摘要: 国家人权机构对国家行政机关的关系是洞察国家人权机构在国家政权结构中的地位和作用的重要“窗口”。部分国家行政机关发起或参与国家人权机构的创立。国家行政机关的行政行为往往属于国家人权机构管辖和调查的对象，国家人权机构可以调解国家行政机关与申诉人之间的人权纠纷，部分国家人权机构还可就国家行政机关的行政行为是否侵害人权作出决定，并可对救济人权的方法提出建议或作出决定，少数国家人权机构还可执行上述决定。总体来看，国家人权机构的工作是对国家行政机关人权保护工作的补充，这种补充在很大程度上是通过对国家行政机关的人权保护工作实施监督来实现的。
关键词: 国家人权机构 国家行政机关 补充 监督
国家人权机构（National Human Rights Institutions，以下简称NHRI）对国家行政机关的关系是考察国家人权机构价值的重要视角。NHRI究竟在国家政治舞台上扮演什么样的角色，分享了国家何等权力，在促进和保护人权中发挥了什么样的作用，均可从其与国家行政机关的关系上得到回应。本文以在联合国人权高级专员办公室支持设立的国家人权机构协调委员会（International Coordination Committee,以下简称ICC）申请认证的94个国家人权机构为样本，[1]拟从NHRI的建立、管辖、调查、调解、决定及其执行、建议、报告、经费等方面探讨其与国家行政机关的关系，同时，拟对NHRI相对于国家行政机关的独立性等加以深入讨论。
一、NHRI的建立与国家行政机关的关系
NHRI的设立可能与国家行政机关有着密切的联系。部分NHRI由行政机关发起设立或为其内设部门，部分NHRI的成员由国家行政机关提名或委派。
（一）NHRI由行政机关主导设立
东帝汶民主共和国人权与正义申诉专员由该国总理主导设立。2002年1月，时任东帝汶总理阿尔卡蒂里授权其人权顾问伊莎贝尔·费雷拉成立一个工作小组，负责组建该国人权与正义申诉专员的相关事宜。2002年6月14、15日，他召集法官、学者和非政府组织及社会民众代表成立研讨小组，并于16日举行研讨会讨论建立人权与正义申诉专员的具体事项。2002年10月30日，总理和部长会议审查并通过了有关成立文件，随后将其提请该国全国国民议会审议。阿尔及利亚政府全国人权观察署也由该国行政机关牵头组建。[2]
（二）NHRI设立为行政机关下属部门
乍得国家人权委员会隶属于总理府，其主要工作由总理府秘书处负责。根据《乍得国家人权委员会法》的规定，总理府设立乍得国家人权委员会，负责全国公民的基本人权和自由的保护，其总部设在乍得首都恩贾梅纳。
（三）NHRI的成员由行政机关首脑提名或指派
斯洛伐克国家人权中心由9名成员组成的行政委员会构成，他们分别由总统、议会主席、公共权利维护机构、夸美纽斯大学法律系系主任、帕沃尔·约瑟夫·瑟法里大学法律系系主任、马忒贝拉大学法律系系主任、特尔纳瓦大学法律系系主任、国家劳动、社会事务和家庭部部长提名。此外，有一名成员由国家总理根据非政府组织的建议并按国家议会主席提名行政委员会成员的程序进行提名。韩国国家人权委员会由11名委员组成，其中4名委员包括2名常任委员由国会选举产生，4名委员由总统提名，其余3名委员由最高法院首席大法官提名。所有委员都由韩国总统任命。约旦国家人权中心委员会主席和成员由总理提名，由国王任命。根据斐济群岛共和国宪法第42条规定，斐济人权委员会的成员由首相提名，总统任命。赞比亚常设人权委员会的委员由总统提名。卢旺达国家人权委员会由7名委员组成，他们由行政机关提名和议会差额选举产生。毛里求斯国家人权委员会的主席和成员均由毛里求斯共和国总统根据总理的提名任命，目前有1名主席，3名委员。另外，毛里求斯总统可根据总理的提议，对由于身体或行为不当方面的原因而不适合继续履行职责的委员，免除其委员资格。比利时机会平等与反种族主义中心的成员须经首相提名，由内阁讨论通过。在委员会成员中，7人须由社区和行政区的政府提名。波多黎各人权委员会主席由波多黎各最高行政长官—总督提名，并经议会多数表决通过得以任命。
除NHRI的成员由国家行政机关提名外，部分NHRI的主要成员由国家行政机关指定。尼泊尔人权委员会由主席和4名其他成员组成，他们均由总理根据宪法委员会的建议指定。该委员会的秘书负责委员会的日常管理工作，由总理根据委员会的建议任命。根据《加纳人权及行政公正法》的有关规定，加纳人权及行政公正委员会的委员由总统指定，每届任期3年。当某一委员去世或者离职时，将由总统指定候补的委员，由委员会现任委员进行差额投票选举产生。北爱尔兰人权委员会成员均由国务大臣指定。
（四）NHRI的负责人或成员由政府官员担任
希腊国家人权委员会由希腊总理指派的在人权保护领域有较高声望的专家2人和内政部、公共管理和权力下放部、公安部、外交部、教育与宗教事务部、劳动与社会保障部、司法部、新闻与传媒部部长指派的各部代表及其候补人员各1人组成。乍得国家人权委员会由来自负责交流与合作的部委、司法部、负责公共职能和劳动的部委、外交部和负责妇女权益及社会事务的部委的代表和候补代表各1名及总理和立法机关指派的代表组成。尼日利亚国家人权委员会有1名委员来自于司法部、外交部或者国内事务部。卢森堡人权咨询委员会有1名委员是行政机关的代表。根据《国家人权委员会成立法》第3条的规定，卡塔尔国家人权委员会由外国事务部、内政部、住房和公民服务事务部、司法部、公共健康部、伊斯兰事务部和家庭事务最高理事会推荐的代表组成。[3]塞内加尔人权委员会中有5名来自行政机关的代表。阿尔及利亚人权委员会成员的构成具有一个突出的特点，即成员需来自全国各个不同行业和部门。他们既有来自政府部门的代表，也有来自民间组织的代表，既有保护人权的专业人员，也有为国家发展作出突出贡献的人士，同时，还有来自少数民族的代表。
根据《关于国家人权机构地位的巴黎原则》、现有多数NHRI的理论和实践及国家政权结构对人权保护的影响，理想的或者具有充分独立性的NHRI应该设立在国家行政机关之外，它与国家行政机关保持平行的关系，而非从属的关系。这是NHRI独立性的体现，也是NHRI对国家行政机关实施有效监督的制度性安排。上述部分NHRI的设立并没有充分体现这一精神，但不能因此简单得出上述NHRI不符合巴黎原则或不合格的结论。实际上，通过职权的法定化、机构组成的程序化、经费的独立拨付等措施可在一定程度上保障NHRI的相对独立性{1}(P.6)。
二、NHRI的管辖与国家行政机关的关系
NHRI的管辖往往针对国家行政机关的不当行为和不法行为。印度人权委员会主要受理对警察暴行的申诉。[4]巴勒斯坦公民权利独立委员会接受和调查涉及包括行政机关在内的公共或准公共机构因不良行政、权力滥用及挥霍公款而侵犯公民人权的申诉。纳米比亚监察专员办公室受案范围包括行政行为不公或失当和政府官员贪污腐败。肯尼亚国家人权委员会接受的申诉包括对安全机关（警察、军队或监狱）提出的申诉和对政府官员滥用职权的行为提出的申诉。在东帝汶，公民在与行政机关（包括代表政府有权管理公共事务和公共资产的其他私营机构）进行交往的过程中，当公民合法权益受到侵害时，可以就该事项向东帝汶民主共和国人权与正义申诉专员提起投诉，请求申诉专员对有关事项进行调查。在贝宁，任何公民或非政府组织只要认为其人权因行政机关的作为或不作为而受到侵害时，均可以向贝宁人权委员会递交书面的投诉书进行申诉。在克罗地亚，如果行政机关及其官员在履行职责时侵害了公民权利，克罗地亚人权监察专员有权对有关案件进行调查。奥地利监察委员会在有理由怀疑有关行政措施不妥的情况下，在未得到投诉前有权直接采取行动。在斯洛文尼亚共和国，任何人认为其人权或基本自由受到行政机关或其授权机构的行为侵害时，即可以向人权监察专员提交请愿书。尼加拉瓜人权捍卫律政司有权受理针对行政不公行为和行政失当行为及行政官员贪污腐败行为的申诉。
如果申诉人对行政机关的申诉存在瑕疵，NHRI将不受理此类申诉。例如，乍得国家人权委不受理包含针对所投诉的公务人员、政府机构的侮辱性语言的申诉。西班牙人权监察专员不受理公共行政部门并没有参与有关事件的投诉或针对行政机关的匿名投诉。另外，如果对行政机关的投诉超过一定的期限，国家人权机构一般也不受理。在西班牙，如果公民针对行政机关的投诉从知道事件发生到申诉时超过一年，西班牙人民辩护人将不予受理。
NHRI对国家行政机关及其工作人员的行为实施管辖既是NHRI对国家行政机关实施监督的前提，也是NHRI对国家行政机关实施监督的表现。一般而言，NHRI是否具有对行政机关的监督权是判断其存在价值的重要方面，也是Icc对有关NHRI进行认证的重要标准。尽管我们不能得出这样的结论，即《巴黎原则》要求NHRI对行政机关具有管辖权，或者NHRI只有对国家行政机关具有管辖权时才符合《巴黎原则》，但一个不争的事实是，NHRI只有被赋予对国家行政机关的行为是否侵害人权进行审查或作出决定的权力时，它才在促进和保护人权方面具有行动力，即才长了“牙齿”。
三、NHRI的调查与国家行政机关的关系
NHRI受理对国家行政机关的申诉后，一般会对国家行政机关的行为是否侵害了申诉人的权利展开调查。NHRI调查对象主要为涉案的国家行政机关或有关官员，部分NHRI也可对涉案的国家行政机关的上级机关或官员展开调查。例如，在斯洛文尼亚，所有的国家机关都有义务协助人权监察专员进行调查，并给予其充分的援助来帮助其完成任务。在马尔代夫，该国人权委员会有权随时介入涉及拘留或逮捕等暂时剥夺公民人身自由的强制手段，调查其是否存在滥用权力侵犯人权的行为。在涉嫌侵犯人权的行政机关未能在规定的时间内提供信息或提交报告时，委员会有权主动展开调查。在新西兰，该国人权委员会可以对行政机关任何涉及或者可能涉及人权侵犯的事宜进行调查。另外，多哥人权委员会在受理申诉后可对案件展开调查，调查人员可以通知行政机关针对其侵犯人权的申诉提出答辩，或者责成侵权方接待受害者，通知涉案工作人员或者目击者作证，查阅有关报告、工作记录和所有相关文件，调查所有涉案物品或场所，调查涉案机关的上级领导。
NHRI对国家行政机关开展调查的内容主要涉及有关行政行为的合法性、适当性和公正性。例如，为了确定政府是否存在因不合适、不合理或不充分的行政行为导致的不公正，巴巴多斯人权监察委员会有权展开调查。为此，委员会可以调查任何人在行使政府行政职能的过程中实施的行为过程、行为的结果以及未履行的行为。又如，在受理公民投诉后，东帝汶民主共和国人权与正义申诉专员将着手对案件进行调查，相关的行政部门应予以积极配合。申诉专员将主要从行政机关的行为是否违宪、公民合法权益是否受到其损害的角度分析事实，搜集资料，必要时进行取证工作。
NHRI在对国家行政机关进行调查中享有广泛的权力。赞比亚常设人权委员会有权对行政机关侵犯人权的行为进行调查，并在调查中享有下列权力：传讯；要求出示任何与委员会调查有关的文件或记录；询问任何与调查有关的人；要求任何人将其知晓的信息告知委员会；要求惩罚任何侵犯人权的官员。[5]卢旺达国家人权委员会在调查取证过程中，有权传讯任何涉案行政机关代表和个人，并可要求其提交答辩意见、录制口供或协助调查。为查明案情，该委员会有权获取任何行政机关或个人的涉案文件，包括读取原件、复制原件或副本。[6]乍得国家人权委员会特别报告人有权对行政机关所涉案件的事实进行调查。特别报告人在调查时享有下列职权：将申诉的情况告知被投诉的公务人员或行政机关；对投诉方、被投诉的公务人员、行政机关进行询问；获取所有相关报道、记录等材料和信息；在20天内向国家人权委员会报告其调查的结果。阿塞拜疆监察专员在调查事实的过程中，有权不受阻碍地、不经预先通知地访问任何国家、政府机构、军队、监狱、拘留所和羁押中心等，可以单独会见和访问监狱、拘留所和羁押中心的人员，[7]有权接受官员在调查申诉的过程中提交的书面解释，有权要求相关的国家机构进行调查，并有权要求相关的国家机构或组织出具专家意见等。根据格鲁吉亚组织法第18条的规定，格鲁吉亚公设保护人在进行调查时享有以下职权：自由进入国家或者地区的任何政府机构、企业以及其他组织，包括军事分区、监狱等；从任何的国家或者地区的政府机构、企业以及其他组织，搜集和获得所有的必要信息、文件和其他有价值的材料；获得任何正在被调查的机构组织的详细信息；国家机构、私人组织协助公设保护人进行调查和作出正确的结论。必要时，相关领域的专家给予专业方面的协助。阿尔巴尼亚共和国人民辩护者在调查中有权要求行政机构提供与案件有关的任何信息和文件（参见该国《人民辩护者法》第20条的规定）。对他们认为涉案的人员有权审问、自行或要求行政机构进行法律调查。同时，人民辩护者有权对发生侵犯公民人权的任何行政机构的办公场所进行检查。另外，人民辩护者还有权在这些机构内与公民进行单独谈话。人民辩护者向特定的行政机构发出含有对相关问题的简要介绍和要求给出具体解释的文件，同时确定作出答复的最终期限。这个期限根据案件问题的紧急程度和调查的难易程度来确定，但不能超过30天。如果案件的性质要求更多的时间来处理时，人民辩护者可以通过电话或传真来确定。
对于国家行政机关阻碍NHRI的调查行为，部分NHRI可以追究有关行政机构及其官员的法律责任。例如，卢旺达国家人权委员会对于阻碍其调查的行政机关人员将作出6个月至1年的拘禁，对阻碍其调查的行政机关将给予100万卢郎至500万卢郎（大约相当于160美元至800美元）的罚款。对于阻碍调查行为特别严重并构成犯罪的，委员会将根据《卢旺达刑法》的相关规定予以惩处。根据《刚果民主共和国国家人权观察社组织法》第33条，包括国家行政机关或其工作人员有义务按照国家人权观察社的要求提供相关证据。当其拒绝提供时，观察社有权采取强制手段以获取证据。根据《刚果民主共和国国家人权观察社组织法》第32条，国家人权观察社在执行任务时，有关行政当局或有关人员被要求合作时均有义务配合，否则就有可能触犯刚果民主共和国刑法的有关规定。巴拉圭共和国监察专员有权要求有关机构和部门毫无保留地提供其执行职务的信息。如有必要，监察专员可以进入任何住所。在遭到拒绝入内时，如没有获得法官的搜查令或相关房屋登记证明，监察专员可以请求警方协助强行进入。
如果国家行政机关及其工作人员为国家人权机构的调查提供了服务，NHRI应视情况给予一定的报酬。例如，为执行与质询有关的调查，肯尼亚国家人权委员会可以利用任何公务员或政府调查机关的服务，在接受上述服务后，委员会应当向有关公务员或机关支付报酬。[8]另外，NHRI在调查过程中获取或接触的文件并非毫无限制。例如，哥斯达黎加人权保护委员会有权调查任何记录、文件或行政方面的资料，但国家机密性文件除外。
NHRI的人员在行使调查职务时往往享有一定的特权或豁免权。例如，罗马尼亚人民辩护者协会的成员在调查过程中应不受行政检查或干扰，他们的通信自由受到充分的保护，并且享有某些豁免权，如不被拘留或羁押。
NHRI对国家行政机关的调查有利于查明后者在履行行政职能中是否存在侵害人权的事实，并为有关人权申诉的处理提供了条件。例如，2006年3月，东帝汶因遣散士兵引起国内骚乱。[9]在冲突中，警察和军队对市民使用了杀伤性致命武器，严重侵犯了公民的生命权。依据《申诉专员法》第35条规定，东帝汶民主共和国人权与正义申诉专员积极介入调查，先后派出25名人员到全国各地进行走访，采访了多达70多位受害者或证人。通过调查申诉专员发现，警察和军队过度使用武力造成大量居民伤亡，并导致150,000名居民流离失所。在完成调查以后，申诉专员撰写并向政府提交了调查报告和处理上述问题的建议。在建议中，申诉专员提出，政府应当尽快明确侵犯人权的性质，查明受害人数，特别是被警察和军队过度使用武力致死、非法杀害、非法逮捕和拘留以及在羁押中受到不当待遇的公民的人数。又如，二战前在波兰，一些个人财产被置于国家管控之下以致后来成了国有财产，一座位于沃洛克罗瓦克的前神学教堂也在其中。1988年，波兰公民权利保护事务专员署受理了针对该教堂的申诉，即教堂国有化案。经过调查，专员署认为对该神学教堂收归国有法律依据不充分，并建议建设部向申诉人归还该教堂。波兰建设部采纳了专员署的建议。再如，2002年，纳米比亚监察专员成功调查和处理了社会保障委员会弊端案。[10]
巴黎原则倡导各国赋予其NHRI调查权。在实践中，NHRI是否拥有对国家行政机关行政行为的调查权是国家人权机构有效履行其职责的重要保证。[11]从NHRI在ICC的认证情况来看，有权对行政机关的行政行为展开调查的NHRI均获得了较高级别的认证。
四、NHRI的调解与国家行政机关的关系
NHRI可以调解国家行政机关与个人发生的人权纠纷，并可能促使有关问题获得友好解决。例如，为了保护原始森林，印度尼西亚芒加莱地方政府在2004年下令清除所有芒加莱、东努沙登加拉和科勒尔地区原住民耕种的农田，但清除行动受到该地居民的暴力反抗，并造成6人死亡，多人受伤。为了和平解决芒加莱地方政府与当地居民之间的人权冲突，印尼国家人权委员会于2005年着手调解上述纠纷，并于2006年促成冲突各方达成多项协议，其中包括芒加莱地方政府允许当地居民在纠纷区继续使用土地，并将保护森林用地和传统用地的问题留待日后讨论。调解政府和个人在人权领域的纠纷是塞内加尔人权委员会的主要工作。由于具有广泛的代表性，它可以自由选择需要优先关注的人权领域开展调解工作。1997年，塞内加尔人法马拉·科内向联合国人权委员会控告塞政府对其任意羁押。联合国人权委员会要求塞政府就此向科内赔偿。塞总理向人权委员会寻求帮助，经过委员会居间调停，塞政府和科内就赔偿款数额达成妥协，此案最终得以顺利解决。另外，葡萄牙正义援助办公室也可充当行政机关和普通民众之间的有力协调者，对他们之间的人权纠纷进行调解。
从NHRI的实践来看，NHRI在受理申诉后对国家行政机关与申诉者的人权纠纷进行调解并不是一种普遍现象。究其原因，一是受有关国家司法制度的影响，即行政案件的处理中不适用调解程序。二是受部分NHRI职权的影响，即主要对人权争议的处理提供咨询。然而，从民事争议处理的角度来看，NHRI通过调解处理国家行政机关与申诉者的人权纠纷可以提高机构的工作效率，并可节约国家的人权维权成本。
五、NHRI的决定和执行与国家行政机关的关系
NHRI根据赋权可以对行政机关的行为是否侵害人权及应采取的救济措施作出决定，它所拥有的这项权力常被称为准司法权。[12]部分NHRI被赋予此种权力。例如，波斯尼亚和黑塞哥维那人权监察专员在调查过程中如发现行政机关的决定可能给投诉人的权利造成无法弥补的损害时，可以要求行政机关暂时中止决定的执行。[13]在必要的情况下，赞比亚常设人权委员会可以要求有关行政当局释放羁押的人员，向受害人或其家属支付赔偿金。[14]多哥人权委员会有权对正在进行的侵犯人权的行为采取紧急救济措施，若有必要，可以对国民大会主席、国家元首等国家最高级别的官员采取相应的措施。
NHRI可以采取措施确保其决定的执行。如果行政部门不遵守其处理意见或者拒绝合作，葡萄牙正义援助办公室有权向这个部门的上一级部门或者国会进行控告，并且说明其不配合的强度，上级部门或者国会则根据情况向有关行政部门发出强制整顿命令。在格鲁吉亚，凡收到该国公设保护人办公室的整改建议的政府机构必须在一个月内检讨及改正工作，停止侵犯人权的行为，进行相关不利后果的补救，并提交书面报告给公设保护人。如果有关政府机构没有按照其整改建议行事，公设保护人有权根据《格鲁吉亚行政法》第1734条的规定对违反者处以数额不等的罚款，并责令其承担相应的行政责任。如有必要，公设保护人可以向法院提交有关政府机构违反法律的材料，以便法院对其进行惩罚。在阿尔巴尼亚，在人民辩护者向行政机关提交劝告、要求或免职建议后，行政机构应该认真调查并在劝告、要求或免职建议发出30日内进行答复。答复必须包含对特定案件的合理解释以及他们所采取的措施。[15]在此期间，人民辩护者有权参加行政机关的会议。在玻利维亚，如果行政机关没有在30日内执行城市保护者办事处的决定，它会将该情况上报国会，由国会对其制裁。在泰国，涉诉的国家行政机关应当在泰国人权委员会规定的时间内实施补救措施并将实施结果报告给委员会。如果补救措施不能在规定的时间内完成，有关国家行政机关应当在期限届满前向人权委员会申请延期并应提供延期事由和延期的时长，延期不得超过两次。（参见《人权委员会法》第29条）期限届满后，如果有关行政机关仍没有实施补救措施，人权委员会有权自报告收到之日起60日内请求总理督促补救措施的实施。[16]在马尔代夫，为了提高政府部门采取补救措施的质量和效率，国家人权委员会在向政府发表咨询意见后有权追踪其效果，如为监控和评估政府部门采取补救措施情况开展专访行动。通过对国内各类监狱的监察，尼泊尔国家人权委员会多次向政府提出有关改善监狱物质条件、尊重被拘留者权利和在监狱实施人道主义方面的建议。2007年11月6日，尼泊尔国家人权委员会发布消息称，通过该委员会的努力，政府对被拘留者提出的关于监狱条件和被拘留者权利方面的要求作出了积极反应，狄力巴萨尔分监狱发生的长时间的绝食抗议已经停止。在“印度国家人权委员会诉阿鲁纳恰尔邦”案中，印度国家人权委员会向印度最高法院提出，阿鲁纳恰尔邦政府故意延误对事态的处理，没有对委员会的决定作出及时回应，并在事实上帮助实施对查克马斯人的驱逐。在听取了上述诉讼理由后，印度最高法院判令阿鲁纳恰尔邦政府应确保每一个居住在该邦的查克马斯人的生命安全和个人自由。
NHRI对国家行政机关侵害人权的行为作出决定是对国家行政机关的不当或错误的行政行为的处理或纠正，也是对申诉人提供的人权救济。NHRI的上述决定部分可以对行政机关直接发生效力，部分则需行政机关的选择性接受，即行政机关既可选择服从NHRI的决定，也可选择对NHRI的决定向法院提起诉讼，以便由法院来最终确定NHRI决定的效力。NHRI的决定既可由其自行监督行政机关执行，也可由其请求设立机关、立法机关或法院监督行政机关执行，究竟由何者来监督行政的执行取决于国家对NHRI的赋权和国家权力结构的安排。
六、NHRI的建议与国家行政机关的关系
大部分NHRI都享有就人权申诉的处理向有关机关提出建议的权利。例如，经过近9个月的调查，纳米比亚监察专员办公室于2002年1月发布报告揭露纳米比亚社会保障委员会成员读职和徇私舞弊、侵害社会公众利益及滥用委员会巨额资产和公款旅游等行为，同时，建议内阁对涉案人员给予相应的处罚。纳米比亚内阁根据监察专员的建议对社会保障委员会相关涉案人员采取了各种严厉的惩罚措施，包括免职、没收违法所得，并授权劳工部长安迪巴让图沃重新任命社会保障委员会的部分理事会成员。东帝汶民主共和国人权与正义申诉专员曾对23项申诉展开调查，并在查明事实的基础上向相关机构提出处理建议，所有建议都被有关部门采纳。根据印度《人权保护法》第18条，印度国家人权委员会可向有关政府当局建议向受害人或其家庭成员提供必需的即刻救济。[17]针对特殊侵犯人权案件，印度尼西亚国家人权委员会可向政府或众议院提交建议，以保证纠纷的顺利解决。在调查、质询和研究的基础上，蒙古国家人权委员会近年向国家机关提出了25项建议，并向国家机关及其工作人员发出了27份官方要求，以纠正和防止违反人权的行为。
NHRI向国家行政机关提出建议的范围十分广泛。例如，斯里兰卡人权委员会可就下列事项国家行政机关提出建议：出台促进、提高和保护基本权利的立法和行政指令；采取有关措施以保证国家的法律和管理行为与国际人权规范和标准相一致；签署或加入人权领域的条约或其他国际文件。韩国国家人权委员会可对政府部门的决策提出建议，强调决策过程中人权的价值，使人权成为法令和政策制定的重要基础。例如，2003年3月26日，韩国国家人权委员会发表声明，反对美国对伊拉克发动的战争，并明确指出，“国家人权委员会反对没有得到联合国合法承认的战争，韩国政府和国会在决定有关伊拉克战争事宜时应遵守宪法所规定的反战、和平及人权的原则，要慎重给予判断。”[18]2004年12月，首尔师范大学华裔教授谭道经指出，因韩国政府不承认华侨学校的学历而造成对华侨受教育权的侵害。[19]2006年9月13日，韩国国家人权委员会指出，不承认华侨学校的学历，是侵犯了华侨们以自己的语言接受教育的权利和追求幸福的基本人权，是基于出生国家差别的歧视行为。因此，委员会认为，应该承认华侨学校的学历。人权委员会正式建议副总理兼教育人力资源部长尽早拟定有关在韩国华侨学校的学生转、升入韩国学校时免除鉴定考试和承认学历的改进方案。[20]尼泊尔国家人权委员会可就国际人权条约在国内的施行、尼泊尔依据国际人权条约提交的履约报告、行政机关保护人权所必要的功能、程序和物质设施方面的改善提出必要的建议或意见。2007年11月18日，尼泊尔国家人权委员会向政府建议将人权教育加入学校课程。2007年10月5日，尼泊尔记者拜仁德拉被毛派两名武装人员绑架，国家人权委员会派员视察了事发现场，从10月16日到19日，委员会对事件展开调查，并于11月1日发表了一份有关该事件的详细调查报告。11月7日，委员会谴责杀害记者拜仁德拉的行径，并建议政府立即进行全面的公正的调查，依法起诉罪犯。斐济人权委员会有权对侵犯人权问题进行全面调查，并对行政行为的合法性提出建议或意见。塞内加尔人权委员会可提请政府注意有关侵犯人权的事件，必要时就这些事件的处理提出建议。阿尔及利亚国家人权委员会在其年度报告中应就有关人权和行政公正的具体问题提供建议，并就批准有助于促进和保护人权的条约提出建议。贝宁人权委员会可就行政当局采取适当措施保护人权提出建议。对政府提供建议是法国国家人权咨询委员会的主要工作，建议所涉领域为：移民与难民收容；人权教育；儿童、妇女和家庭；种族歧视；健康权；安保。卢森堡人权咨询委员会主要是一个为政府提供建议的机构，其任务是协助政府处理在卢森堡大公国境内的人权事务，并为政府及其工作人员的工作提出建议等。德国人权协会每年都向德国政府和欧盟提交报告，在报告中阐述其发现的人权问题并提出解决方案。近年来，德国人权协会的报告中反复敦促德国政府“批准并执行欧洲和国际人权条约”。荷兰平等待遇委员会也拥有向政府提供意见或建议的职能（参见荷兰《平等待遇法》第13条第2款）。斯洛文尼亚共和国人权监察专员可向议会或者政府提交修改法律或者法案的倡议。此外，专员还可向国家机关、事业单位和履行公共职能的团体组织提出建议，以此来改进他们的工作。近年，乌克兰议会人权事务最高代表积极从宏观层面就有关促进和保护人权的事项向政府、议会和主管机关提出意见、建议和报告，确保政府的决策符合人权的基本原则，并通过宣传和教育提高了公众对人权的认识。罗马尼亚人民辩护者协会可对申诉的处理提出建议。提出建议时，它将通知行政当局有关行为的违法性及事实。危地马拉人权监察员办公室设立了难民及移民权益保护部，该部负责处理难民和移民的保护工作，并为有关政府部门提供建议，使公众和政府了解保护难民和移民权利的重要性。[21]
NHRI对国家行政机关提出有关促进和保护人权的建议是NHRI的重要职能，现有大部分NHRI都有上述职能。NHRI的建议具有较强的针对性和专业性，并得到国家行政机关的重视。例如，1999年10月22日，法国总理莱昂内尔·琼斯平先生通过政府公告要求政府各部门与政府秘书长和内阁共同落实好由国家人权咨询委员会提出的各项建议。
七、NHRI的经费与国家行政机关的关系
大部分NHRI的经费来自国家财政部门的拨款。印尼国家人权委员会的经费主要来自印尼财政部，2006年，印尼财政部共向委员会拨付490亿印尼盾（约合521万美元）财政经费。卢旺达人权委员会的经费也主要来自国家财政部门的年度专项拨款，这些经费包括维持机构日常运作的所需费用以及行使职权所必须的所有工作费用。根据第94号法案第11条的规定，埃及国家人权委员会享有独立的经费预算，其经费主要来自于政府拨款，其经费支出列入每年政府的财政预算。根据年度报告，埃及国家人权委员会每年的经费投入约3000万埃及镑，其经费的使用情况每年除了在年度报告中需要详细说明之外，还需与其他政府部门一样，向国会提交每年的预算提案与经费使用情况报告，接受国会的监督。作为总理府秘书处的下设机构，乍得国家人权委员会的经费来源主要是政府财政拨款。每年由国家人权委员会秘书长制定经费预算并上报总理府，总理府根据全年预算向国会申请经费。毛里求斯人权委员会在每年初的前三个月时间里向财政部长提出其年度支出预算。委员会的账户和支出由审计署进行审计。审计完毕后，审计署应作出审计报告，由委员会提交给财政部长。根据希腊《国家人权委员会与国家生物伦理委员会组织法》的有关规定，希腊国家人权委员会的预算纳入希腊部长理事会总秘书处的预算中。罗马尼亚人民辩护者协会的经费来源于政府财政拨付，每年一次。协会的预算草案由协会核准并提交给议会，但需要听取财政部门的建议。塞内加尔每年向人权委员会提供1600万非郎（约合4万美元）的机构管理和活动经费，另外，该国每年还从博彩业收入中提取5万美元捐赠给委员会。
少数NHRI的经费来自政府不同部门的拨款。例如，德国人权协会的经费主要来自于德国联邦政府下设三个部门的拨款，分别是外交事务部、司法部与经济合作部，上述三个部门每年给予德国人权协会的拨款列入本部年度财政预算。另外，部分国家人权机构的经费来自政府财政部门以外的部门。例如，新西兰人权委员会的经费主要来源于司法部。委员会向司法部长报告工作情况，并通过司法部长向国会提交年度报告。荷兰平等待遇委员会的经费也来自于该国司法部。自2002年开始，荷兰平等待遇委员会的预算由司法部长批准。
NHRI的经费与国家人权机构的独立性息息相关。若NHRI能独立作出经费预算并经国家立法机关审查通过后由国家财政部门拨款，它便具有独立和稳定的财政来源，这不但可以保证其履行职责所需资金，而且可以在很大程度上使其工作免受行政机关的不当干预。相反，若NHRI没有独立的财政预算权，其经费不是国家通过财政部门直接拨付，而是需国家其他部门批准其财政预算或通过其他部门拨付经费，其履行职责所需的经费保障可能不充分，而且，其工作还可能受到批准其预算或向其拨付经费的国家机关的不当干预。
八、 NHRI相对于行政机关的独立性
NHRI相对于国家行政机关的独立性体现在国家人权机构独立地行使其促进和保护人权的职能，亦即NHRI在履行促进和保护人权职责时不受国家行政机关的干涉。由于NHRI相对于国家行政机关的独立性关涉国家人权机构在国家权力结构中的地位和国家人权机构运作的质量和效率，各国在酝酿设立该机构时均对此加以慎重考虑。例如，韩国在颁布实施《国家人权委员会法》时便经历了一个复杂、曲折的过程。由于立法观点的冲突，韩国民间团体“共同对策委员会”与韩国司法部门分别提出了《国家人权委员会法》草案并进行了协商，但协商最终因为双方分歧太大无法达成一致观点而破裂。双方分歧的主要原因在于韩国司法部门试图将国家人权机构纳入司法部门序列，而这一观点遭到了“共同对策委员会”的强烈反对，它认为这种制度上的安排违反了《巴黎原则》关于国家人权机构独立行使职权的规定。最终，修改后的法案于2001年4月在议会通过，该法案将国家人权机构定义为不受立法、司法和行政控制的独立行使职权的国家机关。2003年6月16日，埃及国会通过94号法案，并据此成立了埃及国家人权委员会。按照最初向总统提交的法案案文，埃及国家人权委员会隶属于总统，但是埃及总统穆巴拉克根据“国家人权机构不能附属于行政长官”的国际通行做法，决定赋予该委员会独立的法律人格，并使其对议会负责。这一变动使埃及国家人权委员会拥有更大的权力，并使其独立于国家行政机关。
NHRI相对于国家行政机关的独立性往往规定于国家人权机构的成立文书之中，有的国家甚至规定在其宪法之中。例如，巴拿马共和国在其设立国家人权保护委员会的1997年2月5日第7号法案第一条开宗明义指出，巴拿马共和国人权保护委员会不接受任何个人、组织的任何指令，它只依照自身独立的行政和财政运行机制运行。1992年加纳宪法规定，加纳人权及行政公正委员会拥有独立于政府部门的地位，它每年向国会提交年度报告，由国会审议该报告并进行表决。由于该委员会独立于包括行政机关在内的政府机关，它被授予广泛的调查权力。[22]贝宁、菲律宾、蒙古、阿根廷、肯尼亚、马尼亚、塞内加尔等国的宪法和法律均对国家人权机构相对于国家行政机关的独立性作出了规定。
为了维护NHRI相对于国家行政机关的独立性，部分国家还通过立法保护NHRI成员的豁免权。例如，波兰法律规定，波兰公民权利保护事务专员享有法律豁免权，其在行使职权时独立于其他国家机关，只对议会负责，且仅在法定情况下才能被革职。另外，为了保障NHRI的独立性，部分建立NHRI的法律禁止国家行政机关的工作人员担任NHRI的成员。例如，菲律宾人权委员会的主席和委员在任职期间不应担任任何其他公职或工作，不应从事任何专门职业或实际管理或控制可能受任职影响的任何业务。同时，委员会主席和委员在任职期间不得与政府、任一政府机关、机构或部门，包括政府所有或控制的公司或其子公司订立任何合同，或由其授予任何特许权或特权，从而直接或间接地在财务上受益。泰国国家人权委员会主席和委员不得担任众议院或参议院议员、政府官员、地方议会议员或者地方行政官员，不得在政府机构、国有公司或者地方政府部门任职（包括担任领导职务、职员或者董事、顾问）。如果有上述情况者，经得本人同意被参议院选举为人权委员会委员后，该委员只能在从上述机构辞职后才能开始履行职责。辞职须在被选举之日起15日内完成。如果未能在上述期限内完成，将被视为该人从未被选举为人权委员会委员，新的委员将被挑选后经选举产生。蒙古国家人权委员会的成员在被提名为蒙古总统候选人或国会议员，或者被任命或选举为公务员时，该成员应被解除在委员会的职务。根据坦桑尼亚宪法第129条第6款的规定，坦桑尼亚人权委员会委员在任时不能同时担任以下职务：国会成员、桑给巴尔议会成员、国民大会发言人、桑给巴尔议会发言人、法官或其他司法职务、公务员、选举委员会成员、地方政府机构成员或服务于地方政府机构的人员以及其他任何公职人员。刚果民主共和国国家人权观察社成员不能同时为下列入 员：(1)在其他维护民主机构的任职人员；(2)在武装部队、警察部门或国家安全部门任职人员；(3)行政长官；(4)服务于国家的公职人员；(5)公共活动代理人；(6)过渡时期政治机构成员；(7)国有或私营企业雇员。另外，受雇于国外或国际组织的人员也不能成为观察社成员（《刚果民主共和国国家人权观察社组织法》第13条）。在阿塞拜疆，具有双重国籍的人，在立法、行政、司法机关工作的人，被法院宣布为无行为能力的人以及具有严重犯罪记录的人不得成为阿塞拜疆监察专员办公室成员候选人。在乌克兰，除非出于教学科研的需要，乌克兰议会人权事务最高代表不得参加任何政治实体和从事任何其他工作（包括在政府机关、地方自治组织、民间团体、企事业单位、慈善机构等担任职务），同时，最高代表不得加入任何政党。[23]在墨西哥，墨西哥国家人权委员会的委员不能担任国家领导职务或者政党领导职务，没有担任过部长、副部长、总检察长、州长等职务。在哥伦比亚，哥伦比亚民怨调查专员不能在任何其他国家行政部门担任任何职务，也不可从事一些公共游行活动。
NHRI相对于国家行政机关的独立性是国家人权机构有效促进和保护人权的前提条件。国家行政机关是实施国家人权立法的主要机关，但在实践中，国家行政机关存在对人权保护不力甚至侵害人权的问题，NHRI存在的价值便在于监督国家行政机关依法积极促进和保护人权。一般而言，为了独立于国家行政机关，NHRI应设立于国家行政机关之外，并在人员和经费来源上与其保持独立或不受其影响。但是，从现有NHRI的实践来看，由国家行政机关主导设立、设立于行政机关内或由国家行政机关人员充任成员的NHRI也大都有一定的独立性，部分NHRI还获得了较高级别的认证。因此，NHRI的独立性主要取决于它是否有独立的授权和是否能够独立行使其职权。
九、结论
通过对NHRI与国家行政机关关系多维度的分析，本文得出如下结论：
第一，NHRI与国家行政机关是一种补充的关系。国家行政机关行使国家行政权力，根据国家宪法和法律管理国家事务和社会事务，并推动国家人权事业的发展和进步。NHRI存在的价值在于督促国家行政机关严格按照人权原则行使国家行政权力，并促使国家行政权力的运行更好地促进和保护人权。因此，NHRI的建立并没有改变国家行政权力由国家行政机关享有和行使的局面，它只是在人权保护领域促使国家行政机关依法行政。
第二，NHRI对国家行政机关的补充是通过对行政机关的行政行为进行监督来实现的。对于国家行政行为的依据，国家人权机构可以就行政立法和法规的完善提出修改建议。对于行政机关的不合适、不合理或不充分的行政行为，大部分NHRI都可依申诉人的申请或依职权进行调查，或组织申请人和被诉行政机关进行听证。如果查明国家行政机关的行政行为缺乏合法性、适当性或公正性，部分NHRI可建议撤销有关的行政行为，或处理有关的行政人员，或给予受害人物质赔偿或精神补偿，少数NHRI可直接作出有法律拘束力的决定。同时，NHRI对国家行政机关工作人员开展人权教育，增强他们尊重和保护人权的意识，也可视为对国家行政机关的超前监督。另外，由于国家行政机关在对公众的人权教育和人权援助等领域难以发挥作用或作用发挥不充分，作为联系国家与公民社会的“桥梁”,NHRI借助其丰富的专业知识和技能在这些领域开展人权促进和保护工作也构成对国家行政机关的补充。
第三，NHRI对国家行政机关应享有独立性。只有NHRI具有相对的独立性，它才能对国家行政机关实行有效的监督。NHRI在国家政权结构中理想的状态是通过修改宪法或专门立法建立，并通过法律赋权独立开展人权促进和保护工作，这意味着，NHRI依法行使其职权时不受国家行政机关的干预。为了避免其工作受到干涉，NHRI不应从属于国家行政机关，并应有独立的经费预算和国家财政拨款。从实践上看，部分NHRI由国家行政机关设立或发起设立，国家行政机关的工作人员参与国家人权机构的工作。这种制度性安排会在不同程度上影响国家人权机构的独立性。当然，上述部分NHRI在Icc也获得了较高级别的认证，究其原因在于影响NHRI独立性的因素是多方面的。
第四，NHRI与国家行政机关的关系受国家人权机构在国家政治结构中的地位的制约。若NHRI为国家立法机关的内设机构或对国家立法机关负责或报告工作，它相对于国家行政机关的独立性较强，对国家行政机关的监督较有力。若NHRI为国家行政机关的内设机构或向国家行政机关负责或报告工作，它将受制于国家行政机关。当然，在此情形下，它仍然可能根据法律授权独立开展人权保护工作。如果NHRI具有社会组织的属性，其成员构成来自包括国家行政机关在内的社会各阶层，它对国家行政机关仍可保持一定的独立性，并可在一定程度上对国家行政机关的工作实行监督。
第五，NHRI与国家行政机关的关系是否良性发展取决于NHRI对国家行政机关补充作用发挥的程度。如果NHRI相对于国家行政机关的独立性强，但其对国家行政机关不合适、不合理或不充分的行政行为并没有发挥有效的预防、监督和“纠偏”作用，这样的独立性便缺乏应有的价值。相反，即使NHRI设立在国家行政机关之内或对国家行政机关负责，但它在推动国家行政机关依法行政和切实保护人权方面富有成效，我们也可以认为这样的NHRI与国家行政机关的关系是合理的。因此，从NHRI与国家行政机关的关系水平判断国家人权机构的设立是否符合巴黎原则，或者是否享有应有的独立性，主要标准在于NHRI是否能够对国家行政机关的行政行为实行有效监督。
注释:
[1]截至2010年12月，已有94个国家和地区的国家人权机构向联合国人权高级专员办公室申请认证，其中67个获得A级认证，15个获得B级认证，9个获得C级认证，3个中止认证。具体认证情况详见http://www. ohchr. org/Documents/Countries/NHRI/Chart_Status_NIs.pdf，最后访问日期：2011-04-14。
[2]该观察署现发展为阿尔及利亚保护与促进人权全国协商委员会。
[3]即2002年埃米尔第38号法令，详见卡塔尔国家人权委员会网站：http://www.nhre-qa. org/en/files/downloads/Constitution％20of％2ONHRC. pdf，最后访问日期：2010-02-17。
[4]印度人权委员会处理的警察暴行主要包括酷刑、非法拘留、非法搜捕和错误暗示等行为。
[5]赞比亚“国家人权机构成立法案”，全文参见：http://www. nhri. net/Ni/Files/79/ZM％ 20Act％ 20no％ 2039％ 20of％ 201996％20Human％2ORights％2OCommission. pdf，最后访问日期：2010-02-19。
[6]委员会应在3个月内将相关文件归还其所属单位或个人。
[7]阿塞拜疆监察专员在调查过程中有权审查剥夺申诉人自由的法律文件的合法性，还有权审查法院已生效的刑事、民事、行政判决。
[8]参见“肯尼亚国家人权委员会法案”(The Kenya National Commission on Human Rights Act, 2002)，全文见：http://www.knehrorg/dmdocuments/knhcr_Act. pdf，最后访问日期：2010-02-15。
[9]东帝汶独立后，在其东部和西部两大派别之间长期形成的矛盾一直难以化解。参加过反抗印尼武装斗争的东部人占据了军队领导的岗位，来自西部的军人认为自己受到地域歧视，待遇不如东部军人。在此情况下，这600名来自西部地区的军人在2006年3月申诉长期遭受歧视并要求加薪，被总理阿尔卡蒂里下令遣散。遣散士兵约占东帝汶国防军的1/3。 4月28日，阿尔弗莱多·雷纳多率领部分军人在帝力发动骚乱，导致东帝汶的安全局势逐步恶化。5月30日，总统古斯芒表示东帝汶陷入严重危机，并宣布实行持续30天的全国紧急状态。6月27日，总理阿尔卡蒂里辞职并表示对骚乱负责，东帝汶形势此后逐渐得到扭转。
[10]2002年1月，经过近9个月的调查，纳米比亚监察专员办公室通过证据确凿和论证充分的报告揭露了纳米比亚社会保障委员会(SSC)内部成员渎职和徇私舞弊，侵害社会公众利益，巨额滥用委员会资产和公款旅游等行为，并呼吁劳工部长安迪巴·让·图沃对社会保障委员会采取经济调整措施，同时，揭露会长戴沙·奥斯穆通过理事会为高层会员牟利，以及纵容下属徇私舞弊的行为，建议劳工部长对上述行为采取严格的惩治措施，以作为反腐倡廉的第一步。社会保障委员会是负责管理国家公有资产的资产管理机构，因此保证其良好治理是非常重要的。监察专员调查的范围包括以下几方面：会长干涉理事会事务，和理事会成员合牟私利的行为；委员会主要负责人员通过与自己有关联关系的亲友所在公司订立合同，挪用公有资产的行为；委员会主要负责人员通过关联交易洗钱的行为；会长徇私包庇，纵容下属非法牟利的行为。详见纳米比亚监察专员办公室官方网站：http：//www. ombudsman. org. na，最后访问日期：2010 -04-13。
[11]联合国人权事务中心：《关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》，日内瓦，1995年版，第68页。
[12]Birgit Lindsnaes, Lone Lindholt＆Kristine Yigen, Human Rights Institutions: Articles and working papers, Copenhagen: Handy Print,p. 92(2001)．
[13]中止的有效期限一般不超过10天。
[14]赞比亚《国家人权机构成立法案》，全文参见：http://www. nhri. net/Ni/Files/79/ZM％ 20Act％ 20no％ 2039％ 20of％ 201996％2OHuman％20Rights％ 20 Commission. pdf，最后访问日期：2008 - 02 -19
[15]根据《人民辩护者法》第22/1条规定，对于公务员、高级官员或公共机构拒绝与人民辩护者合作的行为，人民辩护者可以请求合适的机构启动行政程序或对他们工作上的失职采取训诫措施。
[16]在此情况下，泰国人权委员会应当向总理阐明有关的实施细节，但若该补救措施的实施超出了总理的职权范围，总理将无权督促上述措施的实施。详见《泰国人权委员会法》第30条。
[17]根据印度《人权保护法》第19条，印度国家人权委员会在调查和处理因武装冲突导致人权侵犯的事件时必须寻求中央政府的报告，并在收到中央政府报告后才可提出相关建议。
[18]参见人民网:http://www. people. com. cn/GB/paper464/8808/822136. html，最后访问日期：2010 -06 -26
[19]对于承认韩国华侨学校的学历问题，韩国教育人力资源部一贯持反对立场，理由是“承认外国人学校的学历与就读于外国人学校的韩国国民的学历问题息息相关，很难形成国民共识，且有损于教育部向各级学校下达的教育课程实施的根基”。
[20]参见中国网：http://www. china. com. cn/news/txt/2006 -09/14/content-7161485. htm,最后访问日期：2010 -04 -26。
[21]http://www.pdh.org.gt/index. php? option = com_content&task = blogcategory&id = 34&Itemid = 133，最后访问日期：2010-03-28
[22]例如，针对政府部门侵犯公民的基本人权、腐败、权力滥用、对公民的不公平对待等行为的调查权；对招募行政人员、军人、警察、监狱管理人员过程中舞弊行为的调查权；对私人企业及其他私人机构侵害他人宪法基本权利与自由的行为的调查权；对公职人员腐败及侵占公共财产的行为的调查权。
[23]详见：http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? find=1 &textl=1 &user = annot&text=human＋rights&x=2&y=9，最后访问日期：2010-06-01。
【参考文献】
{1}齐延平：“国家的人权保障责任与国家人权机构的建立”，载《法制与社会发展》2005年第3期。
作者简介：杨成铭，北京理工大学法学院教授，国际法研究所所长，人权法研究中心主任。
来源：《政法论坛》2011年第6期。
