王崇敏:我国农村宅基地使用权取得制度的现代化构建

选择字号:   本文共阅读 746 次 更新时间:2013-05-22 10:56:03

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王崇敏  

  

  【摘要】现代化的宅基地使用权取得制度应体现现代物权制度的激励功能以及对集约节约用地的激励;应对僵化的无偿取得、一户一宅原则予以突破,尊重当事人的意思自治;按他物权设定的程序—合意+公示来规范宅基地使用权的取得程序,并扩大宅基地使用权人取得权利的处分权能、明确宅基地使用权的期限;同时从土地利用规划、用途管制和完善法律责任等方面约束宅基地使用权取得。使宅基地使用权取得制度的基本人权、平等、自由、效益、权利、秩序等价值分别在公法和私法框架内予以体现并得以全面实现。

  【关键词】农村宅基地;宅基地使用权;价值取向

  

  宅基地使用权的取得,包括原始取得与继受取得。宅基地使用权的原始取得是指从所有权人处取得[1]和按照法律的规定取得。[2]继受取得是指从其他宅基地使用权人处取得。[3]本文主要讨论宅基地使用权的原始取得。按现行法的规定,我国农村宅基地使用权取得的主体具有身份性,是基于本集体经济组织成员身份而取得的,取得的标的物有数量限制、面积限制和次数限制,一般为无偿取得,必须经过申请—审批程序,取得的权利内容为在集体土地上建造房屋及其附属设施并对房屋及其附属设施享有所有权等。在计划经济年代,这种取得制度发挥了保障农民居住权和农村社会稳定的重大作用。但随着我国社会制度的变迁和依法治国方略的确立,原有的宅基地取得制度设计具有一定的滞后性,存在着不适宜的地方,需要进行现代化构建。

  

  一、农村宅基地使用权取得制度现代化构建的价值取向

  

  价值是指客体对主体的有用性,法的价值就是法这个客体(制度化的对象)对个人、群体、社会或国家的需要的积极意义和一定的满足。一种法律制度有无价值、价值大小,既取决于这种法律制度的性能,又取决于一定主体的需要,取决于该法律制度能否满足该主体的需要和满足的程度。[4]一般认为,法的价值(蕴含)包括人权、正义、公平、自由、权利、效率、秩序等多种价值。由于社会存在着不同的价值主体、不同的价值诉求、不同的价值理念,意味着法律制度的构建需要在多重价值中进行权衡和选择。因此,存在着制度的价值取向问题。总体上说法律制度的价值取向指该制度及其运作的总体追求、整体理念以及发展趋势[5]。虽然制度的价值取向是在任何历史阶段都普遍存在的,但受社会物质生活条件,社会政治、经济、文化发展状况以及立法者意识的影响,作为一项法律制度主要体现什么样的价值并非是一成不变的。

  (一)我国原有的宅基地使用权取得制度的价值取向

  “诞生于20世纪60年代的宅基地使用权制度是以城乡二元户籍制度为基础、限制城乡人口流动为初衷、实现重工业优先发展战略为最终目的而作出的一种制度安排”,“从历史的维度看,宅基地的无偿分配是国家将原来属于农民所有的宅基地无偿收归集体以后的一种历史补偿,宅基地使用权便不可避免的打上了身份性和福利性的烙印”。[6]在这种背景下建立发展起来的宅基地使用权取得制度,其制度价值是以社会保障属性为基础,主要体现为人权和维护农村社区稳定的秩序价值,在这种价值取向下构建的宅基使用权取得制度在保障农民的居住权和农村社区的稳定、贯彻实施严格的土地管理措施等方面发挥了重大的作用,并且其所提供的农地社会保障功能为我国创造高速工业化的经济奇迹提供了强大的支持。[7]在特定的历史阶段,这一制度是适合计划经济体制和满足了个人、农民群体和社会需要的,其制度的价值取向也无可厚非。

  (二)现代化进程中宅基地使用权取得制度价值取向变化的必要性

  “现代化意指社会有能力发展起一种制度结构,它能适应不断变化的挑战和需求。”[8]而制度既表现为强制性的约束机制,又表现为诱致性的激励机制。在我国,随着市场经济的发展,工业化、城市化步伐的加快,现代社会逐步建立起明晰的产权制度,鼓励和保护公平竞争与社会自由流动的社会制度安排,以及广泛运用市场机制来配置社会资源的经济体制,都极大地强化了社会制度的激励功能,建立起了有效的社会激励结构。[9]但在上述大的社会制度进行调整的背景下,现有的以单一的社会保障属性为价值取向的宅基地使用权取得制度将农民束缚在土地上的约束功能凸显,社会激励功能却明显滞后了。

  1.现有价值取向下构建的宅基地使用权取得制度不能体现现代物权制度的激励功能

  近年来,随着法治社会的构建,公民权利增加、权利意识逐渐提高,我国的法律和政策方面也有所调整,物权法的颁布,明确了宅基地为一项用益物权,同时十七届三中全会《决定》中指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”,强调了一是要严格宅基地管理;二是要依法保障农户宅基地用益物权。法律制度和政策的调整体现了从只重视宅基地管理到既重视宅基地管理又关怀宅基地使用权人的财产权利的保护的理念的转变。现代物权制度从私法层面通过明确物的归属关系和利用关系来保护物权人的权利,实现物尽其用。而现有的宅基地使用权取得制度对宅基地的用益物权的私权性质体现不充分,无论从取得的程序还是取得的权利内容方面来看,都存在差距,无法体现现代物权制度的激励功能。

  首先,在取得程序方面。宅基地使用权取得本质上属于基于法律行为的物权变动范畴,除了依据法律规定以外,应当充分尊重当事人之间的意思自治,且必须采取一定的公示方法,其基本过程大体上分为合意和公示两个阶段。[10]而现有的宅基地使用权取得程序却游离于现代物权制度之外,缺乏充分的物权合意。现代他物权制度中要求合意的价值在于—“存在他物权设定[11]的合意,能够既尊重所有人的利益,又维护他物权人的利益,并最为充分地提高对物的利用效率、物尽其用,实现当事人利益的最大化[12]。”但遗憾的是,由于历史原因,我国将宅基地使用权取得异化为公法行为,相应地在宅基地取得程序上采取了申请—审批的行政许可方式,宅基地使用权设立的当事人—集体土地所有权人和宅基地使用权人的合意变得无足轻重,政府的行政审批代替了民事权利的设定。这使得宅基地所有权人在宅基地使用权设定过程中所起的作用非常有限,剥夺了作为设定人的应有权利[13];由于最终都是政府说了算,村民参与包括宅基地使用权申请等行使集体所有权人的权利的事务积极性不高,村民会议的讨论形同虚设;又由于宅基地使用权无偿、无期限,集体土地所有权人的利益也得不到保障,无法有效激励作为集体所有权人的村民共同体行使自己的合法权利,使得集体所有权虚化。同时,由于没有充分的物权设定的合意,申请人的意思也无从表达。总之由于没有按照私权设定的程序来规范,对宅基地使用权设立的当事人的意志和利益体现不足。

  其次,就宅基地使用权取得的内容而言,农民取得宅基地使用权的权能受限。我国现行法赋予了宅基地使用权人的占有、使用、收益和部分处分权,其中,对处分权的限制较大,表现为仅默认宅基地使用权随着地上建筑物的转让而转让,但受让的对象仅限于一户一宅的情况下本集体经济组织内部的符合申请取得宅基地使用权条件的成员,禁止单独转让和抵押宅基地使用权。这导致了农村宅基地及其房屋与城市房地产相比较的歧视性待遇,违背物权法“对财产提供一体保护”的原则,使农民的财产权利得不到平等保护。无法有效激励宅基地使用权人合理利用资源,物尽其用,实现权利人利益的最大化。

  2.现有价值取向下构建的宅基地使用权取得制度对土地资源的集约、节约利用激励不足

  我国现行的宅基地使用权取得制度贯彻无偿分配、一户一宅原则、严格限制宅基地使用权的流转,其主要目的是为农民提供安身立命之所和集约节约利用土地,防止农民占用过多宅基地,从而保护我国宝贵的耕地资源。但由于法律法规对何为“户”、“分户”的标准等问题规定不明确,在我国农村,随着经济条件的改善和思想观念的改变,人们本身对“户”的观念发生了较大的改变,大家庭逐渐减小,再加上一户一宅的分配原则合理推出了“增户则增地”的再分配制[14],又由于土地是无偿取得的,于是立个户头就能免费分取一块土地。这一错误的分配制度,引导中国农村家庭的建设误入歧途,两三口人的小家庭随处圈地,反正是无偿供应,不圈白不圈。[15]而随着工业化、城镇化的发展,大量农民涌入城市,农村出现了大量的空心村,但此时,在我国农村却出现了一个怪现象,那就是农民数量不断减少,农户规模逐渐减小,而农户数量确迅速攀升,宅基地总量也随之攀升。据有关资料统计,1997至2005年,乡村人口减少9633万人,我国农户数量却由23亿增加到25亿,增加约7. 6%。而农村居民点用地却增加了近H.75万公顷(170万亩),农村建设用地利用效率普遍较低。[16]与此同时,由于现行制度禁止城镇居民购置宅基地和农村房屋,使得农村宅基地和房屋价格无法通过市场来确定,导致农民的房屋价格低廉,无法实现财产的真正价值。总体上讲,僵化的无偿分配、一户一宅原则、过分严格的限制宅基地使用权的流转无法有效激励农村宅基地使用权人实现自己的财产权,更不利于激励宅基地使用权人合理利用土地资源,与我国节约集约利用土地的基本立法意旨相去甚远。综上所述,随着我国市场经济体制的逐步建立、法治社会的构建,原有的宅基地使用权制度建立的社会基础性条件正在改变,原有的宅基地使用权取得制度单一的价值取向无法满足现代化制度建设的需求,因此,如何变更原有的建立在计划经济和城乡二元分割体制下的宅基地使用权取得制度的价值取向,构建现代化的宅基地使用权取得制度成为我们不得不思考的问题。

  (三)宅基地使用权取得制度现代化构建的价值取向

  宅基地使用权是建立在集体土地之上的一项用益物权,是一项民事权利,要受到民法的规范;同时,由于宅基地使用权是建立在“土地”这种稀缺资源上的一项权利,必须要受土地管理制度的约束,因而,宅基地使用权取得的价值取向必然体现为私法制度上的价值取向和公法制度上的价值取向,应当有一个复合的、多元的价值取向。首先,从私法意义上讲,民法是赋予权利和保障权利的法,宅基地使用权作为一项私权,宅基地使用权取得制度作为一项民事制度,应当体现民法上的私权神圣、权利平等和意思自治等以权利为本位的价值理念。取得权利的过程和取得权利的内容应更侧重于自由、效益和公平价值,保障宅基地使用权人取得的权利是一项现代意义上的物权。同时,任何权利都要受到限制,就宅基地使用权取得制度而言,应当受制于土地用途管制和土地规划管理等制度,因此,在其公法制度方面应当体现秩序和更广泛意义上的公平(代际公平和可持续发展)。社会变迁总的趋势就是制度的价值取向由单一实现到全面实现、由低水平实现到高水平实现的过程。[17]随着我国社会的变迁,法律制度的价值取向应当由单一实现到全面实现,由低水平到高水平实现。宅基地使用权取得制度的人权、平等、自由、效益、权利、秩序等价值取向应分别在公法和私法框架内予以体现并得以全面实现。

  

  二、农村宅基地使用权取得制度现代化构建的总体方向分析

  

  (一)重视土地的资源和资产双重属性

  土地首先是一种资源,是人类生存和发展的物质基础和来源,它可以为人类社会提供多种产品和服务。但作为纯粹自然资源的土地一旦被国家、社会和个人占有,而成为排他性的财产时,土地所有权(或产权)就具有了经济和法制的意义,使土地具有资源和资产的双重内涵和特性功能。[18]而土地资产则是指国家、社会、企事业单位或个人占用土地作为其财产的权利。在土地资源配置、土地权利设置的时候,我们不能回避土地的这两种属性,只重视其中一种,而忽视另一种属性。同样,宅基地使用权作为设立在集体土地上的一种用益物权,同样不能回避土地的双重属性。因此,构建现代化的宅基地使用权取得制度首先应当建立在重视土地的双重属性基础上,既要彰显土地的财产(资产)属性和土地资源的优化配置,适应市场经济的发展,体现权利、自由、效率和公平原则;又要体现国家干预,重视土地的资源属性,重视土地所承载的社会公益性的负担,寻求国家、集体和农民三者关系的平衡。

  (二)从私法和公法双重层面构建

  法律划分为公法和私法,乃是人类社会文明发展的重大成果。[19]公法和私法之区分,一经形成便体现出独特的魅力。在社会价值方面,它使立法获得人性,使得国家法得以从国家利益这个容易掩盖个人利益的抽象概念里解放出来,在立法目标取向上既维护国家的稳定性,又能够时时不忘维护具体的个人利益。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代法学》2012年第5期

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