陈莹莹:关于基本公共服务均等化的研究探讨

选择字号:   本文共阅读 427 次 更新时间:2013-08-29 23:56:19

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陈莹莹  

  

  一、“基本公共服务均等化”的内涵

  

  “基本公共服务均等化”是指政府要为各地居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、大致相同的公共物品和服务。从本质上来讲,“基本公共服务均等化”以为这全体公民享有基本公共服务的机会和原则均等、收益和结果大体相等,同时具有较大的自由选择权。因此这一方面要求政府要一视同仁地为全体社会成员提供均等的公共服务,另一方面要求政府提供的基本公共服务应该发挥再分配效应,提升“最不幸”者的整体福利状况。

  对于这个概念的理解。我们主要应该把握以下三点:(1)“基本公共服务均等化”并不意味着绝对的、完全的均一,不是简单的平均主义,只能是一种大体上的均等;(2)“基本公共服务均等化”不是指所有公共服务的均等化,而是指最低标准的公共服务均等化;(3)“基本公共服务均等化”并不是要彻底抹杀社会的差异,而是消除社会成员机会和权利上的不平等。①

  

  二、现阶段我国基本公共服务的主要内容

  

  由于经济发展水平和文化理念不同,世界各国对基本公共服务内涵的界定不完全一致。一般来说,基本公共服务主要涵盖基础教育、就业促进、基本医疗卫生、社会保障、住房保障、公共文化等方面,广义上还包括交通、通信、环境保护、公共安全和国防等领域。同时,基本公共服务是动态的、发展的。随着经济发展和人民生活水平的提高,基本公共服务的范围会调整扩展,水平也会逐步提高。根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求,结合当前经济发展水平和公共财政保障能力,从维护广大人民基本的生存权和发展权考虑,“十二五”时期我国基本公共服务主要包括以下六个方面:

  1.教育基本公共服务。教育对于个人发展和一国的经济社会发展具有重要意义。国家建立基本公共教育制度,保障公民充分享有受教育的基本权利,提高国民基本文化素质。主要包括为所有适龄儿童、少年提供免费九年义务教育,为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿,并为家庭经济困难寄宿生提供生活补助,为贫困地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助;为家庭经济困难学生和涉农专业学生接受中等职业教育提供免学费和生活费资助;为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助;为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助等。

  2.就业基本公共服务。就业是民生之本,是人们获得收入的重要途径,也是使有劳动能力者获得基本尊严的需要。国家建立就业基本公共服务体系,为全体劳动者就业创造必要条件,保障劳动者合法权益,促进充分就业和构建和谐劳动关系。主要包括职业介绍、职业培训、职业技能鉴定、社会保险、公益性岗位安置、特定就业政策、扶持公共就业服务和就业见习基本生活补助等。

  3.医疗卫生基本公共服务。良好的健康状况既是人类发展最根本的目标,又是加快发展的手段,“健康也是生产力”。国家建立基本医疗卫生保障制度,发展公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和医药供应保障体系,为居民提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务,提高重大疾病和突发公共卫生事件应急处置能力。主要包括基本公共卫生服务、重大公共卫生服务、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、农村医疗救助服务和城市医疗救助服务等。

  4.社会保障基本公共服务。社会保障可以促进缩小收入差距、化解社会矛盾、保障人民基本生活,实现共享社会发展成果。国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育以及遭受意外灾害等情况下依法从国家和社会获得物质帮助。主要包括企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、优抚对象抚恤、城市居民最低生活保障、农村最低生活保障、农村五保供养和自然灾害生活救助等。

  5.住房保障基本公共服务。住房是家庭和个人安身立命之所,逐步满足城乡居民基本居住需要,实现住有所居,是建设和谐社会的一项迫切任务。国家建立基本住房保障制度,维护居民居住权利。主要包括建设廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品房以及实施各类棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居工程等。

  6.文化体育基本公共服务。文化体育对于丰富人们的精神生活,增强人民体质,振奋民族精神,提高全民族文明素质不可或缺。国家建立公共文化服务体系,扩大公共文化产品和服务的供给,推进全民健身公共服务体系建设,满足居民文化体育基本需求。主要包括实施文化惠民工程,加快公共文化基础设施建设;促进城乡基层公共文化服务资源的共建共享,推动农村文化建设;逐步实现公共文化场馆向全社会免费开放;加强公共体育设施建设,为城乡居民参加全民健身活动提供免费指导服务等。②

  

  三、我国基本公共服务均等化面临的主要问题

  

  (一)基本公共服务供给总量不足。

  目前,我国基本公共服务供给总量严重不足,提供基本公共服务的财政资金缺口较大。以基本养老保险为例,随着我国养老金水平的上调和社会老龄化趋势下离退休人数年增长率的大幅提高,养老保险金支出增长率更将快于同期养老保险金收入,养老保险金空账运行的风险进一步加大,而地方财政收入能力有限将导致其无法应对基本养老保险的支出需要。此外,其他社会保障项目和教育等基本公共服务项目也均存在资金缺口,直接导致基本公共服务供给不足问题的普遍存在。

  (二)基本公共服务供给地区差异明显。

  按照我国经济发展规划东部、中部、西部和东北四大区域的划分,2010年全国各省份人均公共服务支出存在巨大差异。从人均水平来看,中部省份的教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出和住房保障支出几项公共服务支出均低于其他地区。由于西部大开发战略的实施及其政策倾斜效应较为明显,同时西部省份普遍人口较少,所以西部各省人均公共服务支出与东部地区的差距在逐渐缩小。中部地区人口密集,其财政转移支付重点在于粮食主产区和原材料供应地的建设等方面,所以中部地区各省人均基本公共服务支出在四大区域中处于较低水平。从各省市之间的比较来看,各省市人均基本公共服务支出差异显著,如北京市人均教育支出、社会保障和就业支出及人均医疗卫生支出远高于其他省市。

  (三)基本公共服务供给结构失衡。

  我国基本公共服务供给存在着明显的区域差异和城乡差异。发达省份居民平均收入水平较高,其基本公共服务的界定主要基于本省居民的实际生活水平,因此其基本公共服务实际保障能力强、人均公共服务支出较高。城市与农村之间在基本公共服务供给方面存在同样的问题。随着我国近年来劳动力转移规模的不断扩大,农村劳动力向城市转移和经济欠发达省份劳动力向经济发达省份的转移已经趋于常态化、规模化。但流动人口的公共服务需求与常住人口的公共服务需求具有明显差异,而区域壁垒导致大量流动人口无法获得医疗卫生、养老、教育等基本公共服务。可见,我国基本公共服务供给与实际需求之间在规模和结构上均不对称。③

  (四)我国财政政策在实现基本公共服务均等化中存在的问题。

  1.各级政府间用于基本公共服务的财政责任划分不明确。我国的基本公共服务的提供和维护主要靠政府的投入,对地方政府而言,又过多依靠中央政府的转移支付。同时,从1994年开始的分税制,对于财政投入和上级政府的转移支付如何运用于公共服务并没有明确的规定,各级政府在基本公共服务上没有清晰的财政责任划分,使我国省、市政府对县、乡政府的财政控制加强,地方政府财权层层上移,而公共服务的事权和支出责任的重心却层层下移,造成省、市、县、乡各级政府在基本公共服务上关系不顺畅,严重削弱了基层政府的基本公共服务供给能力。

  2.基本公共服务的财政投入总量依然不足。从近年来我国政府对基本公共服务的财政投入来看,呈现出持续增加和力度不断加大的状态,这使得我国的基本公共服务质量有了明显的提升。但是,从全国财政用于基本公共服务的支出占当年GDP总量来看,2010年为16 010,2011年为17%。而西方发达国家仅公共教育、公共医疗卫生和社会保障三项的财政支出就要占到GDP的40%左右,美国则高达60%。与之相比,我国对基本公共服务的投入总量依然不足,不能满足我国社会日益增长的公共服务需求。

  3.财政资源配置不均衡。由于我国长期实行城市优先的发展战略,政府的公共财政大量流向城市,使农村的公共产品和公共服务长期供给不足,特别是在教育、社会保障和医疗卫生等方面十分突出。“十一五”期间,全国公共财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业方面支出比“十五”时期分别增长了1.6倍、2.6倍和1.3倍,但城乡间的分配并不均衡。同时,我国财政资源在地区间的配置也有失均衡,东部经济发达地区各项基本公共服务的供给水平都明显高于中、西部地区。

  4.财政专项转移支付制度不合理。我国政府设立专项转移支付的目的,是通过专款专用解决地区间具有外溢性的基本公共服务供给问题。但就目前来看,我国政府专项转移支付制度有两个问题:一是对专项转移支付的准入规定不明确;二是专项转移支付规模较大。但是,在专项转移支付过程中,存在资金投向分散、项目交叉重复的现象。同时,中央下拨专项转移支付的同时要求地方政府提供配套资金,这种制度违背了公共产品提供的受益原则,在一定程度上影响了地方政府对基本公共服务的有效供给,还给经济欠发达地区带来沉重的财政负担,削弱了地方政府提供基本公共服务的积极性。财政转移支付制度设计的内在缺陷,使基本公共服务均等化受到了严重影响。④

  

  四、促进我国基本服务均等化的对策建议

  

  思路一:加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制,实现基本公共服务的城乡均等化。

  我国基本公共服务非均等化长期存在的一个体制性原因就是城乡二元结构。政府重城市轻农村的发展战略使农村长期得不到公共财政的关怀,户籍制度横亘在城乡之间。因此我们必须一方面,大力推进城镇化进程,特别是中等以上城市,加快劳动力向城镇转移;另一方面,改革户籍制度,政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村,逐步加大对农村基本公共服务的投入。

  思路二:转变现时的发展方式,强化社会政策的体系建设。

  现阶段,我国处在特殊的攻坚期,一是改革的攻坚期,一是经济发展方式攻坚期,需要我们破除改革的路径依赖,从一味的发展经济向提高公共服务,扩大内需转型。要完善保障和改善民生的制度安排,首先,我们必须构建均衡关系的经济政策与社会政策。统筹经济与社会发展,必须把经济政策与社会政策结合起来,打破社会政策的从属地位,确立“社会政策也是生产力”的发展导向观,这是因为社会政策具有对经济政策的投资功能,两者之间是一种相融合的关系。

  其次,我们必须把社会建设有效的“融人”到经济发展当中,加大社会保障建设,增强人们抵御风险能力。因此,社会保障具有非常重要的意义,它不仅可以提高劳动者的收入和发展机会,改善其生活质量,增加他们应对经济和社会变化的能力,从而提高经济效率;而且它也起到预防风险和管理风险的作用,从而使经济发展和社会发展融合在有序和稳定的基础上,这也符合“十二五”规划扩大国内内需方针。要做到发展经济与改善民生两者的内在统一和融合,中央政府有必要在法律层面制定具有适度普惠性的、有硬性指标要求的社会政策。因此,尽快宣布从“以经济建设为中心”转变到“以经济建设为基础的社会经济平衡发展”,将有助于明确中国未来的发展方向。

  思路三:创造为“公共服务增长市场”的竞争考核体系。

  政府是基本公共服务的提供者、倡导者和参与者,为公民提供基本公共服务是政府合法性的来源之一,所以,当代政府的主要职能是满足社会公共需求,为人们提供充足、优质和廉价的公共服务,实现公共服务均等化。

  公共服务型政府作用于公共领域,目标是实现社会公平正义,使人人享有基本的公共服务,其运作方式则是依法行政。因此,公共服务型政府建设的考核体系应该转变,因为干部要树立正确的政绩观,更重要的是上级更要有正确的考核考察观。我们应当根据经济社会发展的不同阶段,依据各地区间不同的功能定位,制定出区域间的相对绩效评估指标,并通过强化地方政府的服务责任,使地方政府之间的竞争主要体现为公共服务范围内的竞争,地方政府领导的政绩主要体现为通过提供良好的公共服务与透明有序的市场环境。换句话说,中央(上级)政府有责任创造的是地方政府在公共服务方面的“竞争性市场”,而不是“为经济增长而竞争”的优先排序,(点击此处阅读下一页)

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