。国家信息中心建议,应逐步建立规范的地方政府债务融资机制,研究建立一个以市政债市场为基础的、由中央确定总盘子的市场调控性地方债制度。张平称,明年地方债估计还是由财政部代发,除非成立新的地方基建公司,否则发债主体的问题仍未解决。

"明年能否开始允许发行市政债,还不确定。" 赵全厚认为,如果开始发行市政债,融资平台融资就应转为发行规范的市政债,财政部代发地方债的数量也应减少。

货币政策方面,尽管今年中央政府并未放水来应对流动性紧张,但张卓元认为,为了稳增长,社会融资总量已经过高,明年货币政策不能再放松了,"货币投放太多,对调结构不利"。

"从现在看,货币政策毫无疑问是要去杠杆化。"牛犁表示,金融危机以来,中国货币投放过多,明年货币政策应是趋向中性操作,除非遇到新的冲击,货币政策不能放松。

汪涛认为,中央经济工作会议上,决策层是否会对控制杠杆率过快攀升做进一步暗示,值得关注。她预计,明年M2增长目标可能会从今年的13%下调至12%-12.5%,社会融资规模增长17万亿元。

基于政治局会议改革改善宏观调控的表述,兴业银行首席经济学家鲁政委认为,未来宏观调控政策的操作,主要不是直接简单的利率、准备金率、汇率的升降,不是财政资金投放的增减,而更多会是通过金融改革来达到有力"增强发展内生动力"的效果。

"货币政策操作取决于增长目标,如果还是定为7.5%,可能还得继续释放货币,除了降存准,IPO开闸、积极的股权融资、政策性金融加大力度都是选项。"张平称。

房地产从堵到疏

新一届政府上任后,对房地产调控的表态并不多。10月底中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设集体学习,此次政治局会议上首次提及"做好住房保障和房地产市场调控工作",并将其归在保障和改善民生的部署中。

张平认为,现在的房地产调控基调是通过增加供给来满足需求,而不是抑制需求,"从策略上讲变化很大"。

"原来是堵,现在是疏。"牛犁称,新一届政府的思路是从供给端来解决问题。未来保障房供给以廉租房为主,商品房供应则要增加土地供应。"过去北京住房供地,没有一年是完成目标的"。

10月底北京出台"京七条",针对夹心层提出"自住型商品住房"概念,定价比周边同质商品房价格低30%左右,同时限制转让、限制户型及限购。一位政策研究人士称,房地产市场的主要矛盾不是保障房,而是夹心层。住房供应从两分法变成三分法,除了原有的保障房和商品房,还要通过政府支持购买商品房,来解决夹心层的住房需求。

三中全会提出,加快房地产税立法并适时推进改革。财政部部长楼继伟称,房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费,增加保有环节税收,配套推进清费立税。

目前房产税在上海、重庆试点已近三年,何时扩围一直是市场关注的焦点,杭州、南京等城市将推出房产税的消息多次传出。牛犁认为,不排除明年增加试点城市的可能,但如果按照三中全会的精神,应该先完善立法再扩围,否则无法可依,有名无实。

改革启动

三中全会后的第一年,对改革措施的具体部署是另一关注点。政治局会议称,要抓好对中央改革总体部署的落实,积极推进重点领域改革,着力增强发展内生动力。

张平预计,明年改革推进会比较多,三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》共60条,梳理下来有300多项改革措施,"估计上个一二十条没问题"。

中共中央总书记习近平11月22日在党外人士座谈会上表示,改革要从群众最期盼的领域改起,从制约经济社会发展最突出的问题改起,让全社会感受到改革带来的实实在在的成果,最大限度凝聚改革正能量。

鲁政委预计,基本公共服务体系建设、新型城镇化规划、夯实土地权能,将是明年改革的重点领域。

目前市场对新型城镇化寄予厚望。财新记者了解到,推迟已久的城镇化工作会议将于12月中旬在中央经济工作会议之后召开,国家新型城镇化规划将出台。

国泰君安宏观分析师薛鹤翔预计,规划可能会在市民化、城乡一体化、区域经济、提高城市承载力等领域有进一步的政策明确。

"明年毫无疑问是改革挂帅,是一个大的改革年。"牛犁称,每个领域都可能推出一些改革举措。

经济领域的改革,财税方面,营改增扩大到铁路、邮政已成事实,资源税、环境税、消费税都可以适时推出。金融改革的内容和框架也已达成共识。

汪涛预计,中央经济工作会议及明年两会后,预计政府将宣布一系列改革措施,包括金融领域、能源和公用事业价格、政府行政管理、税制进一步改革以及社会福利领域的改革,"其中未来几个月里金融领域改革措施的推进步伐会相对更快"。


 

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