常安:“失败的遗产”之宪政悖论解读——国家建构视野下的清末民初地方自治

选择字号:   本文共阅读 1827 次 更新时间:2013-04-22 21:52

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常安 (进入专栏)  

【摘要】从国家建构的视角出发,可对清末民初地方自治这一“失败的遗产”中官治色彩浓厚、联省自治的宪政诉求等现象有一个相对妥帖的理解。清末民初地方主义与国家建构之间冲突与调适,构成了清末民初地方自治风潮无法克服的内在悖论,也说明一个现代国家体制的建立,才是地方治理优化、地方公民权利保护的坚实基础。清末民初地方自治,更准确的说是一种“军绅”的自治,而非人民的自治,一方面对现实社会尤其是广大农村触动有限,另一方面军绅阶层由于自身的缺陷也很难承担起地方自治的兴办之务乃至“建国”洪业。

【关键词】地方自治;地方主义;国家建构;军绅体制

一 、问题的提出: “失败的遗产”之宪政悖论

地方自治,简而言之,即是依据分权原理设计的相对于中央集权的、由地方上的民众进行自我管理、自我治理的一种地方治理模式,在时下惯常的学术理解中也被认为是宪政制度的重要内容之一。发轫于清末民初的地方自治风潮,由于其时地方自治被认为是清末立宪的首要任务,加上民初沸沸扬扬的联省自治政治实践,更是得到了包括法学界、史学界、政治学界等多个领域学者的关注,相关研究成果也颇为丰硕。

就法学界而言,汪太贤的《从治民到民治:清末地方自治思潮的萌生与变迁》一书从宪政思想史的角度勾勒了从鸦片战争前夕传教士介绍地方自治相关学理、早期士大夫对于国外地方自治的介绍、清末朝野关于地方自治的认识与讨论这样一个清末地方自治风潮的萌生、变迁历程,并将这一变迁历程概括为“从治民到民治”的转变[1];朱国斌的《近代中国地方自治重述与检讨》从宪政制度史沿革的角度,系统梳理了从清末到民国地方自治相关的宪政实践[2];二者堪为法学界对于该问题在研究视角上颇具代表性的作品。而在史学界,这方面的研究则更为丰硕和深入,如马小泉从国家与社会的视角分析了清末地方自治与宪政改革的关系,章开沅在评述张謇在清末政治风潮中的作用时也专章考察了张謇在清末南通地方自治中的作用,朱英则分析了近代商人在清末地方自治风潮中的角色[3];我国台湾“中央研究院”近代史研究所组织的关于中国现代化区域研究的相关著述,同样对清末民初的地方自治进行了非常详实的个案考察。[4]

但诚如张鸣在评论何文辉专门论述民国时期联省自治风潮中湖南省宪的专著《历史拐点的记忆——一九二○年代的湖南自治运动》中所指出的那样,“尽管联省自治的设想不无见地,而且热衷于此道的军阀,诸如陈炯明和赵恒惕诸公也不乏保境安民和制度变革的良好愿望,但是,他们的实践,却一直被人诟病”;而且,“很不巧的是,由于这个实践,在历史顺序上紧接后来的国民革命,广东革命根据地的统一,首先是要扫平当年的叛军据点惠州,而自治的湖南,又是北伐的第一块绊脚石,因此,在革命话语中,两位都不折不扣地成了反面教材,堕入万劫不复的历史深渊”,也正因为如此,张鸣的这篇书评才命名为“失败的自治与必须正视的难题”。[5]

也就是说,在时下的宪政史叙述中,清末民初的地方自治尽管被寄予了很高的地位,相关研究也不绝于缕;但这种地方自治的宪政实践却无疑被认为是一种“失败的遗产”,当然这种“失败的遗产”也并非全无意义,至少可以作为发思古之幽情的一种寄托。而分析到这种地方自治的失败原因时,则多归咎于其时统治阶层如清廷的缺乏诚意,一个显著例证即是清廷虽然号称模仿日本的地方自治,但清廷统治阶级实力过于强大、地方自治缺少空间、清廷主导的“官治”色彩极为浓厚,而且将地方自治视为实行宪政之基础、凝聚民力的救国途径的制宪目的也被认为是具有严重政治不正确的宪政工具主义色彩,可颇具讽刺意味的,日本当时的宪政体制被称为是“大权政体”,以天皇为首的统治阶级之统治力量与政治权威远非慈禧、光绪辞世后四分五裂的清廷官场可比,日本的地方自治正是在废藩致县、统一财政等集权措施奠定政治、财政基础后才有计划、分步骤的实行的。

而且,民国初年关于联省自治、省宪的宪政论争和实践从头到尾都充满争议,如陈独秀就直接斥其为“联督割据”。客观的讲,无论是陈炯明、还是赵恒锡,其倡言联省自治,虽然确有在军阀混战的格局中乱世求存的目的,但也未尝没有保境安民、先治理好局部地方的想法,甚至其治下的地区,和其时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面。而上述地方自治的倡言者,虽有割据之实,但绝无分裂国家的念头,缘何其政治努力失败,其本人又被打入历史洪流的万丈深渊呢?

或许,面对清末民初地方自治这一所谓“失败的遗产”之宪政悖论,我们还需要以一种新的视角加以审视,从百年中国政治、历史变迁的大视野中去审视宪政变迁,而非将其仅仅视为一种简单的地方治理模式视野或者集体权利保护方略;这种视角,就是国家建构的视角。接下来,笔者就从国家建构的视角出发,对清末民初地方自治这一“失败的遗产”中官制色彩过浓、地方自治作为宪政之基等以今日之地方制度、权利保护视角无法解释的现象加以解读,并以清末以来地方主义的滥觞、军绅阶层的兴起等为例,分析关诸清末民初地方自治之“何种地方、谁之自治”之政治实质的问题,进而探求清末民初地方自治成为“失败的遗产”之原因所在。

二、国家建构:理解清末民初地方自治的新视角

国家建构,或者说“建国”(state building),在西方政治发展史的叙述中,主要指的从传统国家(traditional country)到现代民族国家(modern nation state)的一种转变。在福山的同名著作中,国家建构被界定为“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”[6],如果说福山的这种界定主要面对的是现代国家建立之后的一种完善与巩固(也由此可说明国家建构并非毕其功于一役的运动战,而是得时刻准备应对新的制度挑战的持久战)的话;那么,在政治发展史的语境中,国家建构这一概念的解释力实际上才得到了更大的发挥。

清末立宪中的颁布立宪性文件、设立资政院、咨议局、办理地方自治等措施,实际上也是中国从一个古老的王朝国家向现代民族国家的国家建构之路的开端。清末的统治阶层包括一直被后人所诟病的满洲亲贵中也颇有有识之士看到了民族国家兴起这一现代国家发展趋势。在1908年考察宪政大臣达寿就考察日本宪政情形所上的奏折中就这样写到:“今天下一国际竞争之天下也。国际竞争者,非甲国之君与乙国之君竞争,实甲国之民与乙国之民竞争也。故凡欲立国于现世界之上者,非先厚其国民之竞争力不可……立宪政体者,所以厚国民之竞争力,使国家能进而行帝国主义者也。”如达寿所言,秦皇汉武、甘英房杜式的良君贤相式“文治武功”在古代可行,在晚清却已失效,即是因为晚清中国所面临的世界格局,早不是几千年中国王朝变迁中所想象的天朝与四夷的格局,而是国家主义竞争的世界格局,即“外有国际竞争之剧烈、知非立宪而谋国民之发达、则不足以图存盖大势所趋,终难久抗”[7] 〔所以,清末的宪政运动,很大程度上还承载着另外一个使命,国家建构,即从原来的王朝国家转变为现代民族国家。

更进一步讲,“从晚清到民国,中国的政治、知识精英,一直在对中国的国家建设进行持续不懈的求索和努力,而且他们对此也有着清醒的自觉”[8] ,也就是说,二十世纪中国宪政史中所面临的一个中心主题,即是“建国”,虽然我们常常因此而认为近代中国宪政运动是背离了宪政“限政”之初衷,但其实在西方政治发展和法政学说长河中,“建国”又何尝不是一个重大的历史主题?因此,如果我们从国家建构(“建国”)这一视野出发,或许就会对清末民初地方自治风潮中看似不可理解的一些宪政悖论有着更为妥帖的理解。

在清末地方自治风潮中,尽管朝野上下对地方的理解不无差异,但多将地方自治视为凝聚民力、塑造政治认同,加强国家竞争力的一种有效手段,也进而将地方自治视为实现宪政的首要任务。如出使各国考察政治大臣载泽等奏“在英考察大概情形暨赴法日期折”时就指出,“至其一国精神所在,虽在海军之强盛,商业之经营,而其特色实在于地方自治之完备……以地方之人,行地方之事,故条规严密,而民不嫌苛,以地方之财,供地方之用,故征敛繁多,而民不生怨”[9],即认为西方国力强盛的真正原因并不仅仅在于军事、商业等因素,而和其地方自治制度能熟悉民情、积聚民力有关。工部左侍郎、江苏学政唐景崇在《奏请预备立宪大要四条折》中也提出,“一曰地方自治政策,所以培成立宪基础,乃今日最宜注重者也。查东西各国商业之发达、制造之精巧,……无不秩然有序,进步文明,何哉,唯其民间富于地方自治力尔” [10],即通过实行地方自治,可以充分挖掘民力,也正因为如此,“我皇太后、皇上仿行宪政,亦必以地方自治为根基”[11]。如果说上述将地方自治视为凝聚民力进而增加国际竞争力的言论是因为官员所奏而有“屁股决定脑袋”的嫌疑的话,那么其时士人们对于地方自治又是如何理解的呢?早在戊戌维新之时,严复、谭嗣同、梁启超等人就将行地方自治作为开民智、鼓民力、新民德的独特途径,即“就天下万国比较之,大抵其地方自治之力愈厚者,则其国基愈巩固,而民愈文明”;[12]而到了1900年代之后,随着中国救亡图存局势呼声的高涨,地方自治作为救亡之道更是由早先维新论者的率先倡导演变为社会各界的强烈呼吁;一时间,倡言地方自治、译介西方地方自治相关学理、制度成为其时报刊出版物的热中之热。例如,当时的士人们尽管将兴办实业、发展教育、地方自治均视为增强国力的重要手段,但在这三者之中,地方自治却被认为是实业强国或教育强国的基础,[13]如论者认为,“吾民族欲发达其实业,而持中国人之中国一语,为保国保种之目的者,非亟亟趋向于地方自治之规模而进行不可。地方自治者,为今日世界立国之基础。地方自治制最完全者,实业必最隆起,其国力必最强盛”[14],而教育尽管同样为强国之本,但普及教育所需要的人员、经费等要素则同样需依赖于地方自治,因此,“盖救今日之中国,无论不能实行,如变法、如维新、如复海军、如兴学校,盖已成为泡影之即行之,亦常有不及之势矣。然则舍地方自治之外,诚何以哉?” [15]

因此,认为中国之弱在于无立宪,立宪难成因为民智未开,民智未开所以需要教化,教化的方式是通过地方自治办新学即所谓塑造国民,地方自治还可起到沟通中央与地方、国家与社会的作用等观点,堪为当时朝野共识。上述观点,在我们今天看来,可能背离了地方自治作为中央与地方分权之宪政原理的初衷,甚至有明显的宪政工具主义的色彩,同时也是作为一种地方治理制度的地方自治之不能承受之重;但是,如果考虑到当时之所以对于地方自治寄予如此厚望,很大程度上是因为面临的救亡图存之现实格局,就或许对先哲们的思考有一同情的理解,而非一味责备其思考宪政学说引介和宪政制度设计的功用取向。更为重要的是,其时中国宪政变迁的核心任务,实际上就是实现从古老的王朝国家向现代民族国家的转变,即国家建构;清末立宪,正是通过宪政性文件的宣示、地方治理制度的变革、平满汉畛域等一系列宪政举措来塑造共同的政治认同、整合国家力量,进而在激烈的国际竞争格局中立于不败之地。因此,通过地方自治来凝聚民力,进而增强国家竞争力,可以说是当时帝国主义竞争国际大背景下一种再正常不过的想法,而且也是民族国家这种新兴的国家权力组织体制相比于王朝国家之竞争力优势所在。

另外,我们今天所诟病的清末地方自治失败的最主要原因即是官治色彩过浓,但现代民族国家与古典王朝国家相比,一个显著特点即是现代民族国家“是统治的一系列制度模式,它对业已划定边界(国界)的领土实施行政垄断,它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护”[16],即现代国家和古典王朝国家相比,本身就具有权力的垄断性和集权性,建立现代国家,从某种意义上来讲,正是改变原来那种天高皇帝远的松散治理格局。诚如汪晖所指出的,“早期王朝的统一性承认各民族和各地域的多重政治结构和文化认同,而清末以降的国家建设则致力于将多重社会体制纳入一个相对单一的政治构架”,即实现整个国家的政治整合……从现代化的角度来讲,这既是一个伟大的历史进步,因为没有一个权力集中的国家就无法实践工业化的目标,也无法抗拒殖民主义和外来侵略,形成社会的自主性……特别值得注意的是,晚清政治改革包含了分权改革与地方自治的因素,但这一分权和地方自治是以制度的统一性和主权的单一性为前提的,从而有别于帝国时代的制度与法律多元主义“[17]。所以,地方自治,并不意味着绝对的分权,而是必须承认制度的统一性和主权的单一性,也必须符合其时”国家建构“的整体方案和目标,而既然是”国家建构“,自然得有统一的领导机关,在当时,这个领导机关就是清廷;而且清廷无论是对于地方自治先在局部地区进行地方试验、然后再推之全国的整体计划安排,以及府、县、乡地方自治兴办的具体举措,都有较为详备的安排和周期。另外,我们从当时筹办地方自治的一些具体举措来分析,兴办新式学堂、设立民政机构、废除迷信、吸食鸦片等陋习,同样也是破除陋习、实现现代文明生活模式的一种举措,更是古老的中华帝国迈向现代化的必由之路。因此,把清末地方自治失败的原因归咎于官治色彩过浓,一方面有失同情的理解,另外一方面也是对现代国家构建之道的缺乏了解。

实际上,清末民初的地方自治本身,即具有显明的国家建构意蕴。政学两界旨在通过地方自治实现国家统一、地方安宁之梦想,即就意味着此时的地方自治,显然并非一种单纯的地方治理制度或者权利保护模式,而是一种”建国“蓝图的体现。清末地方自治风潮中各省的所谓”自立“说,即是救亡图存大背景下对中央政府无能的失望而产生的一种模仿西方国家建国模式的政治主张,如欧榘甲的《新广东》提出,”故窥现今之大势,莫如各省先行自图自立,有一省为倡,有一省为之倡,则其余各省,争相发愤,不能不图自立。各省既图自立,彼不能自立之省,必归并于能自立之省。省省自立,然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上,如日耳曼联邦、合众国联邦之例,即谓权中国自立可也“,[18]〔这种”自立“,自然并非真正的”独立“,而是在”泛言中国,各存观望而无实志“的现实境遇下的”一省自立即为中国自立“;其他如新湖南、新浙江等主张,皆莫不如是。民国时期沸沸扬扬的联省自治风潮,实际上同样也是当时基于外有列强环伺机、内有军阀割据的政治环境下一省先行自治,然后再通过联邦制来实现国家真正统一的一种”建国“方略;1916年袁世凯称帝失败病亡之后,广大人民原以为民主共和制度会得以恢复,结果情况反而更为糟糕,由于此时统治中国的北洋系丧失了一个公认的政治权威而四分五裂,中国陷入了军阀混战的格局,学者们在饱受军阀混战痛苦之余,看到国内没有一支力量足以统一全国,便提出了通过联省自治,实行联邦制,实现国家统一的设想。[19]例如,当时亲自担任湖南省宪法起草委员会主席、湖南省政务院院长,负责起草湖南省宪的著名史学家、政治学家李剑农,其关于联省自治的代表论述题名即为《民国统一问题》(三篇)[20],李氏认为,”民国统一的进行程序,以制定联邦宪法为起点、以废去督军为止境;逆说为欲废督必先裁兵、欲裁兵必先统一、欲统一必先确定联邦制“。虽然当时废督口号喊得很凶,但如不真正裁军废督只能流于形式,而要裁军,退伍士兵的安置便成为一大民生难题,所以”除了承认各省一部分的自治权使各省人士保留相当的自治活动“(即采取联邦制),中国要想真正统一、达到裁兵废督不过是一个梦想罢了”[21]。也即是说,地方自治权的保留,依赖于联邦制的国家结构形式塑造,而国家真正统一的实现,又是通过地方先行自治,然后各省联合的方式,正因为如此,此时的地方自治,显然并非一种简单的地方治理制度或者权利保护模式,而是实现国家统一的一种政治方略,进而具有显明的国家建构意蕴。

上文从国家建构的视角出发,分析了清末民初地方自治中的地方自治被视为宪政之基的宪政工具主义、清末地方自治的官治色彩、民国联省自治本身的“建国”意蕴等问题,以求对清末民初的地方自治有着一个更为妥帖的理解;但并未解决一个问题,即清末民初地方自治缘何最终成为“失败的遗产”?而要回答这一问题,实际上就要从其时地方自治中地方主义与国家建构的内在悖论、军绅体制这一“谁之自治”之政治实质与宿命等问题谈起,接下来,笔者就将对此进行细述。

三、 地方主义与国家建构:清末民初地方自治的内在悖论

清末民初地方自治的相关主张与实践,尤其是民初联省自治的宪政实践,本身不失为一种国家建构的方案或者蓝图,但这种方案或蓝图缘何沦为“失败的遗产”,恐怕和地方自治尤其是联省自治背后滥觞的地方主义思潮与国家建构的复杂关系有关,甚至可以说,正是这种地方主义与国家建构之间的复杂关系,构成了清末民初地方自治风潮中始终无法克服的内在悖论。

清末民初地方自治的主张与实践,充溢着直白、无忌的地方主义观念。如前文所引的欧榘甲《新广东》一文,就直言不讳的宣称:“广东者,广东人之广东也,广东人其力行,广东于是乎自立,为各省倡,为南部独立国与万国并”[22] ,且认为广东有其他省所无法比拟的人才、财力、地势、人口等优势;广东如此,其他省也自不甘人后,如新浙江、新云南、新河南等,莫不鼓吹本省优于他省之观念。可以说,这种地方主义的观念,在清末民初的宪政实践中打上了深刻的烙印,从洋务运动时期地方率先兴办实业、到戊戌维新时期各种地方学会的建立,一直到辛亥革命时期无论是康梁保皇派内部还是同盟会团体内部由于省籍意识而导致的不合与争斗[23],一直到民初联省自治时期以“本省人办本省之事”拒绝中央政府对于省行政长官的任命,均可见这种地方主义的影响。举一个很简单的例子,联省自治的重头戏浙江省宪中,把持浙江军政实权的军阀卢永祥,为了获得“本省人办本省之事”之合法性确认,自认原籍浙江,与宁波大姓卢姓家族联系,并取得族谱之资格,以符合“浙人治浙”的原则,甚至直到南京国民政府成立之后,掌握国民党军政大权的蒋介石,仍然为国民党内粤籍大佬们的盘根错节而烦闷不已。[24]

这种“自立”说或者“省籍意识”所体现的地方主义,尽管并非脱离中国而独立,而是先图一省自治然后联合以实现宪政,而且地方认同与国家认同很多时候并非截然对立;但在清末民初,这种过强的地方主义意识实际上确实损害到了中央权威和国家认同。而国家建构在思想文化意义上来讲,其核心就在于国家认同,尤其是考虑到清末民初中国从古典王朝到现代民族国家的政治转型之路刚刚开始国家认同尚显脆弱的历史背景,这种地方主义与国家建构之间的内在悖论就更值得玩味。

清末民初地方主义思潮之现实制度土壤,则可追溯到洪杨事变以来的中央与地方关系乱局。其时,清廷的绿营早已废弛不堪而无战力,中央财政也由于要赔偿西方侵略者而极为窘迫,因此,不得不让各省自行招募团练之兵,且一切饷源均需自行筹募,正是在这种背景之下,督抚取得了独当一面的军权和足以和户部分庭抗礼的财权,再加上由于平定战事需要的非常情况必须大量破格用人,一时地方官的候任人选多出于督抚之幕府,官幕交相输传,进而黜陟之权日渐操之于督抚之手[25]正因为如此,李剑农先生将洪杨之变视为近代中国政局的转折,按其观点,“清政府地方势力在洪杨战役期中的变化,不外两点:一是地方督抚取得军事上的实权,其势渐重;二是军队由单元体化为多元体,中央失去把握之权”。洪杨之变后,具有中兴名臣之美誉的曾国藩、李鸿章、左宗棠等人挟平定太平天国、挽救清王朝的克里斯玛权威,掀起了近代中国的改革序幕,当时虽然中央政府设立了总理衙门、同文馆等新式机构,但具体的改革事务则多是由这些沿海省份之督抚推动的,效果也主要见于这些省份。而既然要兴办洋务,所需要的人才、经费等要素,又不得不仰仗于地方士绅,也因此增加了“地方人办地方事”之地方意识自豪感与合法性确立,及至甲午战后,中国面临前所未有的救亡图存格局、广东等地又对西方殖民主义的侵略有切身感受,对中央政府维护国家安全失望进而寄希望于地方先保全自身的地方自治、自立念头便油然而生。[26]

清末这种地方主义的滥觞与中央地方关系中地方势力坐大的所谓“外重内轻”,虽然有利于激发地方官员、士绅们兴办地方自治的热情,但毕竟有损于中央政府的权威,更谈不上国家政治资源和实力的有效整合和现代国家体制的建立。因此,清末立宪中改革中央、地方官制、地方自治等举措,正是试图通过立宪来实现建立一种集权化的现代国家体制;只是地方权力坐大已久,又有“地方自治”之宪政学理的政治正确,如何改变其时的中央地方乱局、实现现代国家的整合,便需要高超的政治智慧。正因为现代国家的权力实际上一种集权化、垄断化的权力,所以在清廷中央看来,“地方自治”一源于“中央统治权”,二为“官治之补充”,其目的则在于通过地方自治积聚民力进而增强国力以立足于帝国主义的竞争时代;同时,建立一个现代国家,也必须改变现有地方坐大、中央政令不畅的混乱格局。所以,清廷官方所公布的《城镇乡地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等宣示地方自治的权威宪政性文件之所以未将省作为地方自治的一级单位,除了和当时国人对于“省”在中央与地方关系中的认识颇为模糊有关,恐怕也和试图削减地方督抚之权力而不给予其“地方自治”之权力合法性不无关系[27]。实际上,在民国时期,关于“省”的自治地位同样也是争议不断,孙中山之所以在“建国大纲”中将地方自治的单位界定为县,恐怕也和这种强县弱省的“推恩”思路有关。而地方督抚们此时,已经有了地方士绅所提供的“地方自治”、“中央与地方分权”之“绝对政治正确”的西方先进宪政学理作为理论武器,清末立宪中各省所成立的咨议局,因为被认为是代表了地方民意、也是实行地方自治的当然机关,更是与督抚们互相联合而成为对抗清廷收回督抚权力的一种“合法化堡垒”。[28]

到了袁世凯时代,虽然其本身就曾在天津试办地方自治,但或许正因为如此,所以才对地方势力挟自治之名行割据之实进而损害中央权威更有切实体会。因此,袁世凯于1914年12月下令停办地方自治,其理由为自治机关把持税捐、干涉行政,但即使如此,在停办令下发的几个月后,他又颁布了《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例细则》,只是地方自治的区域改为区,县及县以上均不推行自治。

袁世凯称帝失败暴亡之后,北洋军阀四分五裂,中国陷入了军阀混战的格局,虽然其间无论是官方、还是学界,对于立宪、地方自治的讨论都热闹的不亦乐乎,甚至不时被时下的学术精英们认为是所谓中国宪政史的黄金时代、所谓的民国范儿,但其实情却是中央政府靠举借外债度日、地方政权竭力鱼肉百姓、种植鸦片收入大于种粮收入、军费占到一省收入一半以上、货币发行混乱、没有一个统一的全国性市场的乱世格局。民初地方自治发展为联省自治,虽然也不失为从省自治到自治的省之联合进而实现国家统一的一种国家建构具体方略,其主张和目的似乎也是值得赞赏和拥护的;但这样的主张为何在当时没有得到民众的普遍支持?一方面,用当时联省自治理论的集大成者与湖南省宪制定者李剑农先生的话说,“对于联治制度,赞否的两方,都没有真确的认识,没有为国家谋统一的诚心,反对联治的,挟着一种单纯的武力统一思想,固然不解联治的精神所在,便是附和联治的,也不过是假他为割据地盘的掩护工具。所以联治二字的声浪虽然震动的很远,终究遮盖不了南北军阀混战的炮弹轰击声” [29];另一方面,恐怕也和联省自治并不能对“当时中国的基本问题是土地、资源、养兵”等现实问题的解决有所助益有关;[30]而从更深层次的角度讲,“土地、资源、养兵”等问题的背后,实际上是国家权力羸弱、治理能力低下的现代国家机制尚未建立的“建国”问题。因此,在当时的地方军阀眼中,保留现有所谓“高度自治”的地方权力之政治格局无疑是“地方自治”的应有之义,但诚如苏力所指出的,在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中,实际上根本谈不上什么分权;只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后,分权才有可能作为一个政制的问题提出来,换言之,分权的前提是统一。[31] 而新中国成立后地方治理能力的飞速提升,也说明,良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显,必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上。

也正是因为如此,中国从清末立宪的试图解决中央地方关系困局的集权化努力,到袁世凯时期试图凭借个人权威试图削减督军权力进而实现中央地方关系的正常化,乃至国民政府时期由于内部派系林立而无法实现国家的有效整合,一直到新中国成立后一个统一有力的中央政府的建立之政治历程,恰恰说明,摆在当时中国政治家面前的核心任务,就是建立一个现代国家,而现代国家相比于古典王朝的显著特征,就是国家权力的垄断化与集权化或者说中央权威的不受挑战、国家认同高于地方认同。也许正因为如此,尽管清末民初的地方自治从初衷上来讲无论是凝聚民力,还是改善地方治理状况,乃至优化中央地方关系都可以说是值得理解和赞许的,但在缺乏一个统一、稳定、有效的中央政权的情况下,试图先从地方做起注定是本末倒置、缘木求鱼。

四、谁之自治:军绅体制下清末民初地方自治的政治实质与宿命

在时下的宪政理论中,地方自治被视为一种团体自治式的基本权利,而在清末的地方自治风潮中,地方自治同样被朝野上下视为实现民权的基本途径。但很大程度上,他们所主张的自治,实际上很难称得上是真正的公民自治或者人民自治,更准确的说法应该是“士绅自治”。在晚清关于地方自治的相关学理讨论和政治实践中,尽管号称伸张民权,但却对当时民权之最重要的一环------选举权与被选举权加以严格限制,如1908年7月颁布的《咨议局章程》中就明确规定,只有“在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者”,有选举咨议局议员之权,“寄居本省满十年以上,在寄居地方有一万元以上营业资本或不动产者,亦得有选举咨议局议员之权”[32]。及至民初,在沸沸扬扬的联省自治风潮中,尽管“一省人管一省之事”的口号喊得震天响,即所谓湘人治湘、川人治川,但这“湘人”也罢、“川人”也罢,真的是广大湖南、四川人民吗?实际上,此时的所谓“湘人”和“川人”,仅仅指湘籍和川籍的士绅以及当地的军政领袖,也就是说,虽然冠以“地方自治”之名,但到底是“谁之自治”?

应当说,这并非一个无关紧要的文辞问题,而是直接关涉到清末民初地方自治的政治实质,甚至决定了其在宪政史中的发展、走向与宿命。陈志让先生在分析近代中国的军阀时期政治史时,曾用了一个“军绅政权”的术语,并认为就是这两种人在联合统治当时中国的政权。从军阀时期联省自治的制宪过程而言,实际上也均是由地方军阀和士绅主导,而所谓“一省人管一省之事”,某种程度上也仅仅是为了对抗中央政府任命的官员或者驱逐驻扎在本省的所谓客军所需。因此,民初的地方自治之“谁之自治”的政治主体追问,其答案显然不是地方人民,而是地方军绅。

在清末慈禧时期,虽然中央掌握着地方督抚的任免权限,并采取互相制约、缩短任期等方式来竭力保持一个中央权力与地方大员的微弱平衡;但慈禧辞世后巨大的政治真空以及当时中央与地方关系的恶化,使得清廷用地方咨议局与地方督抚互相制约的如意算盘最后竟然变成了地方士绅与督抚的合流,并籍咨议局之“地方自治”的不可抗拒的宪政学理与“人民意志”来要挟中央。在晚清时期,地方督抚与士绅之间虽然多有矛盾,也不时有地方大员侵害绅商利益的事情发生,但很多时候,二者又不吝为一种利益共同体:实际上,早在洪杨事变之时,所谓的曾、左、李等人,也都是在籍兴办团练的士绅,另外当时为了募兵、筹饷,也均离不开地方士绅的协助甚至有不少士绅直接被招揽入幕府进而通过举荐成为一方大员[33];到了洋务运动、戊戌变法及至清末兴办新政时期,地方督抚的政绩更是离不开士绅们的支持。另外,历史的因果律从来是看似意料之外又在意料之中的,“中日战争失败,各省督抚、以力求自强相号召,更相率创练新军,于是清代单元体的军队组织,完全化为多元体,那些多元体的军队,就是后来革命党的工具,也就是后来各省分立小军阀的老祖宗,而洪杨战役期间,由地方自由编练临时军队,则又为其最远之伏线”。[34]因此,把“军绅”视为清末民初地方自治之政治主体,应基本可行。

那么,接下来的问题是,在清末民初的宪政世界中,肩负地方自治领导重担的军阀和绅士们,到底能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命呢?进一步讲,作为其时的政治精英,他们又能否带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”((state building)“洪业”(GRAND ENTERPRISE)[35]或许这个问题的解读,有助于探析清末民初地方自治虽然一时萧萧但又归于沉寂的宪政命运。

先说军阀,民国初期联省自治的主导者,如陈炯明、赵恒锡、卢永祥、陈树藩、刘湘等地方军阀,虽然今日均暴得恶名,彼此个人品行也良, 莠不齐;但如果说他们个个没, 有任何保境安民的愿望,或者如魏延般天生反骨,恐怕也有失公允。以陈炯明为例,早年曾为同盟会骨干,积极投身孙中山先生的革命事业,在主政广东期间也积极兴办民政事务;而赵恒锡1905年加入同盟会、1908年毕业于日本陆军士官学校第六期、1911年任广西新军协统响应武昌起义;卢永祥幼时家贫,11895年考入北洋武备学堂,后成为皖系军阀骨干;可见其中还颇有丰厚革命经历之辈。从整体上来讲,清末民初军人登上中国政治舞台,与其时救亡图存背景下的尚武风潮不无关系;尤其是中国在甲午海战中败于日本之后,不少有识之士的本能反应便是日本以武立国,而中国几千年来深受“无兵文化”侵淫,无举国一致的战争动员,也缺少尚武爱国的军人之魂[36],因此,其时一方面梁启超、严复等思想巨子纷纷撰文提倡尚武精神、军国主义,另外一方面不少年轻人纷纷有感于救亡图存的危局奔赴军事学堂;如桂系军阀头目白崇禧即是“在辛亥革命刚爆发后,不顾其母的反对而积极参加广西学生军敢死队,即为改变国家积贫积弱局面的初衷,颇受尚武精神影响之故”[37],及至清末废除科举后大批年轻学子丧失了晋升途径后更是大规模投入新军。可以说,这些军阀们最初不乏“富有爱国心,把军事训练看做振兴中华前提”,并相信军队“为国家近代化提供契机,并使国家摆脱外国控制”[38];但其在民国初期的实际政治表现又如何呢?1926年国民党第二次全国代表大会的宣言中,已经把军阀视为帝国主义在中国的内应,“军阀主义的混乱和由此而导致的北京政府的软弱,使中国尤其容易遭受外国政治压力和侵略的损害”,军阀们“大规模发行没有价值的通货”“抑制了正常的经济活动和计划、尤其是大规模的工程,因而必定妨碍了中国经济的发展”,一些省份的军阀强迫种植鸦片以获取暴利导致粮食作物面积减少进而引发大面积灾荒。[39]缘何出现如此大的反差,恐怕就在于军阀们渴望统一,但军阀本身,就意味着不统一和分崩离析,军阀内部派系林立,上下级之间的效忠以私人关系和金钱、利益的恩典为基础,同时也缺乏足够的军纪与军人的荣誉感;也正因为如此,这样的政治力量既不能反击侵蚀中国领土的外敌,也很难实现国家政治、经济、法律制度的有效整合。再加上军阀生存所必须的土地和兵员人口本身,同样是对当时经济、社会发展现代化的巨大阻碍。

再看绅士,应当讲,无论是清末民初的地方自治,还是整个清末民初的宪政风潮,绅士们都发挥了相当重要的作用,我们今天所说的立宪派,实际上大部分为绅士出身,根据张朋园先生的研究,立宪派90%有传统绅士功名背景,大多富有,且许多绅士阶级任务随着时代转变,曾经入新式学堂就读,或去海外留学,如去日本留学者即多达105人(6.4%);清末地方咨议局的议员,也多为绅士出身;民初联省自治风潮,虽然有军阀相争的背景,但地方自治事务和省议会选举,基本上仍然为绅士操办。[40]因此,侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮》一书被认为是一改以往革命史观、重塑了立宪派在清末宪政史和中国政治现代化中应有的地位[41],但侯先生所指的立宪派,实际上换另外一个说法即是绅士。在惯用的中西法律文化比较中,中国被认为是封建实力异常强大进而影响到了中国宪政历程,但中国自古就有“皇权不下县”、“皇权与绅权共治”的说法,地方士绅,也一直以关心本地方公共事务、维护桑梓安宁为己任,只是这种“皇权与绅权共治”的分权模式,在晚清之前更多的是一直非制度性的分权。而晚清无论是镇压太平天国的募兵、筹饷,还是洋务运动时期兴办新式功业,实际上均离不开地方士绅的协助,因此益曾士绅们在“地方政治中的分量与对乡邦之关怀情绪”[42] ;另外,清末近代工商业的兴起中新兴绅商本身就和地方督抚联系密切甚至结为一体[43]。清末兴办地方自治和咨议局的设立,更是给绅士们直接参与地方政治事务提供了宪政学理上的理论支持和政治合法性。但绅士们能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命和进一步带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”(state building)“洪业”(GRAND ENTERPRISE)呢?一方面,绅士们虽然有不少熟悉新学,但毕竟代表了传统地主阶层,至多作为具有浓厚封建背景的绅商,诚如王先明所指出的,绅士阶层毕竟属于传统而不属于未来,以传统的力量来肩负新时代的重托,其所承担的历史责任与其固有的社会地方及其属性自然相去甚远。[44]绅士们所固有的保守属性使得不少新政业务虽然看上去红红火火,但对社会民生的助益却乏善可陈,毕竟,建立一套现代国家治理制度,对他们来说,可能属于不能承受之重;另一方面,绅权毕竟不等于民权,在社会激变的年代绅士们的个人利益未必完全和其实国家利益、人民生计完全相符;[45]甚至,由于有了“地方自治”这个政治合法性的确认,绅权的过于膨胀还有可能出现借兴办新政之名而行侵蚀国家权力、鱼肉乡里百姓之实,如以设立自治组织之名把持财政、非法苛捐、私设法庭,甚至总揽本区行政、军政、司法之权[46],也正因为如此,本应成为兴办地方自治、实现现代国家转型之核心力量的绅士,到了北伐时期,成为了大革命的打倒对象------“土豪劣绅”。

更为重要的是,中国是一个农业大国,清末民初的地方自治,从某种意义上讲属于一种城市本位的政治变革,兴办地方自治的“绅士”,也多以“进城绅士”为重,地方自治的兴办,在清末民国很大程度上属于城市精英们的热闹,对农村并无实质性影响,也并未改变近代中国乡村的衰败,相反,随着近代工商业的发展,绅士们投身工商业、进入城市更是加速了乡村的衰败,再加上当时的中央政府本身就处于四分五裂之中而缺乏对于乡村的权威和有效治理,期间虽然有一些有识之士试图通过乡村建设运动来改变这种局面,但受制于当时的社会大格局而收效甚微。

因此,作为其时地方自治和国家建构的领导力量,无论是军阀还是绅士,一方面其自身派系林立、缺乏坚定的政治信念和组织机制,另一方面也未能有效的动员广大人民群众参与到地方自治和现代国家建设的洪流之中。可以说,这种独特的军绅体制,本身就是中国在帝治时代结束之后的一种过渡形态,只有一个能针对中国政治、社会革命的现实提出一整套切合实际的的政治方略、并且具有更强有力的领导力和执行力的新的政治力量,才能真正实现中国社会的政治整合、完成“建国”洪业;而地方治理的优化、地方公民权利的彰显,也只有在一个拥有独立主权和有效权威的现代国家机制建立后才能真正得以实现。

四、清末民初地方自治的复杂面向

地方自治,在清末立宪中被视为立宪的首要之务,而其所秉行的制度设计理念也和清末立宪中的其他制度一样多为舶来品,尤其是东邻日本的影响。但缘何两国之间命运迥异?或许我们需要透过大致类似的立宪文本,而是回到当时复杂的政治情势,同时以一种更为宏阔的历史视野,才能对清末民初地方自治所呈现的复杂面向,以及其缘何成为“失败的遗产”之宪政命题,有一个妥帖的解读。

在激变的宪政变迁年代,宪政话语的背后,往往是纷繁复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变。以清末地方自治为例,虽然朝野上下皆倡言自治,视地方自治为仿行宪政之根基;但对于中央政府而言,考虑的是积聚民力、发展实业、奠定国基,同时既然是自治,兴办地方自治所需要的庞大经费由地方负担也师出有名,毕竟,此时由于一系列的赔款、还贷、练兵,中央财政早已窘迫不堪;而且,还可以通过设立自治机关来达到分化督抚与士绅的目的。[47]对于地方督抚而言,兴办地方自治,固然有采取现代的民政、卫生管理手段改变其时落后的地方治理格局的考量,或者说是对于其时国家治理陷入困境之中的一种地方先行的试验变革的探索努力,如袁世凯和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索;但如果将其置放在晚清以来中央地方关系乱象的政治语境之下,籍自治之名而将一系列本应由国家行使的权力如人事任命权、军事权、财政权但此时实际上归于地方督抚掌握的权力合法化、进而对抗清末新政中中央政府试图将军权、财权收回的政治考虑恐怕也是当时督抚们对于地方自治双手赞成的原因所在。至于士绅,虽然中国历史上有“皇权与绅权共治”的说法,但毕竟是一种非正式权力,兴办地方自治,无疑可以使其在地方权力体系中的话语权得到显著加强;毕竟,相比于地方督抚而言,他们显然对于地方自治的相关学理内涵、制度设计更为熟悉。因此,晚清朝野高倡的地方自治宪政话语,背后却是中央地方关系乱局、地方督抚离心离德、士绅政治欲望膨胀的现实场景,而在中央政府、地方督抚、地方士绅的权力博弈中,由于中央政府权威沦落、政治措施失当(如皇族内阁),最后演变的结果是地方督抚、士绅携手以地方自治这一西方宪政学理之最高合法性来对抗中央的集权化努力。武昌首义之所以迅速波及全国,这种地方督抚、士绅的地方离心力恐怕也是原因之一。

同时,就近代中国宪政变迁而言,虽然寻求富强往往被视为“宪政工具主义”,但这在当时确实迫不得已的选择。近代中国的地方自治宪政实践,尤其是民国初期的“省宪”和“联省自治”风潮,其初衷是在军阀混战、国家实质统一暂时无望的情况下地方先行宪政、然后各省联合,最后实现国家统一与宪政大行的双赢;当时倡言省宪的几个省份,和当时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面,如陈炯明治下的广东,提倡兴办实业、发展教育,其地方治理在民国初期相对算颇有成效的。[48]但就整体而言,良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显,必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上,毕竟,“如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家”。[49]所以,当时“省宪”的倡导者,尽管其并无分裂国家的想法,但客观上却造成了割据之实,而与其时建立统一的现代民族国家这一近代中国核心命题相悖。实际上,即使是一直被拿来和中国清末立宪相比的日本明治维新,其地方自治之兴办,也是在日本成功的克服幕藩时代的封建割据、建立了中央集权的现代国家之后。[50]可以说,清末地方自治的兴办,尽管其宪政学理与过程设计多舶来自日本,但之所以与日本地方自治出现了迥然不同的命运,恐怕并不在于学界以往所谓的封建力量过于强大,而恰恰在于当时的统治力量实在不够强大,也即是说,清末民初地方自治失败的原因,恐怕也不在于其兴办主体之官治色彩的强弱,而在于当时中国地方割据的现实很难称的上一个真正有效治理的统一国家。

而且,虽然地方自治按照当时的通俗理解是地方人办地方事,但这里的地方人更多的实际上指的确实地方士绅或者把持地方政权的军阀,和当地普通民众无干。作为当时地方自治核心领导力量的军绅群体,并未做到发动群众、伸张民权。相反,由于兴办地方自治事务需要大量的资金进而带来一系列新的苛捐杂税和通货膨胀,以至于本意为优化地方治理的地方自治反倒引发了民众大量的不满和抱怨、乃至暴动抵制。[51]清末民初频繁的民变一方面和当时的天灾有关,另外一方面也和民众对于地方自治的不了解以及地方自治本身所带来的更多税负有关。[52]所以,清末民初地方自治的难以真正实行,和其本身很大程度上是一种精英的政治游戏也不无关系,虽然从清末到民国的宪政先哲们也多多少少认识到了唤醒民众对于寻求富强、实现宪政的重要意义,但由于其自身的阶层意识和政治运作模式所限,显然并未真正做到这一点,这也直接导致地方自治实际上对于广大内陆农村并无实质性的影响,而农民,恰恰占据了中国人口的绝大多数。

另外,虽然清末民初的地方自治无论是相关宪政学说、制度设计一向被认为是舶来品,学界对于清末民初地方自治思想的讨论也常可以作为中国传统地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之类的区分;但现实的宪政变迁不可能完全遵循为了研究便利的逻辑归类,更不可能与特定的历史空间割裂开来。从某种意义上讲,在近代中国这样一个特定的历史空间下,中西、古今,往往是彼此交织的;尤其是具体到地方自治这一宪政实践上,中国传统的乡里制度、地方认同情节,包括黄宗羲、顾炎武等人对于地方治理的理解,都不可能不对近代中国宪政们思考地方自治的制度设计产生影响。[53]特定的宪政变迁往往体现为激烈动荡的变化,但其实早在质变之前,历史就一直是潜滋暗生的,清末民初的地方自治,显然不是一个突发的宪政事件,而是和清代中期以后绿营废弛、地方治理松懈、国家财政困难进而导致地方绅士话语权扩大的大背景有关,[54]如当时的民团兴办所依赖的家族网络,以及太平天国后地方权力体系中以家族、学缘为基础的政、学、商合体,清末地方自治兴办中地方督抚之所以和士绅形成合流对抗中央,显然也不是一时的利益结合,而是基于此前日积月累的权力网络。

所以,清末民初的地方自治很大程度上远远超出了相关宪政文本呈现的样态,或者朝野同倡地方自治宪政话语的和谐表面,而是表现出非常复杂的面向,这自是由于当时复杂的政治、历史情势使然。本文对于清末民初地方自治背后的国家建构意蕴的挖掘,以及对于其时地方主义与国家建构的内在悖论、地方自治之军绅体制的政治实质等命题的分析,仅是从国家建构的视野出发,对于这一“失败的遗产”之宪政悖论所做的尝试性解读,也仅是以一种整体性分析的方式,来呈现清末民初地方自治和当时特定政治、历史情势之复杂关联的一个侧面。

, 莠不齐;但如果说他们个个没, 有任何保境安民的愿望,或者如魏延般天生反骨,恐怕也有失公允。以陈炯明为例,早年曾为同盟会骨干,积极投身孙中山先生的革命事业,在主政广东期间也积极兴办民政事务;而赵恒锡1905年加入同盟会、1908年毕业于日本陆军士官学校第六期、1911年任广西新军协统响应武昌起义;卢永祥幼时家贫,11895年考入北洋武备学堂,后成为皖系军阀骨干;可见其中还颇有丰厚革命经历之辈。从整体上来讲,清末民初军人登上中国政治舞台,与其时救亡图存背景下的尚武风潮不无关系;尤其是中国在甲午海战中败于日本之后,不少有识之士的本能反应便是日本以武立国,而中国几千年来深受“无兵文化”侵淫,无举国一致的战争动员,也缺少尚武爱国的军人之魂[36],因此,其时一方面梁启超、严复等思想巨子纷纷撰文提倡尚武精神、军国主义,另外一方面不少年轻人纷纷有感于救亡图存的危局奔赴军事学堂;如桂系军阀头目白崇禧即是“在辛亥革命刚爆发后,不顾其母的反对而积极参加广西学生军敢死队,即为改变国家积贫积弱局面的初衷,颇受尚武精神影响之故”[37],及至清末废除科举后大批年轻学子丧失了晋升途径后更是大规模投入新军。可以说,这些军阀们最初不乏“富有爱国心,把军事训练看做振兴中华前提”,并相信军队“为国家近代化提供契机,并使国家摆脱外国控制”[38];但其在民国初期的实际政治表现又如何呢?1926年国民党第二次全国代表大会的宣言中,已经把军阀视为帝国主义在中国的内应,“军阀主义的混乱和由此而导致的北京政府的软弱,使中国尤其容易遭受外国政治压力和侵略的损害”,军阀们“大规模发行没有价值的通货”“抑制了正常的经济活动和计划、尤其是大规模的工程,因而必定妨碍了中国经济的发展”,一些省份的军阀强迫种植鸦片以获取暴利导致粮食作物面积减少进而引发大面积灾荒。[39]缘何出现如此大的反差,恐怕就在于军阀们渴望统一,但军阀本身,就意味着不统一和分崩离析,军阀内部派系林立,上下级之间的效忠以私人关系和金钱、利益的恩典为基础,同时也缺乏足够的军纪与军人的荣誉感;也正因为如此,这样的政治力量既不能反击侵蚀中国领土的外敌,也很难实现国家政治、经济、法律制度的有效整合。再加上军阀生存所必须的土地和兵员人口本身,同样是对当时经济、社会发展现代化的巨大阻碍。

再看绅士,应当讲,无论是清末民初的地方自治,还是整个清末民初的宪政风潮,绅士们都发挥了相当重要的作用,我们今天所说的立宪派,实际上大部分为绅士出身,根据张朋园先生的研究,立宪派90%有传统绅士功名背景,大多富有,且许多绅士阶级任务随着时代转变,曾经入新式学堂就读,或去海外留学,如去日本留学者即多达105人(6.4%);清末地方咨议局的议员,也多为绅士出身;民初联省自治风潮,虽然有军阀相争的背景,但地方自治事务和省议会选举,基本上仍然为绅士操办。[40]因此,侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮》一书被认为是一改以往革命史观、重塑了立宪派在清末宪政史和中国政治现代化中应有的地位[41],但侯先生所指的立宪派,实际上换另外一个说法即是绅士。在惯用的中西法律文化比较中,中国被认为是封建实力异常强大进而影响到了中国宪政历程,但中国自古就有“皇权不下县”、“皇权与绅权共治”的说法,地方士绅,也一直以关心本地方公共事务、维护桑梓安宁为己任,只是这种“皇权与绅权共治”的分权模式,在晚清之前更多的是一直非制度性的分权。而晚清无论是镇压太平天国的募兵、筹饷,还是洋务运动时期兴办新式功业,实际上均离不开地方士绅的协助,因此益曾士绅们在“地方政治中的分量与对乡邦之关怀情绪”[42] ;另外,清末近代工商业的兴起中新兴绅商本身就和地方督抚联系密切甚至结为一体[43]。清末兴办地方自治和咨议局的设立,更是给绅士们直接参与地方政治事务提供了宪政学理上的理论支持和政治合法性。但绅士们能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命和进一步带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”(state building)“洪业”(GRAND ENTERPRISE)呢?一方面,绅士们虽然有不少熟悉新学,但毕竟代表了传统地主阶层,至多作为具有浓厚封建背景的绅商,诚如王先明所指出的,绅士阶层毕竟属于传统而不属于未来,以传统的力量来肩负新时代的重托,其所承担的历史责任与其固有的社会地方及其属性自然相去甚远。[44]绅士们所固有的保守属性使得不少新政业务虽然看上去红红火火,但对社会民生的助益却乏善可陈,毕竟,建立一套现代国家治理制度,对他们来说,可能属于不能承受之重;另一方面,绅权毕竟不等于民权,在社会激变的年代绅士们的个人利益未必完全和其实国家利益、人民生计完全相符;[45]甚至,由于有了“地方自治”这个政治合法性的确认,绅权的过于膨胀还有可能出现借兴办新政之名而行侵蚀国家权力、鱼肉乡里百姓之实,如以设立自治组织之名把持财政、非法苛捐、私设法庭,甚至总揽本区行政、军政、司法之权[46],也正因为如此,本应成为兴办地方自治、实现现代国家转型之核心力量的绅士,到了北伐时期,成为了大革命的打倒对象------“土豪劣绅”。

更为重要的是,中国是一个农业大国,清末民初的地方自治,从某种意义上讲属于一种城市本位的政治变革,兴办地方自治的“绅士”,也多以“进城绅士”为重,地方自治的兴办,在清末民国很大程度上属于城市精英们的热闹,对农村并无实质性影响,也并未改变近代中国乡村的衰败,相反,随着近代工商业的发展,绅士们投身工商业、进入城市更是加速了乡村的衰败,再加上当时的中央政府本身就处于四分五裂之中而缺乏对于乡村的权威和有效治理,期间虽然有一些有识之士试图通过乡村建设运动来改变这种局面,但受制于当时的社会大格局而收效甚微。

因此,作为其时地方自治和国家建构的领导力量,无论是军阀还是绅士,一方面其自身派系林立、缺乏坚定的政治信念和组织机制,另一方面也未能有效的动员广大人民群众参与到地方自治和现代国家建设的洪流之中。可以说,这种独特的军绅体制,本身就是中国在帝治时代结束之后的一种过渡形态,只有一个能针对中国政治、社会革命的现实提出一整套切合实际的的政治方略、并且具有更强有力的领导力和执行力的新的政治力量,才能真正实现中国社会的政治整合、完成“建国”洪业;而地方治理的优化、地方公民权利的彰显,也只有在一个拥有独立主权和有效权威的现代国家机制建立后才能真正得以实现。

五、清末民初地方自治的复杂面向

地方自治,在清末立宪中被视为立宪的首要之务,而其所秉行的制度设计理念也和清末立宪中的其他制度一样多为舶来品,尤其是东邻日本的影响。但缘何两国之间命运迥异?或许我们需要透过大致类似的立宪文本,而是回到当时复杂的政治情势,同时以一种更为宏阔的历史视野,才能对清末民初地方自治所呈现的复杂面向,以及其缘何成为“失败的遗产”之宪政命题,有一个妥帖的解读。

在激变的宪政变迁年代,宪政话语的背后,往往是纷繁复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变。以清末地方自治为例,虽然朝野上下皆倡言自治,视地方自治为仿行宪政之根基;但对于中央政府而言,考虑的是积聚民力、发展实业、奠定国基,同时既然是自治,兴办地方自治所需要的庞大经费由地方负担也师出有名,毕竟,此时由于一系列的赔款、还贷、练兵,中央财政早已窘迫不堪;而且,还可以通过设立自治机关来达到分化督抚与士绅的目的。[47]对于地方督抚而言,兴办地方自治,固然有采取现代的民政、卫生管理手段改变其时落后的地方治理格局的考量,或者说是对于其时国家治理陷入困境之中的一种地方先行的试验变革的探索努力,如袁世凯和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索;但如果将其置放在晚清以来中央地方关系乱象的政治语境之下,籍自治之名而将一系列本应由国家行使的权力如人事任命权、军事权、财政权但此时实际上归于地方督抚掌握的权力合法化、进而对抗清末新政中中央政府试图将军权、财权收回的政治考虑恐怕也是当时督抚们对于地方自治双手赞成的原因所在。至于士绅,虽然中国历史上有“皇权与绅权共治”的说法,但毕竟是一种非正式权力,兴办地方自治,无疑可以使其在地方权力体系中的话语权得到显著加强;毕竟,相比于地方督抚而言,他们显然对于地方自治的相关学理内涵、制度设计更为熟悉。因此,晚清朝野高倡的地方自治宪政话语,背后却是中央地方关系乱局、地方督抚离心离德、士绅政治欲望膨胀的现实场景,而在中央政府、地方督抚、地方士绅的权力博弈中,由于中央政府权威沦落、政治措施失当(如皇族内阁),最后演变的结果是地方督抚、士绅携手以地方自治这一西方宪政学理之最高合法性来对抗中央的集权化努力。武昌首义之所以迅速波及全国,这种地方督抚、士绅的地方离心力恐怕也是原因之一。

同时,就近代中国宪政变迁而言,虽然寻求富强往往被视为“宪政工具主义”,但这在当时确实迫不得已的选择。近代中国的地方自治宪政实践,尤其是民国初期的“省宪”和“联省自治”风潮,其初衷是在军阀混战、国家实质统一暂时无望的情况下地方先行宪政、然后各省联合,最后实现国家统一与宪政大行的双赢;当时倡言省宪的几个省份,和当时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面,如陈炯明治下的广东,提倡兴办实业、发展教育,其地方治理在民国初期相对算颇有成效的。[48]但就整体而言,良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显,必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上,毕竟,“如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家”。[49]所以,当时“省宪”的倡导者,尽管其并无分裂国家的想法,但客观上却造成了割据之实,而与其时建立统一的现代民族国家这一近代中国核心命题相悖。实际上,即使是一直被拿来和中国清末立宪相比的日本明治维新,其地方自治之兴办,也是在日本成功的克服幕藩时代的封建割据、建立了中央集权的现代国家之后。[50]可以说,清末地方自治的兴办,尽管其宪政学理与过程设计多舶来自日本,但之所以与日本地方自治出现了迥然不同的命运,恐怕并不在于学界以往所谓的封建力量过于强大,而恰恰在于当时的统治力量实在不够强大,也即是说,清末民初地方自治失败的原因,恐怕也不在于其兴办主体之官治色彩的强弱,而在于当时中国地方割据的现实很难称的上一个真正有效治理的统一国家。

而且,虽然地方自治按照当时的通俗理解是地方人办地方事,但这里的地方人更多的实际上指的确实地方士绅或者把持地方政权的军阀,和当地普通民众无干。作为当时地方自治核心领导力量的军绅群体,并未做到发动群众、伸张民权。相反,由于兴办地方自治事务需要大量的资金进而带来一系列新的苛捐杂税和通货膨胀,以至于本意为优化地方治理的地方自治反倒引发了民众大量的不满和抱怨、乃至暴动抵制。[51]清末民初频繁的民变一方面和当时的天灾有关,另外一方面也和民众对于地方自治的不了解以及地方自治本身所带来的更多税负有关。[52]所以,清末民初地方自治的难以真正实行,和其本身很大程度上是一种精英的政治游戏也不无关系,虽然从清末到民国的宪政先哲们也多多少少认识到了唤醒民众对于寻求富强、实现宪政的重要意义,但由于其自身的阶层意识和政治运作模式所限,显然并未真正做到这一点,这也直接导致地方自治实际上对于广大内陆农村并无实质性的影响,而农民,恰恰占据了中国人口的绝大多数。

另外,虽然清末民初的地方自治无论是相关宪政学说、制度设计一向被认为是舶来品,学界对于清末民初地方自治思想的讨论也常可以作为中国传统地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之类的区分;但现实的宪政变迁不可能完全遵循为了研究便利的逻辑归类,更不可能与特定的历史空间割裂开来。从某种意义上讲,在近代中国这样一个特定的历史空间下,中西、古今,往往是彼此交织的;尤其是具体到地方自治这一宪政实践上,中国传统的乡里制度、地方认同情节,包括黄宗羲、顾炎武等人对于地方治理的理解,都不可能不对近代中国宪政们思考地方自治的制度设计产生影响。[53]特定的宪政变迁往往体现为激烈动荡的变化,但其实早在质变之前,历史就一直是潜滋暗生的,清末民初的地方自治,显然不是一个突发的宪政事件,而是和清代中期以后绿营废弛、地方治理松懈、国家财政困难进而导致地方绅士话语权扩大的大背景有关,[54]如当时的民团兴办所依赖的家族网络,以及太平天国后地方权力体系中以家族、学缘为基础的政、学、商合体,清末地方自治兴办中地方督抚之所以和士绅形成合流对抗中央,显然也不是一时的利益结合,而是基于此前日积月累的权力网络。

所以,清末民初的地方自治很大程度上远远超出了相关宪政文本呈现的样态,或者朝野同倡地方自治宪政话语的和谐表面,而是表现出非常复杂的面向,这自是由于当时复杂的政治、历史情势使然。本文对于清末民初地方自治背后的国家建构意蕴的挖掘,以及对于其时地方主义与国家建构的内在悖论、地方自治之军绅体制的政治实质等命题的分析,仅是从国家建构的视野出发,对于这一“失败的遗产”之宪政悖论所做的尝试性解读,也仅是以一种整体性分析的方式,来呈现清末民初地方自治和当时特定政治、历史情势之复杂关联的一个侧面。

常安,男,(1978--),陕西榆林人,西北政法大学行政法学院宪法教研室副教授,法学博士,硕士生导师;主要研究方向:宪法学、法理学。

【注释】

[1]可参见汪太贤:《从治民到民治:清末地方自治思潮的萌生与变迁》,法律出版社2009年版。另外其弟子陈建平、林孝文分别以湖南省宪、浙江省宪为主题有专著问世,见陈建平:《湖南省宪研究》,林孝文《浙江省宪研究》,法律出版社2009年版。

[2]朱国斌:《近代中国地方自治重述与检讨》,载于张庆福主编:《宪政论丛》第2卷,第331页到底417页,法律出版社1999年版。

[3]可分别参见马小泉:《国家与社会:清末地方自治与宪政改革》,河南大学出版社1999年版;章开沅:《开拓者的足迹----张謇传稿》,中华书局1986年版;朱英:《辛亥革命时期新式商人社团研究》,中国人民大学出版社,1991年版。另外,史学界关于清末民初地方咨议局、议会运作的研究也颇为丰硕。

[4]如王彭槐:《清末江苏地方自治风潮》,张玉法:《清末民初的山东地方自治》,均载于台湾《近代史研究所集刊》第6期;王萍:《广东省的地方自治——民国二十年代》,台湾《近代史研究所集刊》第7期等。

[5]张鸣:《失败的自治与必须正视的难题》,载于《读书》2007年第11期第55-56页。

[6](美)福山:《国家构建:二十一世纪的国家治理与世界秩序》序,中国社会科学出版社,2007年版。

[7]《清末筹备立宪档案史料》第25-33页,中华书局, 1979年版。

[8]翁贺凯:《民族主义、民族建国与中国近代史研究》,载郑大华、邹小站主编《中国近代史上的民族主义》,第38页,中国社会科学文献出版社,2007年版。

[9]《清末筹备立宪档案史料》第11页,中华书局, 1979年版。

[10]《清末筹备立宪档案史料》第116页,中华书局, 1979年版。

[11]《清末筹备立宪档案史料》第127页,中华书局, 1979年版。

[12]参见梁启超:《商会议》,载《清议报》第10册,1898年4月1日.

[13]参见汪太贤:《从治民到民治:清末地方自治思潮的萌生与变迁》一书第四章“地方自治思潮的泛起”中的详细梳理,法律出版社2009年版。

[14]《‘列强在支那之铁道政策’译后》,载《游学译编》第5期,1903年3月13日。

[15]《地方自治政论》,载《时报》1904年9月12日。

[16]〔英〕安东尼?吉登斯:《民族-国家与暴力》,第186-187页,.胡宗泽、赵力涛译,三联书店1998年版。

[17]见汪晖:《现代中国思想的兴起》第94页,三联书店2008年第2版。关于清末立宪作为一种宪政改革所具有的从王朝到民族国家转变之“建国”意蕴,也可参见笔者拙文《从王朝到民族国家:清末立宪再审视》,载强世功主编:《政治与法律评论》创刊号,北京大学出版社2010年版。

[18]张楠、王忍之:《辛亥革命前十年时论选集(第一卷)》第269页,三联书店1960年版。

[19]一战后,美、德等发达国家采取联邦制外,苏俄、南非等一些新兴国家也采取联邦制,一时联邦制有成为世界大潮之势。

[20]其中《民国统一问题》(篇一),刊于《太平洋杂志》第1卷第8期,1917年,《民国统一问题》(篇二)刊于《太平洋杂志》第1卷第9期,1917年,《民国统一问题》(篇三)刊于《太平洋杂志》第3卷第7期,1922年。

[21]参见李剑农:《民国统一问题》(篇三),刊于《太平洋杂志》第3卷第7期,1922年。

[22]张楠、王忍之:《辛亥革命前十年时论选集(第一卷)》第309页,三联书店1960年版。

[23]如章太炎、陶成章与孙中山、胡汉民的争执,就和省籍意识冲突有关,由于彼此省籍意识的过于强烈,以至于章太炎、陶成章在同盟会成立初期就两次发动“倒孙”风潮。

[24]实际上,国民党之所以无法形成一个真正统一的政治力量,和其内部自身由于省籍、利益等因素导致的派系冲突不无关系。

[25]胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》第4页,中国社会科学出版社2001年版。

[26]如庚子年间清朝以国家的名义对列强宣战,但刘坤一、张之洞、袁世凯等地方督抚却公然提倡“东南互保”,与列强自行达成和议。

[27]如康有为就有感于清末省籍意识强烈、各省督抚权力过大而提出“废省论”,见《康有为全集》第9卷,第358-361页。

[28]诚如胡春惠所指出的,“清末所兴起的地方自治呼声,本来只是在专制政体下争取民权的一种缓和运动,但后来成立的各省咨议局,却成为对抗清廷中央集权的合法化堡垒”,见《民初的地方主义与联省自治》第26页,中国社会科学出版社2001年版。

[29]李剑农:《中国近百年政治史》,第485页,复旦大学出版社2002年版。

[30]陈志让:《军绅政权:近代中国的军阀时期.》,第138-139页,广西师范大学出版社,2008年版。

[31]苏力:《当代中国的中央与地方分权:重读毛泽东《论十大关系》第5节》,载于《中国社会科学》2004年第2期第44页。

[32]《清末筹备立宪档案史料》第672页,中华书局1979年版。

[33]参见刘伟《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》一书对于幕府与督抚政治关系中的细致分析。

[34]李剑农:《中国近百年政治史》,第106页,复旦大学出版社2002年版。

[35]本为魏斐德介绍清朝开国的书名,此处用以形容建立现代国家之伟业,见其著《洪业:清朝开国史》,江苏人民出版社1992年版。

[36]熊志勇:《从边缘走向中心——晚清社会变迁中的军人集团》,第70页,天津人民出版社1998年版。

[37]程思远:《白崇禧传》第5页,华艺出版社1995年版。

[38](澳)冯兆基:《军事近代化与中国革命》第131页,上海人民出版社,1994年版。

[39](美)费正清.剑桥中华民国史(1912—1949)上卷》第337-353页,中国社会科学出版社,1993年版。

[40]张朋园:《立宪派的阶级背景》,在于台湾中研院近代史所集刊第22期第221页。

[41]可参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮:清末立宪运动史》,中国人民大学出版社2009年版。

[42]胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,第5页,中国社会科学出版社,2001

[43]如郑观应与李鸿章在办理上海机器织布局中的合作,即典型的“官督商办”或者“官倡民办”。

[44]王先明:《近代绅士:一个封建阶层的历史命运》第323页,天津人民出版社,1997年版。

[45]试以1910年年湖南的抢米风潮为例,当时湖南连年灾荒,官方也出台了相关应急措施,但叶德辉、王先谦等豪绅却囤积居奇以赚取高额利润,导致米价飞涨、饥民暴动,可参见《署湖广总督瑞澂奏特参籍绅挟私酿乱请分别惩儆折》,《国风报》第1年第13期。

[46]如广西平南县在1931年前各团局总揽本区民政、军事、财政等事务,“可以设卡收捐,独立收支;可以自建武装起团剿匪;可以开设公庭、押人罚款;可以决定地方公事,仲裁一切纠纷,俨然小县政府”,见平南县政协文史资料研究委员会编:《平南文史资料》第5辑。

[47]这里面也涉及到国家财政汲取能力的问题,可参见王绍光:《国家汲取能力的建设——中华人民共和国成立初期的经验》(《中国社会科学》2002年第1期,“国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力 ,它是国家制度建设 (state building)的首要任务。在 1 94 9— 1 95 3年短短四年间 ,共产党领导的新政权大幅度提高了国家的汲取能力。其根本原因在于 :新政权具有高度自主性 ,从而能够在没有进行大规模国有化的条件下 ,克服重重困难 ,通过一系列制度创新确保税收人员和纳税人遵从国家统一的意志”。

[48]也正因为如此,上世纪90年代以来,不时有学者为陈鸣不平,如赵立人:《客观评价陈炯明》(《学术研究》1999年第3期)、段云章、倪俊明:《陈炯明的理想和道路——以民主联邦制为考察中心》(《中山大学学报(社会科学版)》2008年第5期等。

[49]苏力:《当代中国的中央与地方分权:重读毛泽东“论十大关系”第5节》,载于《中国社会科学》2004年第2期第44页。

[50]根据郭东梅的研究,在明治维新初期,新政府最重要的目标就是加紧实现中央集权,同时,在地方制度方面,1871年,为了掌握户籍的需要,在府县以下各地划分了户籍区,且这些户籍区很快演变为科层化的行政区划大区小区,进而实现了对底层地方的有效管理,另外,在当时的财政分配政策中,也采取国家优先于地方,府县优先于町村的政策以便于集中财源进行现代化建设,从而使日本迅速实现了国家现代化的发展。正因为如此,“统一的中央集权国家的形成,明治政府的建立,强有力的官僚集团的组织”,被认为是“日本近代地方自治制度得以形成不可缺少的首要原因”,“没有统一的中央集权政府自上而下的主导作用,日本近代地方自治制度就不会与宪法发布同时建立起来”。见其著《日本近代地方自治制度的形成》第三章、第四章的分析。学界辄言中国地方自治受日本影响之大,但多年来对日本地方自治的研究却寥寥无几,郭东梅该书对日本地方自治历程的梳理以及日本现代国家体制建立之于日本地方自治的意义分析,也有助于我们理清以往对于日本宪政史研究中的一些似是而非的认识,进而也对二十世纪中国宪政变迁历史有着更为妥帖的理解。

[51]可参见(美)周锡瑞:《改良与革命:辛亥革命在两湖》中第四章“新政与群众”中对于新政脱离群众甚至导致群众频频反抗的描述,江苏人民出版社2007年版。

[52]如黄东兰通过对清末江苏川沙县民众反自治风潮的分析,指出当时地方自治在县以下基层社会受制于复杂的制度性、非制度性权力网络的举步维艰,见《清末地方自治制度的推行与地方社会的反应—川沙“自治风潮”的个案研究》,《开放时代》2002年第3期。

[53]实际上,如冯桂芬、郑观应等早期地方自治的倡导者,其理论资源很大程度上来源于黄宗羲、顾炎武等人的相关讨论。对此学界讨论颇多,兹不细述,可参见汪太贤:《从治民到民治:清末地方自治思潮的萌生与变迁》中的系统梳理,法律出版社2009年版。

[54]按照沟口雄三的分析,这种地方主义坐大的渊源,甚至可以追溯到更早,即明末清初,详见其《辛亥革命新论》,《开放时代》2008年第4期

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