黄百炼:最大限度发挥民主集中制的整体效能

——对民主集中制“民主”和“集中”关系的思考
选择字号:   本文共阅读 814 次 更新时间:2013-07-24 21:48

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黄百炼  

民主集中制是中国共产党的重要组织领导原则。在革命、建设和改革的长期实践中,我们党对民主集中制的认识也越来越丰富、理性和务实。因此,认识民主集中制“民主”和“集中”的关系,就要深入理解这些概念所反映对象的本质属性,不能仅仅从词语组成上去理解,而要从理论、历史、实践和制度机能的多个角度深入认识。“民主”与“集中”不是机械组合关系,不是区间隔断关系,不是简单上下对应关系,也不是时空递进关系,更不是正负排斥关系,而是组织肌体内有机的、依存的、互动的、共生的关系。这种关系统一于中国共产党组织系统的总体功能要求,并随着内部肌体的健全和对外部客观环境的调适而调整组织领导方式,使之在组织内部良性互动,凝聚人心;在组织外部应对复杂环境变化优化配置,形成合力,最大限度地产生党的组织领导的整体效能。

一、民主集中制以追求正确民主与正确集中为功能目标

所谓追求正确的民主与集中,是指在组织领导工作中追求最大限度地贯彻和实现党的思想路线和政治路线,始终代表和实现人民群众的根本利益。坚持正确的民主和集中,要求组织领导的一切方式、方法和手段都必须服从服务于坚持党的基本纲领和基本路线。民主集中制在制度设计时,把追求实现正确的民主和集中作为制度效果。坚持和完善民主集中制不是简单地为了民主而民主,为了集中而集中,而是必须在开展民主和集中的过程中,始终把握住正确民主和正确集中的基本效能要求。

有人认为,“正确民主”和“正确集中”是主观价值判断,没有客观衡量指标,不易操作,难以做到,容易被一些心术不正的人歪曲和利用。他们认为还是采取西方的政党竞争制、选举制、公决制来得直接和客观。殊不知,在中国这样人口众多,利益群体多层,利益诉求多元,社会发展极不平衡,人均占有资源极其有限的组织领导环境下,采取西方的组织领导方式必定要降低社会整合能力,造成人民内部的分裂,延缓经济社会的发展速度,诱发社会的动乱和动荡。西方的领导体制虽然在口头上提出“全民政府”、“人民至上”,但由于其执政党是一部分垄断集团或特殊利益集团的代表,任何政党上台都不可避免地要以维护某些特殊利益为底线,选民也只能在可供选择的方案中选谁上台。执政党和选民谁都不能做到始终把握组织领导工作的正确方向。这种组织领导方式只能调节和缓解社会矛盾,而社会发展的动力明显不足。中国共产党是以科学的世界观和方法论武装起来的先进政党,具有深厚的理论底蕴和高度的行动自觉,完全能够在组织领导过程中把握正确的导向。

正确民主指的是,在开展民主的过程中,要充分发挥民主积极、科学的功能,其至少有这么几层含义:

第一,它是自觉能动的民主。开展组织领导工作的第一要义是调动人的积极性,释放人的潜能,权力(利)得到保障,动力比较充分,人民群众积极踊跃参加的民主。这种民主必然是人民群众主动参与,体现主人翁精神的民主,而不是被动的、从动的、形式上的、对自由存在恐惧心理的假民主。那种形式上的民主是掩盖现代社会腐败和个人专断的温床,我们必须坚决防止。

第二,它是全面深入的民主。中国共产党要引领广大人民群众在中国特色社会主义的旗帜下开拓进取,就必须把广大群众的意愿和要求及时、全面、完整地表达和反映上来,使领导部门能够真正把握群众的思想脉搏和真实心声。在这个问题上一定要注意三个倾向性。一是人民群众意愿、心声的收集和反馈不能滞后,滞后了就是对人民群众的麻木不仁和视而不见,就是官僚主义。二是对人民群众意愿、心声的收集和了解不能片面,如果仅仅只收集或只重视某个利益群体的意见,而对其它利益群体的意见不予重视,或者置之不理,这种民主只能是片面的、倾向性民主。片面性和倾向性民主是资本主义制度的产物,是与社会主义制度格格不入的,不允许其存在的。三是对人民群众意愿、心声的收集和了解不能是零碎的,不能只是道听途说个别人或少数人的意见反映,就把它作为整体性的意见加以关注,这样的民主是轻浮和草率的,很容易导致决策的失误和群体整体利益的损失。

第三,它是有利于体现和实现人民长远利益的民主。领导体制是政治上层建筑的核心部分,政治上层建筑决定于并服务于经济基础。坚持民主集中制就是我们党为了通过有效的组织领导工作,实现建设中国特色社会主义的共同理想。坚持正确的民主是指,从总体而言所有的民主活动都是围绕人民长远的根本利益,为了实现中华民族的伟大复兴而展开的。这也就是说,开展民主时,要有人民视野,国家意识和集体观念,即站在讲政治、讲大局、讲长远的高度看问题,即使是个人或者某个利益群体的特殊诉求,也应该有大局意识和全局观念。只有正确认识和处理好个人与组织、少数与多数、下级与上级、集体与国家、局部与整体、发达地区和欠发达地区、地方与中央、眼前与长远等等关系,这个时候所开展的民主才真正有利于民族、国家和人民群众的根本利益。如果我们的民主是狭隘的、自私的、短视的,甚至是不负责任情绪发泄式的民主,那就肯定难以实现正确的集中,难以实现民族的伟大复兴。邓小平同志早就指出,评价政治体制是否健全,第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。

正确集中是指,在充分、全面、科学民主基础上,对来自人民群众各种利益诉求和参政议政种种思考的分析、综合、抽象和提炼,在此基础上凝炼成集体意志,硬化为方针、政策、法制,并按照集体意志实施有效组织领导的过程。正确的集中至少具有以下几个含义:

第一,它是对人民群众意愿和诉求科学抽象、抓住本质的过程。正确的集中必须对来自各个方面的信息去粗取精,去伪存真,科学分析和抽象,从而达到科学把握事物的本质和规律,科学把握人民群众最根本的利益,科学把握坚持中国特色社会主义道路主客观条件的要求。这就要把通过广泛民主收集反映的各种问题,通过各种方式,经过分析加工,实现从个别到一般,从普遍问题中找到主要矛盾,从主要矛盾中找到矛盾的主要方面;从矛盾的主要方面中分析问题产生的根源和主客观原因,从而找到解决问题的思路,形成科学的战略和策略。在这个问题上,不能搞拿来主义和尾巴主义,否则就失去了集中的意义。

第二,它是依法依规制定决策的过程。正确的集中应当是按照既定的制度和程序制定科学决策的过程。经过科学分析和抽象找到了解决问题的思路和对策之后,还必须按照决策科学化、民主化和法制化的要求进行决策,使重大决策的制定能够经得起历史的检验,经得起民主制度和程序的考验,以防止个人独断造成的决策失误。即使在某种特定的条件下个人独断做出的决策是完全正确的,也不能称为正确的集中。因为那是客观环境不允许或党内民主不正常的特殊产物,在党的历史上只能作为特例,而不能作为惯例。在民主法制逐步健全的情况下,任何离开法制轨道的个人英雄主义行为,都存在法制被削弱的巨大社会危险。

第三,它是形成领导核心和领导权威,产生一加一大于二的组织合力和执行力的过程。正确的集中还是按照法律赋予的权限进行有效组织领导的过程。它表现在充分体现组织领导工作具有的权威性、有效性和执行力上。做到纪律严明、步调一致、执行有力、令行禁止、协调灵便,充分展示组织的凝聚力、向心力、协同力和战斗力。

第四,它是领导权力行使受到有效监督制约的过程。正确的集中是党的思想认识,集体意志,集体行动的高度一致性,是正确民主的结果。所以,权力的行使必须符合民主制度、民主程序的要求,必须使权力行使得到党和人民群众有效的监督制约,保证权力行使能够体现权为民赋,权为民用,权为民察的性质。这就要求我们在加强集中时,强化监督意识,健全监督机制,提供监督动力,让权力在阳光下操作,在制度轨道上运行。

二、民主集中制的民主与集中互为前提

在坚持民主集中制过程中,民主与集中如影随形,相互映衬,相辅相成。

民主以集中为前提指的是:第一,我们开展的民主是有组织领导的民主,不是无组织、无纪律的民主。所谓有组织领导的民主,就是民主应当在相应的组织范围内开展,任何个人必须服从组织,讲究规矩;民主的诉求应当按照既定的程序有序表达;每个人既享受民主的权利,又必须履行应尽的义务;既享受法律赋予的自由,又有必须遵守规范秩序的纪律;既要畅所欲言,开拓进取,又要服从上级领导,维护中央领导权威等等。在这个问题上,不能搞摆脱组织领导,不讲组织程序,不服从纪律的“大民主”。

第二,我们开展的民主是以坚持和发展中国特色社会主义为前提的民主,不是不分东西的民主。那种通过发展民主反而造成否定社会主义制度、否定社会主义核心价值体系、削弱党的领导的情况,绝对不是在坚持党的民主集中制,而是走邪路的“民主”。

第三,我们开展的民主是以科学发展理论为指导的民主,不是盲动冒进的民主。在中国这样一个具有特殊国情的国家开展民主,只有用科学的理论指导,制定科学的规划,有条件、有步骤、有计划地逐步推进才能成功,绝不能搞脱离实际、盲动冒进的民主。

集中以民主为前提指的是:第一,任何领导方式的集中,都是民主政治时代背景下的集中,而不是个人专断的集中。为保证领导效率,民主集中制在权力运行中都需要组织指挥权力的相对集中,比如,权力向党委会、常委会、领导班子、向主要负责人集中。这种“集中”与封建社会的集权具有本质的区别。民主集中制下的集中,虽然强调维护领导权威,充分发挥“一把手”的作用,但领导者的工作作风、个人风格、工作语境甚至行为做派都必须符合民主政治的时代特征,比如有深入群众的亲民风格、善于倾听的平等作风,敢于担当的责任意识、从善如流的宽阔胸襟,依法管理的法治观念、严于律己的道德情操,等等。如果在民主集中制的体制下还存在“个人专横”、“个人专断”等家长制和一言堂的情况;还存在那些“我就是制度”、“我就是法律”、“人是活的,制度是死的,我说了算”等官人雷语,那就可以断定他们不是在搞民主集中制,而是搞封建专断制。

第二,任何组织领导层次的集中都是发扬民主前提下的集中。在我国由于存在多层次的组织领导体系,民主集中制呈现民主——集中——民主——集中螺旋上升式的循环,直至形成中央的领导权威。上至中央,下至村民委员会和街道委员会,都要坚持相应的民主和集中,不管是多层次的集中还是一个层次的集中,不管是高层次的集中还是低层次的集中,不管是最高领导人还是最基层的领导干部,都不能搞个人专断,都没有政治的特区,都不允许搞不按民主制度和程序办事的集中。在中国共产党内不允许有享受特权,凌驾于法律和制度之上的领导者。

第三,所有集中的内容必须是通过发扬民主所得信息的加工和处理。集中是对民主的来料加工,是对民意的提炼和升华。所以,集中加工的原料必须是来自于民主,而不是主观臆断的集中或拂逆民意的集中。民主越充分、全面、客观,集中加工原料的质量就越高,作出的决策和执行决策的政策措施就越有利于集中代表广大人民群众的利益。没有民主这个前提,集中就会犯主观主义的错误,就会导致指导思想和重大决策的失误。我们再也犯不起“情况不明决心大,问题不清点子多”那样的重大失误了。

第四,集中统一意志的实现必须以解放思想、实事求是、畅所欲言、心情舒畅为前提。民主集中制一个非常重要的功能,就是能够把各个层次、分散在各个地方的人民群众聚合起来,并形成一股巨大的力量。统一思想,统一意志,统一指挥,统一行动是民主集中制的重要组织功能。然而,这种集中统一意志的实现是以充分的民主作前提的。没有广大人民群众解放思想、心情舒畅,是不可能心往一处想、劲往一处使的。事实证明,靠强制、靠欺骗、靠金钱是做不到众志成城的。

三、民主集中制的民主与集中互为目的

民主与集中是一个互为目的的统一体,即民主与集中都是以对方作为发挥作用的目标而开展工作的,这种互为目的的结合体,使民主和集中功能互补,交辉呼应,相得益彰。

民主以集中为目的指的是:第一,开展民主要以实现有效领导为目的。不能把民主的开展仅仅停留在把党员和群众发动起来,把他们的民主热情调动起来,把他们的意愿和诉求表达出来的层面上,而是要围绕提高组织领导的科学性和有效性来开展民主。这就要求在开展民主时,积极探索善于集中群众意见和智慧,善于代表和实现群众利益,善于把群众的集体意志转化为科学领导力和执行力的有效途径和方式上。特别像在中国这样一个领导环境错综复杂,领导对象差异性大,领导类型多种多样,领导内容各有侧重的发展中大国,必须根据各个单位和部门,各个地方和地区的实际情况,找到有利于实现科学领导的民主形式和方法,找到使民主动力转化为正能量的领导力的科学路径。

第二,开展民主是为了兴利除弊,改革不合时宜的领导体制,提高组织领导的生机和活力。在现阶段,人民民主的主要形式是间接民主,即通过国家公职人员和公共管理机构来代表和服务人民,实现人民当家作主。衡量人民当家作主政治本质的实现程度,不是看每个人是不是都成为国家和社会的管理者了,而是看代表人民管理国家和社会的组织领导机构是否健全和完善,是否充分体现了权为民用的组织功能。发扬民主要有利于健全和完善人民利益的实现机制和管理体制,以建立精兵简政,民主公平,充满活力,富有效率的管理机制为目的。

第三,开展民主必须以坚持和加强党的领导为目的。政党政治是现代民主政治生活的基本特征,任何性质的民主都离不开政党的领导。中国共产党作为中国工人阶级和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义建设的领导核心,是民主集中制的坚持者和主导者。民主集中制和党的领导的关系,就好比民主集中制是一张组织管理之网。党的各级领导就像连接在网上的各个纽结,如果说网眼的目是民主部分的话,那么网上纽结就是各级组织的领导,它是组织领导之网中纵横交错的连结点。党中央领导就好像是网上的纲,纲举目张。历史证明,中国共产党的领导越是坚强有力,越有利于充分实现人民的根本利益。所以,发扬民主必须创造有利于加强和改善党的领导,维护中央的领导核心和领导权威,加强党的统一和团结的组织形式。如果开展民主反而使社会失去了组织领导的核心,没有了组织经济社会发展的指挥中枢,整个国家就会四分五裂,一盘散沙。这样的“民主”是危害国家核心利益的。

集中以民主为目的指的是:第一,集中是为了更好地代表人民掌好权用好权。我国宪法规定:国家的一切权力属于人民。权力属于人民不等于都由全体人民来治理国家,而要由人民中的政治精英来管理国家。这样的社会分工才有利于提高组织管理的科学性和有效性。实现科学有效领导的实质就在于为党和人民掌好权和用好权,把一切组织领导工作的指向,聚焦在为人民谋福祉,实现民族复兴上。真正做到权为民用,利为民谋,情为民系。任何领导干部在充分行使职权时都必须始终保持“为谁用权”的清醒的和基本的认识。代表人民治理好国家,才能体现人民民主的本质。离开了这个基本的认识,集中再有力也会偏离方向,权力再小也会犯大错误。

第二,集中是为了用科学有效的权力运行机制代表和实现人民的利益。民主集中制的集中有相当一部分是作为权力运行机制而存在的。这种权力运行机制在不同的社会组织中,会采取不同的组织领导模式,如首长负责制、党委领导下的首长负责制和董事会、委员会制的集体领导制等等。这些组织领导的具体模式既强调坚持集体领导,特别是重大决策的民主化和科学化,又不同程度地重视发挥主要负责人的个人作用,实现集体领导和个人负责的有机统一。同时,为了更有效地体现人民群众的根本利益,或尽可能避免和减少对人民根本利益的损害,我们党还会根据形势的变化及时调整领导方式和方法,使其体现民主集中制特有的适应性和灵活性。

第三,集中是为了更好地体现广大党员和人民群众的集体意志和人民团结。团结就是大局,团结就是力量。领导体制的最大功能就是要凝聚力量,攻坚克难。在敌对势力虎视眈眈,意识形态格局西强东弱,社会发展极不平衡,利益诉求日益多元的情况下,人们的思想空前活跃,舆论环境错综复杂。这就要求把党的思想领导、政治领导的任务,通过有效的组织领导方式贯彻落实下去,做好解放思想和统一思想的工作。集中广大党员和普通群众盼发展,求稳定,谋幸福,思和谐的主流意识,凝聚绝大多数人的民心和民意,并通过有效的宣传方式表达出去,展示众志成城,万众一心的集体意志;通过有效的组织领导形成强大的生产力、战斗力和执行力,成为推动社会发展,改善民生的强大物质动力;通过科学的思想引导,形成共同的价值观和共同理想,成为推动社会全面发展和进步的强大精神动力。

四、民主与集中是互为保障的统一体

民主与集中还是一对互为保障的统一体。在这个统一体里面,民主是集中的保障,集中是民主的保障,共同维护这个体制的健康运行。相反,缺乏这种互为保障的作用,民主和集中就会因为失去对称性力量的支撑而削弱其功能,甚至唇亡齿寒。

民主需要集中为保障指的是:第一,开展民主需要有组织的坚强保障。民主集中制作为组织领导制度,其组织性是最突出的特征,而集中部分又是组织之首,组织之魂。这就是说,只有集中部分能够使各级组织明确组织的活动目标、活动内容、活动方式、活动条件、活动程序和活动要求,并且对各级组织的活动进行信息调控、反馈、纠错等指挥工作。民主集中制的集中部分,是对整个体制运行起推动、维护、调控作用的。没有组织的坚强保障,民主的开展就缺乏有效的指挥系统、协调系统和控制系统。

第二,民主有赖于条件的保障。开展民主是一个思想、物质、情感和信息运动的过程,没有一定的物质条件,比如说没有会场、闲暇时间、办公自动化设备、交通工具、新闻出版等舆论工具、文化宣传用品,等等,民主就无法开展。发扬民主条件的提供由各级党委、政府、各个单位和部门的领导者和管理者来具体操作。这些领导者和管理者处于民主集中制中的集中环节,他们掌握发扬民主的各种资源,这些资源的配置对发扬民主关系重大。这是是否真心支持党内民主和人民民主的重要表现。

第三,民主需要社会援助的保障。虽然每个党员和普通群众对组织领导工作有各项民主权利,在间接民主为主的情况下,总体来说,普通党员和群众是民主活动的主体,而各级领导干部是集中工作的主体。在现实生活中难免会出现少数领导干部滥用人民的权力,以权谋私的行为,或者是压制、侵害群众民主权利的行为。在这样的情况下必须能够及时为普通老百姓的民主权利进行维护,对他们实施民主的援助。这种援助可以是法律援助性质的,可以是新闻舆论在道义上的,可以是上级组织部门行政干预方式的,还可以是国家对其在经济物质上赔偿方式的等等。但不管什么样的援助,只能主要通过国家机关和领导者来实施和实现,这是民主集中制纠错的重要内容之一。

集中需要民主的保障指的是:第一,广泛而充分的民主可以巩固党的执政基础,始终确保执政的合法性。敌对势力攻击中国共产党长期执政的领导体制是“一党独裁”,是他们根本不了解中国共产党的阶级基础和执政基础与西方多党制下的执政党有本质的区别。中国共产党是代表中国工人阶级和中华民族根本利益的党,西方国家执政党是代表一部分垄断集团利益的党。所以,西方国家执政党所推行的民主只能是虚伪的、片面的、残缺不全的,而马克思主义执政党所推行的民主是完全可能实现充分的、全面的、广泛的民主。只要我们党积极主动地、充分自觉地发展党内民主和人民民主,就能永远立于不败之地,就能领导和团结全体人民实现中华民族的伟大复兴。

第二,民意支持和民心所向是领导权威有效发挥的可靠保障。有效的领导有赖于领导的权威。领导者的权威从哪里来?只能通过自己的知识、能力和情操赢得广大党员群众的信任和拥戴而来。只有在民主得到充分发扬的情况下,在领导者的才能得到广大群众认可的情况下,民主主体才会由衷地产生对领导者的敬佩和尊重,领导者的权威才可能真正得到确立,否则领导者的权威是短暂、脆弱的。有的领导期望通过找靠山、投门派、拉小圈子、结成腐败共同体,搞专横跋扈来维护自己的威信,决不能长久,也靠不住。只有获得大多数人支持的民心和民意,才是各级领导者威望的唯一源泉。

第三,广大党员和人民群众民主权利的充分行使,是“一把手”正确发挥领导核心作用的有效保障。民主集中制之所以是科学的有效率的制度,其中一个重要的原因就是各级组织都确立了领导核心。有了领导核心,任何单位和部门就有了主心骨,就有了事业发展和开拓的劈波者和领航人。在一定的条件下,主要领导者个人的作用是关键性的。这就是我们平常所说的“选准一人,致富一方”;“火车跑得快全靠车头带”;“千军易得,一将难求”、“一个好校长,带出一所好学校,等等。但是,这种个人作用的充分发挥,不能理解为“英雄创造历史”,不能理解为个人天马行空独往独来。在现代社会,任何个人作用的发挥都是以更加科学、更加有效地代表和实现人民的意志和愿望为目的的。经过几十年的实践,我们已经形成了一套比较完整的发挥领导核心作用的制度。这就是充分发挥“一把手”作用的制度。各级“一把手”是坚持民主集中制的核心人物。谁是“一把手”,谁就是那个单位和部门坚持民主集中制的主导者和指挥者。然而,“一把手”的地位不是自封的,也不是天上掉下来的,而是上级党组织、广大党员和人民群众赋予的,是代表广大党员和人民群众负责一个单位和部门的工作,代表他所负责的群众行使治理国家,管理社会职权的。“一把手”的权力不能脱离广大党员和人民群众的制约监督而凌驾于党和人民之上。当前,“一把手”的权力不受制约监督的问题还比较突出,其重要的原因是民主监督的作用没有得到充分发挥。要确保“一把手”的权力能够得到正确的行使,就必须使广大党员和人民群众拥有的各项民主权利能够充分行使,使之形成能与领导权力力量对称的权力结构,成为防止权力滥用的有力屏障。只有人民群众对权力的制约监督真正产生了效力,才可能实现将权力关进制度的笼子里的目标,才可能确保决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调。

(作者:国家教育行政学院党委书记)

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文章来源:本文转自《红旗文稿》2013/14,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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