李众敏:中国海外经济利益保护战略刍论

选择字号:   本文共阅读 1195 次 更新时间:2012-10-29 09:09

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李众敏  

「内容提要」随着中国对外投资规模不断上升以及企业国际拓展的加速,中国海外经济利益保护日益重要,全球政治经济环境变化也给中国海外经济利益带来了新的挑战。根据以往研究以及各国实践,海外经济利益面临着政治、经济、政策、社会、自然灾害、运营等六类风险。在这六类风险中,尤其以东道国政治动荡、东道国的安全审查、东道国工会活动、东道国金融不稳定与债务违约、中国企业不熟悉社会责任等对中国海外经济利益威胁最大。为了应对这些风险,中国政府已经采取了一些措施,但总体上中国保护海外经济利益仍然处于起步阶段,面临着诸多挑战,这在中国应对利比亚危机中表现无遗。中国迫切需要形成海外经济利益保护战略,要明确中国海外经济利益保护的对象并对外宣示,确定中国海外经济利益保护的战略目标和重点,丰富中国海外经济利益保护的手段。在中国海外经济利益保护战略之下,要健全海外经济利益保护的机制与机构,加强相关立法和政策调整,并培育大型跨国公司,形成海外经济利益保护的三大支持体系。

「关键词」海外经济利益保护;战略;支持体系

「作者简介」李众敏,中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。(北京邮编:100732)

*笔者感谢姚枝仲、张金杰、王永中、李国学、潘圆圆和《世界经济与政治》杂志匿名审稿专家对本文提出的宝贵意见,当然,文责自负。

随着中国外汇储备规模不断扩大以及企业国际竞争力的提升,中国在海外的经济利益也不断增加。近年来,国际投资环境发生了很大的变化,使得保护海外经济利益成为非常迫切的问题。本文以国内外对海外经济利益保护的研究和实践为基础,分析提出中国海外经济利益保护战略。全文分为四个部分:第一部分介绍中国海外经济利益的界定,第二部分分析中国海外经济利益面临的主要风险,第三部分介绍中国应对保护海外经济利益的进展与问题,第四部分是关于建立中国海外经济利益保护战略的建议。

一、中国海外经济利益的界定

根据斯蒂芬。克拉斯纳(Stephen D.Krasner)的研究,有两种方法定义国家利益:一种是逻辑演绎(logical-deductive )的方法,这种方法采取逻辑推理的方法对海外国家利益进行界定;另一种是实证演绎(empirical-inductive)的方法,这种方法根据中央决策者的声明和行为来判断国家利益。受中国海外经济利益保护的实践约束,我们只能采取第一种方法进行界定。

根据苏长和和陈伟恕的定义,结合武丽丽的分类,我们认为中国海外经济利益是指中国的自然人、法人或国家所拥有的,在中国有效的主权管辖区域或行政管辖区域以外存在的,受到国际合约、当地法规或中国国内法规保护的经济利益。

根据这一定义,构成中国海外经济利益的要件包括:一是在主权管辖区域或行政管辖区域以外存在。由于中国香港、中国澳门、中国台湾等地区的原因,我们认为海外经济利益可以适用主权原则,也可以适用行政管辖原则。如果适用主权原则,那么海外经济利益只包括在外国的经济利益;如果适用行政管辖原则,则还要包括中国香港、中国澳门和中国台湾等区域。二是利益主体。利益主体不只是国家,而是也包括自然人、法人(企业)在内。三是合规原则。中国所拥有的经济利益必须符合国际合约、当地法律或中国国内法律等其中任何一项,即视为合法利益。这比通常用“国际合约”为界线的定义要宽泛,因为有些国家并不是国际合约的成员,所以用国际合约来界定显然不合适。四是经济利益。与安全利益不同,中国海外经济利益只包括经济利益,一些和经济利益相关的安全利益(如海外员工的安全)也可以视为经济利益,而纯粹的人身安全(如中国游客安全等)则不属于经济利益的范围。

根据对中国海外经济利益的定义及要件,海外经济利益又可分为狭义的经济利益和广义的经济利益。其中,狭义的经济利益就是指中国的海外资产和海外收益,即中国政府、企业和公民在海外持有的资产以及在海外的收益。而广义的海外经济利益除了海外资产和收益外,还包括规则制定、通商自由和员工安全等内容。在本文中,我们要讨论的是广义的海外经济利益,在此将其分为五大部分:

第一,海外资产。包括中国的对外资产和海外承包在建的工程:(1)中国的对外资产。根据外汇管理局的统计,2011年年末中国共有对外资产47182亿美元,其中包括3642亿美元直接投资、2600亿美元证券投资、8382亿美元其他投资和32558亿美元储备资产,这些都属于中国的对外资产。其中当然也包括中国外汇储备对外投资和主权财富基金对外投资。(2)中国的海外工程。2010年,中国在海外有1343.67亿美元的工程承包合同,这些工程分布在全球不同地区(主要是发展中地区),这也是中国海外经济利益的重要组成部分。在一般情况下(非外汇管制或资本管制),中国政府、企业和个人可以依法将海外资产兑换成可汇兑的货币,并转移回国内。

第二,海外收益。包括海外投资所得、承包工程所得、务工所得等海外收益。而且,在一般情况下(非外汇管制或资本管制),中国政府、企业和个人可以依法将海外收益兑换成可汇兑的货币,并汇回国内。

第三,规则制定。在经济规模不断上升时,中国在全球治理中正遭遇越来越多的瓶颈,实践证明,规则制定是全球利益中的重要内容,它主要包括:(1)公平参与制定全球经济规则的权利。在全球制定和改革多边贸易规则、投资规则、货币体系、专利和标准等经济相关规则中,中国有公平参与的权利。(2)公平参与全球治理的权利。在全球治理相关的多边、区域机构中(如国际货币基金组织、世界银行、二十国集团、亚洲开发银行等),中国有公平参与这些机构的权利,并有权在这些机构的活动中反映中国的诉求。

第四,通商自由。包括投资自由、贸易自由以及资金往来自由等内容:(1)贸易自由。2010年,中国共有出口15777.5亿美元,这些出口受到国际合约(如关贸总协定)以及各种国内外法规、条约的保护,出口自由是中国最基本的海外经济利益。同时,中国还有进口的自由,尤其是进口资源、能源、粮食等战略物资的自由以及进口中国需要的技术的自由。(2)投资自由。中国政府、企业和个人依法具有在海外进行直接投资、金融投资和其他投资的权利。(3)海外经商与就业。中国公民、企业有权在海外依法经商和就业的权利。(4)运输安全。保障主要运输通道的运输安全,对于保障中国的贸易投资自由至关重要,尤其是要保障主要能源资源运输通道安全,防止海上和陆上的安全威胁。

第五,员工安全。公民在海外的人身安全既涉及安全利益,也涉及经济利益。中国海外经济利益中涉及的人身安全问题特指与经济利益相关的人身安全,如中国企业海外管理人员、普通员工、工程技术人员、工程建筑工人的人身安全,我们称之为“员工安全”。到2012年3月末,中国共有在外各类务工人员80.9万人。

二、中国海外经济利益面临的主要风险

一战以前,欧洲发达国家在海外也存在一定规模的投资,但是海外经济利益保护的任务不是很重,主要是因为大部分投资都是和殖民体系联系在一起的。一战以后,随着殖民体系的瓦解,市场化的投资越来越多,尤其是有一些发达国家的跨国公司到发展中国家去投资,这时海外经济利益保护的问题才开始凸显。欧美发达国家在海外经济利益保护中,关注最多的是资产没收(国有化)的问题,但近年来威胁海外经济利益的因素越来越多,我们可以将海外经济利益面临的风险分为政治风险、经济风险、政策风险、社会风险、自然灾害和运营风险等六大类。

和其他国家一样,中国也同样面临着以上六类风险,当然,中国海外经济利益所面临的风险与欧美发达国家存在许多不同的地方:一是中国面临的国有化风险比较小,而发达国家则把国有化视为对外投资的头号风险;二是中国是发展中国家,发展中国家在向发达国家投资的过程中,面临完全不同的制度环境,所面临的风险也就不相同;三是企业自身能力不足带来的风险甚至比宏观层面的风险还要大,企业投资决定不谨慎、规避风险能力差、跨国管理能力不足等问题所导致的风险,要远大于宏观经济与政治风险带来的问题,而欧美发达国家的跨国公司多具有较强的跨国管理和经营能力。

具体而言,在上述六类风险中,中国经常面临的风险主要包括以下方面:

第一,东道国政治动荡。东道国政治动荡可以说是中国海外经济利益面临的首要风险,它表现为两种形式:一是当地发生政治动荡。比如在西亚北非局势动荡中,中国海外工程承包企业就受到很大的影响。二是由于当地政治动荡所导致的绑架、爆炸等恐怖袭击。在政治动荡地区,大部分恐怖袭击是针对商业设施的。根据美国国务院的统计,2001年,全球共发生针对各种设施的恐怖袭击531起,其中对商业设施的袭击为397起,占74.8%,而对军事和政府设施的恐怖袭击只有17起,仅占3.2%.中国石油工人在尼日利亚遭绑架等,都属于这一类的风险。

第二,东道国的安全审查。自从中国企业开始大规模对外投资以来,安全审查可以说是中国企业海外投资面临的头号难题,这主要由三个方面的原因造成:一是中国对外投资增长速度太快。由于中国对外投资迅速增长,导致外国政府、媒体、公众对中国的投资抱有戒心,中国对欧美、非洲、拉美的投资都成为媒体讨论的焦点。二是中国对外投资主要由国有企业完成。一般而言,发达国家对国有企业有诸多的担心,即使是已经治理改革、符合经济合作与发展(OECD )组织《国有企业国际化经营指南》的国有企业,也同样会遭受更多的审查。中国国有企业对外投资规模大、投资领域敏感(能源、资源居多),而自身的改革又不到位,招致更多的安全审查也是非常自然的事情。三是中国企业不善于与公众和媒体打交道。中国企业(尤其是国有企业)有典型的家长式领导风格,加上国内外经营环境的不同,在对外投资的过程中,往往对媒体的作用不够重视,也没有对引导公众情绪、消除公众疑虑给予足够的重视。由于以上几个方面的原因,中国的对外投资实际上引发了世界各国(尤其是发达国家)安全审查体系的全面升级,包括美国、澳大利亚在内的发达国家,都直接或间接因为中国的投资而加大了对外国投资的安全审查。美国在中海油并购优尼科公司失败后立即对外资审查体系进行了提升,而澳大利亚则对外资准入政策进行了调整。以美国为例,1990年以后,中国共有六笔交易因为美国外国投资委员会(Committee of Foreign Investment in the United States ,CFIUS )的安全审查而被取消或否决,安全审查几乎导致中国国有企业在美国的所有大型并购交易都以失败告终。

第三,东道国工会活动。在美国早期进行海外投资时,由于企业国际经验不足,海外工会活动也是其海外经济利益面临的风险之一。比如20世纪20年代美国在墨西哥的石油投资,就因为热带病、居住条件差及油井渗水等原因,导致当地工人选择依赖工会进行革命,并导致了长达20年的罢工,最终当地政府介入,并将美国投资的油田收归国有。20世纪60-70年代欧美跨国公司提出“企业社会责任”后,这一状况已有很大的改善,东道国工会活动已经不再是欧美保护海外经济利益的重点。相反,东道国工会活动对中国的海外利益带来了巨大的挑战,由于工会活动导致中国海外经济利益受损的案例包括:(1)格力电器对巴西的投资。巴西法律规定每年必须按照通货膨胀率给员工涨工资,格力电器在初建厂时并不清楚这一点,因此导致当地工会抗议。根据巴西的文化与习惯,巴西工人严格按照工种安排工作,在本职工作无事可做的情况下,不可以轻易换到别的岗位上干活,这与中国的习惯是不一样的。格力电器曾经按照中国的习惯,将停工的工人换到别的岗位上干活,结果也导致当地工会的抗议。(2)上海汽车集团股份有限公司收购韩国双龙汽车公司。在上汽集团收购双龙公司以后,由于急于求成等多方面原因,也是导致双龙工会持续、反复罢工,对双龙公司的正常运营造成了严重的影响,2008年,双龙公司仅生产了8.1万辆车,产能利用率不到40%,最终导致双龙公司在2009年2月进入破产程序。

第四,东道国金融不稳定与债务违约。这对中国对外证券投资和直接投资都造成了影响。在外汇储备对外投资的过程中,中国已经充分借鉴了拉美债务危机、亚洲金融危机的教训,将资金投资于发达国家的国债和机构债,即使这样,仍然难以避免债务违约的影响。同时,金融不稳定也对直接投资造成影响,在格力电器投资巴西的过程中,由于雷亚尔币值不稳定,格力巴西公司在2002年、2008年分别录得2767万元和5732万元的亏损,都是因为雷亚尔贬值所导致的。

第五,中国企业不熟悉社会责任导致的问题。社会责任是20世纪60-70年代提出来的概念,它是通过对利益相关者(当地社区发展、环境保护、就业等)的重视,减少在当地投资的阻力和风险。欧美跨国公司已经非常熟悉这一规则,并成功运用这一规则减少对外投资的风险。但对中国“走出去”的企业而言,“企业社会责任”仍然是一个新概念,只有少数企业能够较好地运用这一理念减少海外投资风险,大多数企业在理解、运用上还存在不少问题,由此招致了许多批评。以首钢秘鲁铁矿公司(Shougang Hierro Peru )为例,由于公司处理不当或没有注意社会责任,当地社会对首钢秘鲁铁矿公司存在不满:(1)工资偏低。在2009年,首钢提供的工资为11-18美元/天,平均435美元/月。而同样在秘鲁运营的跨国公司工资则达722美元/月。(2)健康与安全状况欠佳。首钢秘鲁公司曾经四次因为健康、安全或环境问题被罚款。员工多次向秘鲁政府的监督委员会抱怨设备不安全以及安全标准非常低。(3)投资承诺不兑现。在收购之初,首钢承诺在1992-1995年间投资1.5亿美元,但实际只投资了3500万美元,因此被罚款1400万美元。(4)不注重保护当地的就业。首钢收购Hierro Peru 后,大量从中国国内带工人到秘鲁,使当地的员工数量从3000名减少到1700名,导致当地不满。

三、中国海外经济利益的进展与面临的挑战

二战以后,由于全球治理机制的完善,包括国际货币基金组织、世界贸易组织、世界银行等机构的建立,大大改进了全球贸易和投资保护状况。在这一背景下,各国政府和企业也加强了对海外经济利益的保护。

在过去几年中,中国在保护海外经济利益上也积累了一些经验,如在应对反倾销诉讼、撤回海外务工人员、解决专利纠纷、签订双边投资协定等多个领域,对中国在海外的经济利益进行了一些有效的保护。

第一,通过参与全球治理保护海外经济利益。中国在国际货币基金组织和世界银行的投票权有所上升,在二十国集团、金砖国家、上海合作组织等多个国际和地区性平台上发挥更大的作用,都实实在在地提高了中国参与全球治理的能力,这为中国保护海外经济利益打下了坚实的基础。在联合国的有关决策中,中国作为常任理事国,可以通过自身的投票权影响相关决策,从而达到保护海外利益的目的。在世界银行的贷款决策中,中国也可以运用自身的投票权,从而促使相关国家对中国的海外利益采取适当的保护。当然,中国目前在各种不同的场合下,并没有从经济的角度使用过投票权。但是,通过在各种多边机制中的交流,也可以在一定程度上起到保护中国海外经济利益的作用。

第二,在高层访问中申明经济利益。20世纪90年代以后,美国加强了行政部门对海外投资的支持,具体做法包括在总统或国务卿外访时发表对美国公司的口头支持、商业领袖随访、企业高管随商务部官员出访等。目前,这已经成为全球多数国家的惯例,中国也不例外,在高访中,一般都有相关领域的企业家随访,在加强与各国的经贸关系的同时,也为这些企业的海外利益提供了有力的保障。除此之外,在中国对外合作的重要平台中,都设立了企业家或工商界合作的对应机制,这些机制都是和各对外合作平台的首脑峰会同时召开的,而且和首脑峰会之间存在不同形式的互动,因此在促进中国企业对外投资顺利发展、保护中国企业在海外的经济利益等方面,都起到了积极的作用。

第三,签订双边投资协定。双边投资协定最早是由发达国家(资本输出国)和发展中国家(资本输入国)之间签订的,而且通常是由发达国家发起的,为的是更好地保护发达国家在发展中国家的投资。但这一模式在20世纪80年代末和90年代发生了改变,越来越多的发展中国家和新兴经济体之间签订了双边投资协定,所以资本输出国和输入国之间的界线越来越不清晰。签约的国家通常希望双边投资协定能够保护自己的直接投资流出,也能吸引更多的直接投资流入,并导致了20世纪90年代成为双边投资协定发展最快的时期。在这一时期,协议的内容也发生了一些变化,早期的双边投资协定会要求东道国给予“超国民待遇”,即对外国投资采取高于本国投资的保护。但是随着越来越多的发展中国家之间签订双边投资协定,协定的内容越来越追求国民待遇,而不是“超国民待遇”。

签订双边投资协定也是中国保护海外经济利益的重要手段之一,截止到2011年6月,中国已经与123个国家和地区签订了双边投资协定,与94个国家和地区签订了避免双重征税协定。总体上,这些双边投资协定可以对中国的海外投资进行三个方面的保护:一是保障其国民待遇。根据双边投资协定,中国的投资有权和东道国的投资享受同等的保护。二是对资产没收和补偿进行规定。如果中国跨国公司的资产被国有化,中国跨国公司有权要求补偿。三是避免双重征税。对于在中国已经征收的税收,可以在东道国进行抵扣,而中国跨国公司在东道国已经缴纳的税收,也可以根据有关规定在中国进行抵扣。

第四,促进企业履行社会责任。中国在促进企业履行社会责任方面也做了很多工作。2006年,深圳证券交易所发布了《上市公司社会责任指引》,该《指引》参考了经合组织的《跨国公司行动指南》;2007年,中国进出口银行发布了《中国进出口银行贷款项目环境与社会影响评估指南》,要求中国进出口银行的贷款企业遵守东道国法律、法规,并明确了海外项目的社会和环境评估标准;2008年,国务院国有资产监督管理委员会发布了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》,正式将社会责任的履行纳入到了企业的日程工作范畴。

第五,保障运输通道安全。联合国安理会于2008年6月通过第1816号决议,授权外国军队在索马里政府同意的情况下,可以进入索马里领海打击海盗及海上武装抢劫行为,授权有效期为6个月。之后,在2008年10月,联合国安理会再次通过第1838号决议,呼吁关心海上安全的国家积极参与打击索马里海盗的行动。从2008年12月到2012年5月,中国已经派出十批护航舰艇编队,在亚丁湾、索马里海域执行了护航任务。

第六,保障海外员工的人身安全。将中国员工从不安全地区撤离,保障其人身安全是中国保障海外经济利益上做得比较好的地方。2006年以后,中国就形成了从不安全地区撤离本国公民的惯例。2011年,在利比亚局势动荡期间,中国通过海陆空等多种渠道从当地撤出3.6万名员工。在叙利亚发生动荡时,中国政府也采取了类似措施。

但总体上中国海外经济利益保护还处于起步阶段,保护海外经济利益的经验还不足、手段也非常缺乏,同时面临着诸多挑战:

第一,缺乏海外经济利益保护战略。海外经济利益保护是战略问题,也需要战略性应对。中国海外资产安全与否、收益率高低关系到中国经济模式是否能够成功,②因此,应当把保护海外经济利益提高到战略高度。到目前为止,中国在保护海外经济利益时仍然是以部门应对为主,国家层面的应对相对较少。从长远看,中国必须要从经济服务外交的大局出发,确定中国海外经济利益保护的目标和重点,形成中国海外经济利益保护的战略。

第二,外交服务于经济利益的功能有待加强。安全利益与经济利益之间存在一种交替的关系,以美国为例,在冷战以前海外经济利益服务于安全大局,而在冷战结束之后,外交服务于经济利益的力度显著加大。中国正处于国力上升、全球地位提高的初步阶段,安全利益固然十分重要,但也需要对经济利益等非传统安全有所顾及,适当加强外交服务于经济利益的功能。

第三,在全球规则制定中的地位有待提高。海外经济利益保护浅层次上是经济利益的问题,从深层次来看则是规则制定、全球治理的问题。所以,中国在全球规则制定中的地位对于保护海外经济利益将起到至关重要的作用。

以利比亚为例,从两个层面可以看出中国在全球规则制定中的困境:一是中国无法参与军事介入。在2011年3月联合国安理会通过第1973号决议后,北约对利比亚政府军实施了军事打击,最终帮助反政府军夺得政权。此后,于2011年4月,以法国为首的部分国家成立了“利比亚之友”,①这是利比亚后续经济利益分配中至关重要的一个环节。而在中国的外交原则下,同时也受到中国在全球的军事实力和盟友关系的制约,中国无法参与这一环节。二是中国的对外盟友关系。在北约对利比亚政府军的军事打击中,已经凸显了盟友关系的影响,这在“利比亚之友”中也有体现。同样无力参与军事行动的日本,是“利比亚之友”的正式成员,而中国则只是观察员,这和日美联盟是有密切联系的。

当然,中国不参与利比亚的军事行动,也与中国的安全战略有关。在全球规则制定中,中国并非完全没有实力,关键是如何战略性地运用这些实力。中国是联合国安理会常任理事国,在世界银行、国际货币基金组织中的投票权也在逐渐提高,如何运用这些软实力保护中国的海外经济利益,是需要进一步研究的问题。

第四,应对海外风险缺乏部际协调。在利比亚内战结束以后,中国企业和商务部都提出了向利比亚新政府索赔的问题,这是中国企业正当的利益诉求。但问题在于,中国提出利益诉求的主要是商务部,商务部派往利比亚的代表团是司局级,对于解决中国企业在利比亚的利益保护问题难以有很大的起色。因为海外经济利益保护既是经济问题,更是外交问题,需要由外交、援助、商务等多个部门参与,尤其是要加强部门间的协调,适当的时候还需要国家领导人出面。

第五,缺乏相应的立法。根据国际经验,立法是保护海外经济利益的重要手段:一是可以通过对外援助法对受援国进行约束,确保其对中国的经济利益予以适当的保护;二是可以通过国内法对损害中国海外经济利益的国家或企业进行限制。

四、中国海外经济利益保护战略与政策

中国经济全球化以及企业国际化尚处于起步阶段,海外经济利益保护也仍然处在尝试阶段,从长期看,中国海外利益的扩展仍然是大趋势:一方面,中国外汇储备规模不断上升,将会导致对外投资规模不断上升;另一方面,中国企业国际化进程不断扩大,将会导致中国在海外的资产以及中国企业海外工程承包规模不断上升。这两方面因素都将会导致中国海外经济利益的扩大。同时,中国政府也要把海外经济利益保护提高到战略高度,它事关中国经济模式的成败。改革开放以来,中国通过国内的过剩储蓄积累了大量的海外资产,中国经济模式成功的关键是能够确保这些海外资产带来未来的收益。因此,这些资产是否能够保值增值以及收益高低直接关系到中国经济模式的成败,而海外资产的安全则取决于有效的海外经济利益保护。

要形成有效的海外经济利益保护,中国政府必须形成海外经济利益保护的战略,并在该战略之下构建有效的支持体系,才能适应海外经济利益不断扩大的趋势。因此,中国在海外利益保护上的首要任务,就是形成中国海外经济利益保护战略,主要包括以下内容:

一是要确立中国海外经济利益保护的对象。中国海外经济利益保护对象可以分为两类:在短期内,中国重点要保护的是中国在海外的既定利益,包括中国在海外的金融资产、直接投资、海外员工等。而从长期看,中国需要保护的是中国海外经济利益的顺利扩展,更多强调的是中国扩展海外经济利益的权利,包括海外投资的权利、自由进出口的权利以及在全球多边治理中的参与权。对此,中国政府可以出台《中国海外经济利益》白皮书对外进行宣示,清楚界定中国关注的海外经济利益。

二是要确定中国海外经济利益保护的战略目标与重点。中国海外经济利益保护的短期目标,是利用国际机构、外交手段、民间交流等多种手段,对中国既有的海外经济利益实施有效保护。而在长期内,则是提高中国在全球治理中的话语权,积极应对各种形式的保护主义,促进中国对外贸易、对外投资、对外承包工程的顺利发展。根据中国目前保护海外经济利益的实力以及当前全球政治经济环境与发展趋势,中国海外经济利益保护的战略重点是事关中国经济发展前景的能源安全供给与运输安全以及既定海外经济利益的保护,包括海外投资保护(包括证券投资和直接投资)和海外工程安全。

三是要丰富中国海外经济利益保护的手段。海外经济利益保护的关键是中国在全球的经济与政治实力,在这一基础上,还需要丰富的外交、商业、民间等保护手段。

从这一点看,中国的海外经济利益保护手段还需要进一步丰富:首先,要提高中国在全球的话语权。中国在全球治理的有些领域已经具有了一定的影响力(比如在联合国的常任理事国地位),而在有些领域的影响力仍然很有限。对于中国已经有影响力的领域,需要研究如何运用这些影响力保护海外经济利益,而对于影响力有限的领域,需要通过提高中国的话语权来提高保护海外经济利益的能力。其次,需要丰富外交、商业、民间等各种保护海外经济利益的手段。对外援助、各种多边合作平台、行业协会与商会、海外华侨等都应该成为海外经济利益保护的手段。

在中国海外经济利益保护战略之下,要形成保护海外经济利益保护机制,并对相关立法和政策进行调整,形成保护机制、立法和跨国公司等海外经济利益保护的支持体系。

第一,要健全海外经济利益保护的机制与机构。海外经济利益保护是一项系统工程,涉及全球规则制定、对外援助、对外贷款等多个环节。要保障海外经济利益,中国需要积极参与全球规则制定,增加在现有多边机构的话语权,同时,也要加强国内机构和机制的建设:首先,要健全部际协调机制。可以建立副总理级的海外经济安全委员会,下设部际协调机制和常设办公室,部际协调机制可以由外交部牵头,国家发展和改革委员会、财政部、商务部、中国进出口银行等部门和机构参加。委员会和办公室可定期举行会议,发布海外经济利益安全评估报告,出台保护海外经济利益的具体措施。

其次,要加强保护海外经济利益的外交保障。可在外交部下设立经济司,负责海外经济利益保护事宜,并将现有对外援助业务统一归口到外交部经济司管理,加强外交为经济服务的功能。再者,要健全海外经济利益保护的机构。海外经济利益保护单凭一个机构无法完成,需要多个机构的配合,要从主权风险保险、信息收集和调查、海外商会、海外利益维权四个层面建立健全相应的机构。对于一些已有的机构,要加强其海外利益保护的职能,如政府提供保费补贴,支持中国出口信用保险公司为规模以上企业提供主权险。而对于职能上需要、但没有对应机构的,要及时建立。最后,要加强保护海外经济利益的民间保障。民间力量在保护海外经济利益中的作用不可忽视,包括行业协会、商会、海外华侨等力量在内的民间力量都可以用于保护海外经济利益,要建立企业、行业协会、商会、海外华侨之间的信息网络和沟通渠道,为保护海外经济利益服务。

第二,加强相关立法和政策调整。到目前为止,中国并没有非常明确的海外经济利益保护立法,因此造成海外经济利益保护时“无法可依”的局面。中国政府可以从三个方面加强立法以保护海外经济利益:一是参照美国的做法,以立法的形式确立中国在多边机制中的投票原则。对于严重损害中国海外经济的国家,中国可以在世界银行、国际货币基金组织等机制中施加影响,投票反对向这些国家提供资金支持。二是继续扩大对外投资协定的范围与内容。现有投资协定对直接投资的保护比较多,可以重点和发达国家签订投资保护协定,要求欧美等发达国家采取有效措施保护中国对其国债的投资。三是出台《对外援助法》,加强国内立法。理顺对外援助的机制,对外援助是外交工具,可以服务于投资保护、能源安全等多个领域,不应只局限在对外经济交往一个领域。

第三,要培育大型跨国公司。在海外利益保护的初期,大型跨国公司是政府政策的受益者,政府要出面保护这些公司在海外的利益。而当大型跨国公司成长起来以后,也会成为中国保护海外经济利益的有力支撑。比如,大型跨国公司可以影响东道国政策,形成有利于保护海外利益的政策环境。同时,跨国公司国际化经营能力的提高,也是中国海外经济利益保护的重要实力。这主要包括中国企业跨文化管理与风险控制能力的提高以及中国企业在全球范围内改善合规状况和进一步实践企业社会责任。

来源:《世界经济与政治》2012年第8期

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