储建国:县委书记“高配”的由来及反思

选择字号:   本文共阅读 415 次 更新时间:2012-11-06 10:15:35

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储建国  

  

  县委书记“高配”是为了促进县域经济的发展,克服“市管县”的弊端,朝着“省管县”方向而进行的小制度调适。这种调适在浙江等省份是在普遍财政激励的基础上,对核心领导的特殊政治激励。它通过强化现有的书记制政体来克服不同意见的阻碍,实现超常规的经济发展。政治发展也是一件超常规的作业,而且财政激励基本不起作用,因此“高配”这种政治激励仍然不失为一种有效办法。“高配”的有效性来源于一定程度的稀缺性,要想取得奖励改革的成效,不宜将“高配”做法普遍化。

  

  为了调动地方和基层发展的积极性,组织部门近年来采取了地方一把手“调配”的办法,譬如说,省级地方一把手由副总理级官员担任,厅级地方一把手由副省(部)级官员担任,处级地方一把手由副厅级官员担任,科级地方一把手由副县(处)级官员担任。于是,全国各地出现了大大小小的政治明星,其中,“高配”的县委书记引发了较多的关注。一方面是因为县域成为当前改革与发展的焦点,另一方面是因为这些调配的县委书记数量多,前途好,而且敢想敢干。还有一个原因可能是因为李源潮在江苏主政期间,就将一批县(市)书记高配成副厅级,譬如说邳州市、新沂市、灌云县、涟水县、沭阳县等。近年来,各地纷纷效仿这种做法。

  在地方行政级别不变的情况下,拔高一把手的行政级别,改变地方的权力结构和治理过程,这是对正式制度的一种冲击。通过非正式方式(小制度)改变正式制度(大制度)的运行,是各国治理实践中常见的现象,通常是为了应对非常规的问题,并产生非常规的效果。这种改变有时是对正式制度的补充,有时是对正式制度的侵蚀,甚至替代。其效果的好坏需要根据短期和长期的治理目标,结合当时、当地的具体情况,加以评估。

  

  县域经济发展与纵向体制矛盾:“高配”的背景

  

  中国纵向治理体制比较固定的是中央、省、县三级,在中央与省之间、省与县之间常常有不那么固定的体制,有时是一级政府,有时是派出机构。中国的地级行政区始于东汉,它不如县制那样稳定,有时虚有时实。新中国成立之后,在省与县之间建立了地级派出机构,虽没有宪法地位,却是实际上的一级政府。新中国成立初期,也实行过市管县体制,其出发点是保证城市生存,尤其是保证大城市的蔬菜、副食品供应。到1958年底,几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管县体制。1959年,全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展,特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化,密切城市和农村的结合,促进工农业的相互支援,便于劳动力的调配”。60年代初经济困难时期,市领导县体制进入低潮。1965年底仅剩25个市领导78个县、1个自治县。70年代后,市领导县体制又逐渐复苏。至1981年底,共有57个市领导147个县、自治县。

  改革开放后,市管县体制得到了推广,1982年,中共中央向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。到1994年底,除海南省外,大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制,共有196个市领导或代管783个县(自治县、旗、特区),代管240个县级市。这次改革的出发点是促进经济发展,发挥中心城市的作用,通过城市带动乡村,实现城乡一体化发展。撤地建市的结果就让省与县之间有了具有宪法地位的一级政府。

  然而,市管县体制并没有达到预期的目的,除少数大城市外,很多城市不具备对周边地区形成经济上的带动功能,没有发挥促进区域经济一体化发展的作用。而且,很多市管县体制形成了与反向吸纳功能,为了城市的生存与发展,过多地汲取了县里农村的资源,而城市的发展成果又没有有效地流向农村。发展程度较差的城市常常只顾自己的发展,从下面“抽血”来发展市区经济,无法扶持县域经济,使得区域经济发展失衡。有的市县产生了严重的利益互争的情况,总体上县处于比较弱势的地位。

  其实,市管县体制也符合某种非均衡发展的规律。经济比较贫困的时期,通常是将资源集中到一个相对有利的地区,实现规模效益,如果资源在县或市的集中没有效率上的差别时,市管县体制就存在问题,一是在市集中人为地多了一级行政成本,二是经济越发达,县一级资源利用效率就会越高,县就越有与市脱钩的积极性。

  

  浙江省的综合分成:普遍的财政激励

  

  县委书记“高配”在浙江省有较多的经验,它是“省管县”经验的组成部分。现在讲“省管县”,大都认为是对市管县体制的改革,在浙江,省管县是当年没有跟风搞市管县改革的结果。这是很有意思的一个现象,有时候,恰恰是不改革取得了比较好的结果。

  浙江省为什么不改呢?最初也没有过多地考虑哪一个更有利于经济发展,而是更多地考虑两个因素:一是全国搞市管县改革时,浙江30多个较发达县(市)的财政收入占到全省财政收入的70%,它们没有与市合并的积极性;二是浙江省比较小,省直接管理县没有像其他省份因为管理幅度过大而产生过高的行政成本。

  省管县的活力是因为一次财政困境而被激发出来的。1993年,浙江省和县直机关都发不出工资,时任财政厅厅长翁礼华被逼无奈,只有想出刺激财政收入的新办法,即财政增收与奖励、补助挂钩。对于发达县(市)来说,从上缴省里20个百分点中,拿出1个百分点作奖金,3个百分点补助技改贴息,过亿元之后,每超过3000万元,奖励20万元。对于贫困县(市)来说,财政每增长1个百分点,就补助0.5个百分点,每增长100万元,就奖励5万元。奖金的分配是明确的,财政税收干部为1%,县市“四大班子”的正职为3%,副职为2%~2.5%。

  拿人民的税收在领导干部之间为分成,缺乏法律和文件依据,但它实施的结果达到了预期目标,得到了中央的支持。先是中央政策研究室的有关同志加以肯定,然后是全国人大常委会专门为浙江发了简报,认为浙江的做法很好,其经验值得总结。当然,也有反对的,尤其是地级市领导,他们希望像其他省份一样,实行市管县,把市做大做强。但尝到甜头的县坚决反对,县的意见得到了省里的支持。用财政激励带动经济发展,牵一发而动全身。县领导在促进经济发展过程中需要更大的自主权,省里走了第一步,就得走第二步,那就是实行“强县扩权”。1992年,浙江对13个经济强县进行扩权,为了“接轨浦东”,给一些县下放了基本建设等4个方面的审批权,增加了县里的一点活力和自主权。1997年,浙江又在萧山和余杭两个县级市扩大了11个方面的管理权限,扩权效果比较明显。据统计,萧山自1997年以来的经济增长中,至少有2个百分点归功于扩权。2002年,浙江省把313项本该属于地级市经济管理权限下放给20个县,涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。即除国家法律和法规有明文规定的外,须经市里审批或由市里管理的,由扩权县市自行审批或管理;须经市里审核或报省里审批的,由扩权县直接报省审批,报市备案。从这时起,才有真正意义上的“省管县”之说。

  

  “高配”的出台:特殊的政治激励

  

  财政激励具有普遍性的效果,毕竟大多数地方和基层干部没有更多的升迁机会,但是对于某些干部来说,其边际效用是递减的。尤其是那些升迁偏好更为强烈的干部,虽然有事业心,很想把一个地方搞起来,但县毕竟是个处级单位,在这个地方干久了,即使政绩斐然,到了年龄就很难上去了。因此,很多县领导在任上干不了几年,就调走了。让那些能力强的干部在县级岗位上多干几年是一件比较困难的事情。

  于是,省里面就开始在行政级别上做文章。仍然是浙江省先行先试,李源潮在江苏省当省委书记时的“高配”经验被广泛学习。最初的实验产生了很大的激励作用。如果说财政激励只产生了一般的经济发展效果,那么级别激励则产生了改革效果。一些难以突破的改革困难比较容易被“高配者”突破,因为这些人感到必须拿出东西证明这种“高配”是合适的。高配除了对个人的激励外,对于那些想干事的人,到省里办事会方便一些。以前,县委书记在县里面能够“呼风唤雨”,但一到省城或中央,才知道官有多小。他们要办成一件事,常常需要一次次地“跑部进省”。副厅级书记到省里面办事有时会方便一些。有人认为,高配会增加书记在班子中的权威,可能有所夸大,因为县委书记即使不高配,也不影响他在县里“老大”的地位和权威。也许高配书记为了更好的表现,会做更多的事,看起来好像是权威更大了一些。

  除了给那些做出成绩的县委书记进行奖赏外,“高配”的另一种方式是空降。省里如果认为某个县非常重要,或者说想锻炼一下年轻人,就会从省里空降一位高级别的县委书记。譬如说,海南将省团委书记空降到琼中担任县委书记。这个是干部任用中的常见现象。

  高配之所以能产生激励作用,与中国“官本位”传统有密切的关联。官升一级,待遇是有所提升,但摆到桌面上的工资和待遇并不高。但“官位”本身具有强大的吸引力,通过高配的方式满足官员的升迁需求,是能够产生强大的激励效果的。

  

  县域政治发展:“高配”仍然有效吗

  

  无论是扩权,还是高配,到目前为止,都是在大制度没有变化的前提下进行小制度调适。所谓大制度,也就是正式制度,在中国有两种。第一种法属制度,也就是国家宪法和法律规定的制度,在纵向上,是中央—省—县行政管辖制度,在横向上则是以人民代表大会为中心的制度。第二种是党属制度,也就是党的权威性文件规定的制度,在纵向上是各级党委垂直领导的制度,在横向上则是以党委为中心的制度。党属制度与法属制度在历史的逻辑上是统一的,党属制度是过渡性的,其目的是为了逐步实现法属制度的各种功能。但在共时的逻辑上二者是有冲突的,两个最高权力中心不能同时存在,在现实中,法属的权力中心让位于党属的权力中心。在很多县人大常委会主任的眼睛里,书记是老大,人大不能给书记添乱。

  在一些研究者眼里,中国的正式制度只是法属制度,而党属制度不在正式制度之列。其实这是误解,党属制度也是有正式文件依据的,只是这种文件的地位没有宪法和法律高而已。

  党属制度是一种集体领导制度,但在现实中它更多地表现为书记领导制度。与党委领导相比,书记领导显然是在现实中党委领导的一种变型。这种书记制政体在改革开放时期存活了下来,在某种程度上是超常规发展的需要。这种发展常常依赖于领导者个人的远见和魄力。在当前的发展阶段,需要县级政府具备超常规的战斗力。大多数县是城市与乡村、工业与农业、传统与现代的不同元素最直接交汇的地方,这个地方真正体现了中国的国情,它的变革也就意味着中国的变革。县委书记作为县级政权的核心人物,其地位不同于普通处级公务员,一般很少有从副处级岗位上提拔的,他们一般都有多年正处级和多岗位履职的经历。中国的一个县相当于很多小国家,而且中国的县很多,无论中央和省,都难以管得过来,其实质性的自治权力和在改革中的作用都需要县委书记具有很强的统筹全局、协调各方和开拓创新的能力。然而,这种能力难以通过大制度供给出来。从这个意义上说,“高配”的小制度创新补救了大制度的缺陷。如果“高配”普遍化之后,那就构成了大制度的重要组成部分。普遍的省管县之后,县领导的级别也就普遍地提高了。

  县委书记级别一旦普遍地提高,少数“高配”变成了多数“适配”,其激励效果也许就体现不出来了。因此,如果需要某些县在改革上大胆地试,大胆地闯,那么,保持“高配”作为改革奖赏的稀缺性是必要的,也就是说,不要急于让小制度创新变成大制度创新。

  过去的“高配”主要用于激励经济发展,这种激励目标还会保持比较长的时间。但随着经济非均衡发展所带来的社会矛盾的加剧,政治发展在县一级变得越来越重要。县委书记推动政治发展的动力何来?经济激励在政府之间、官员之间做加法,而政治激励则是它们之间做减法。前者是你有我也有,后者则是你有我则无。更重要的是,在县一级促进政治发展,意味着县委书记的自我革命。如果只有经济发展的目标,“高配”对现有的书记制政体起着强化的作用。如果在中国的下一波发展中,政治发展被摆到重要位置,那么就意味着对书记制政体本身进行比较大的改革。即使不“高配”,县委书记也是“土皇帝”,其意见和决策在县里面极少有人反对。很多书记为了数字上的发展,诱发和积累了很多矛盾和问题。县委书记本来就容易独断专行,“高配”只会强化,不会弱化这种风格。独断专行可以济一时之需,譬如说为实现某个阶段的经济转轨,但不能成为常态。如果用“高配”来激励政治发展,那么就是要用通过书记的短期专断,实现大制度的创新,也就是要调动法属制度下政治角色的积极性,将法属制度背后的政治承诺逐步变成现实,从而将这种独断变成历史。

  有的县在不经意间尝试着两种大制度之间的对接和过渡。广东有位县委书记尝试运用法属制度解决干部监督问题。他认为不应该绕开法属制度来引入不规范的民主测评。根据国家的宪法,对干部监督负首要责任的应该是人民代表大会。于是他把干部测评交给了县人大,让人大代表,尤其是人大常委定期给干部打分,根据打分结果来考虑干部的奖惩与任免。尽管大权仍然在党委和书记手中,但人大的实质性作用体现出来了。由于这种创新难以带来显著的GDP增长,因而也难以得到上级的重视。如果能够进行一些配套的改革,在给经济发展带来消极影响的前提下,有效地化解了积累的社会和政治问题,那么它迟早会得到应有的重视。由于政治发展的成效只有多年之后才能有大的显现,因此需要改革者在任上呆比较长的时间。

  “高配”可能仍然是激励县委书记促进政治发展的一个有效办法。不过,无论是财政奖金,还是级别“高配”,都是激发人追求金钱和权力的世俗激励。与经济发展比较起来,政治发展需要更多的道德激励,这个在改革开放中流失的东西需要逐步地找回来。

  

  (作者为武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师)

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文章来源:人民论坛(总第381期)

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