战略新兴产业发展国际经验对中国的启示

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魏海涵   余茜   刘靖宇  

如何加快培育我国战略性新兴产业,已成为一个十分重要的热门话题。所谓战略性新兴产业,是指在国民经济中具有战略地位、对经济社会发展和国家安全具有重大和长远影响、可能成为一个国家或地区未来经济发展支柱产业的新兴行业。我们必须要以国际视野和战略思维来选择和发展战略性新兴产业,在这方面,国外发展战略性新兴产业的一些经验和做法,值得我们学习与借鉴。

国外发展战略性新兴产业的主要经验和做法

国际金融危机爆发后,发展战略性新兴产业正成为各国政策的焦点。发达国家重新认识到将科技创新和发展新兴产业作为培育新的经济增长点,实现经济振兴、抢占新的国际竞争制高点的重要性,他们力求在新的产业领域获得全球竞争优势。目前,美国、欧盟、日本、韩国、巴西等都推出了各项政策措施,鼓励和持本国战略性新兴产业的发展。综合各国支持战略性新兴产业发展的举措来看,主要呈现出以下一些特点:

(一)政府充分发挥引导作用,培育良好的环境,提供有力的法规、政策、资金支持

新兴产业都要经过产业生命周期的萌芽期阶段,初期难以获利,存在较高的技术风险。因而单独靠企业在市场中拼搏难度较大,发展较慢。当今世界经济全球化日趋深化,各国发展的竞争也更加激烈。具有高科技性质的新能源、新材料、生物和新一代信息技术等产业需要长期攻关、高额投资,更是离不开多方的大力支持。因而在发展战略性新兴产业的方式方法上,众多国家均根据新兴产业发展轨迹及特点,注重政府扶持推动,采取一系列政策措施,为战略性新兴产业的培育和发展营造良好的发展环境。具体而言,国外政府在战略性新兴产业发展中的作用可以归纳为引导、激励、服务和规范四个方面。

首先,政府的引导作用主要体现在制定规划和计划,引导战略性新兴产业发展方向。如韩国政府制定了《新增长动力规划及发展战略》,将绿色技术、尖端产业融合、高附加值服务等三大领域共17项新兴产业确定为新增长动力。日本政府通过了《低碳社会行动计划》,提出太阳能和核能等低碳能源将作为重点发展领域。迄今为止,加拿大仍在实施其2007年发布的《让科技成为加拿大的优势》国家科技发展战略。该战略提出的发展途径是增加科技投入、提升企业优势、提升知识优势以及提升人力资源优势。根据科技发展战略,加拿大政府着力在环境、资源和能源、生命科学、信息技术四个优先发展领域上加强公共和私营机构在研究和商业化上的合作。

第二,政府的激励作用主要体现在实行财税优惠政策,鼓励战略性新兴产业领域的研发和消费。如美国总统奥巴马上台后,采取了一系列补贴、减税和政府担保贷款等措施,累计投入140亿美元财政支持电动汽车产业发展。另外,根据《美国的可再生能源现金返还补贴政策》,可再生能源项目完成后还可以得到以现金形式返还的部分项目成本等;日本政府从1996年10月和1998年4月开始,分别对混合动力汽车和纯电动汽车的购买者给予财政补贴,补贴额度为电动汽车与传统车差价的50%,电动汽车的购买者还可以享受减征汽车税和车辆购置税的政策优惠。此外,巴西发展乙醇燃料和韩国推行绿色新政等也都是通过补贴、设置配额等形式来顺利推进。

第三,政府的服务作用主要体现在制定人才政策,为战略性新兴产业发展提供专业人才储备。专业人才是发展战略性新兴产业最基本的生产要素。在应对全球金融危机,大力发展新兴产业的新背景下,新一轮的人才争夺已经在世界范围内展开。美国、法国和澳大利亚等国先后推出了新的移民政策,重视引进战略性新兴产业发展的急需人才。

第四,政府的规范作用体现在:建立与完善法律体系,为战略性新兴产业发展提供法律保障;制定知识产权保护战略,为战略性新兴产业发展营造公平公正的市场环境;建立技术标准体系,为战略性新兴产业国际竞争赢得话语权。在已颁布的各项促进新兴产业发展的政策法案中,2009年2月17日奥巴马签署的《2009年美国复兴与再投资法》(ARRA)最具代表性,它推出了总额为7870亿美元的经济刺激方案,基建和科研、教育、可再生能源及节能项目、医疗信息化、环境保护等成为投资的重点。2009年6月通过了《美国清洁能源与安全法案》(ACESA法案),将节能与能效提高放在电力生产、建筑和交通部门等重点领域。法案设定了2012年到2020年可再生能源(不含水电)发电和电力生产过程中能效提高占总发电量比例由6%逐年上升到20%的发展目标;住宅和商业建筑实现节能30%到50%;鼓励清洁交通的发展,并制定汽车、火车、飞机等移动污染源的温室气体排放标准。

早在20世纪70年代,巴西就制定并开始实施了以甘蔗为原料生产乙醇燃料的替代能源发展战略,把立法作为推广乙醇燃料的必要手段,通过法律形式保障乙醇燃料、汽车生产商及消费者的利益,并通过补贴、设置配额、统购乙醇以及运用价格和行政干预手段鼓励使用乙醇燃料,为发展乙醇燃料提供了法律政策保障。为了实现环保和减排目标,欧盟制定了一系列法律法规。例如,以《报废电子电器设备指令》(WEEE)和《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》(ROHS)为代表的环保指令等。在促进绿色产业发展方面,欧盟实行灵活的市场机制与严格的法律制度相结合,在鼓励低碳发展的政策上不断推陈出新,制定了很多具有法律约束力的计划,以保证欧盟节能与环保目标的实现。

(二)根据本国经济发展水平和市场需求来科学选择重点产业和优先发展领域

尽管众多国家推进战略性新兴产业的重点和推动思路各有特点,但从发展的原则来看,这些国家都比较注重本国实际,会根据本国经济发展水平和市场需求来科学地选择重点产业和优先发展的领域,从而能够发挥已有优势,抢占未来先机。如与美国努力探寻新的可利用能源不同,欧盟各国纷纷把发展的重点放在了本土已有的优势产业上,希望通过提高绿色能源的利用率、开展低碳环保技术研发和结合本国特点促进经济发展。2007年3月,欧洲理事会通过《能源和气候变化一揽子计划》,目的在于促进新的低碳技术研究与开发,带动欧盟经济向高能效、低排放的方向转型。政策提出到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20%,将可再生能源的使用比例提高到20%。将煤炭、石油、天然气等一次性能源消耗量减少20%。2008年2月通过的《欧盟能源技术战略计划》提出促进欧盟未来建立能源可持续利用机制,鼓励推广包括风能、太阳能和生物质能源技术在内的"低碳能源"技术。国际金融危机以后,欧盟于2010年11月正式发布《欧洲2020战略:实现智能、可持续性和包容性增长》战略,确立了以知识型、低碳型、高就业型经济为基础的未来十年欧盟经济增长的新模式,建立起更加关注环境的绿色经济新战略计划,争取提出到2020年实现节能20%的目标,实现能效的欧洲;建设真正统一的泛欧能源市场,确保能源自由流动;推动技术研发和创新,扩大欧洲在能源技术和创新上的领先地位。

又如巴西独特的自然条件适宜种植甘蔗和油料作物,可用于提炼乙醇和生物柴油。巴西政府因地制宜,着力发展生物质能源产业,鼓励发展生物燃料汽车,制定发展生物燃料的发展规划和产品标准。在第二代生物燃料研发方面,巴西已经尝试从甘蔗渣、各种植物纤维、秸秆及其他农产品加工废弃物中提取纤维素乙醇的技术,加快第二代生物燃料乙醇研发生产,目前巴西成为了世界上开发利用替代能源做得最好的国家之一。

(三)重视科技的引领作用,着力增强自主创新能力

战略性新兴产业的发展,离不开科技的引领作用。在现代竞争中,必须掌握核心关键技术,因为关键技术是战略性新兴产业发展的关键。在金融危机的背景下,有不少国家将科技创新作为"救市"的主要措施,不仅没有减少研发的投入,反而有所增加。如美国国会批准了奥巴马政府2010年财政预算,使2009年和2010年联邦科技投入比2008年财政实际增长了8.91%,为美国历史上最大的科技投入;欧盟2009年财政预算加大了对科技创新、就业和区域发展的支持力度;2009年,日本的科技投入基本保持了稳定,核心经费和重点领域的投入有所增加。《让科技成为加拿大的优势》规定政府采取的措施中就有,设立公立大学和临近区域创新计划,支持加强公立大学和私营企业的联系;制定"大学与社区创新计划",通过大学与附近的中小企业合作,提高其创新能力。

要搞好产业技术创新,既要依靠企业内在的创新动力,更要建立和完善全社会的创新驱动机制。芬兰在这方面采取了很多有效措施:(1)1970年成立了芬兰第一个高技术风险投资基金,即"国家研究与发展基金",主要支持中小型高科技企业;(2)1977年成立了直属议会的"芬兰独立庆典基金",旨在保障事关国家独立与重大课题的研究费用;(3)1983年芬兰贸工部建立了"技术发展中心",主要资助企业开发高技术;(4)80年代开始又建立了多个科学商务园区,引进市场机制,加快高技术成果转化;(5)芬兰还是世界上第一个收取能源税的国家,每年能源税额近30亿欧元,政府全部用来支持新能源技术的开发和应用。现在,芬兰每年在技术创新研发方面的投入已占其GDP的3.5%,超过了日本和美国。

(四)以新能源为核心、把绿色产业作为战略性新兴产业的发展重点

在全球气候变暖和能源危机的形势下,众多国家在考虑战略性新兴产业的发展目标时,或多或少地把目光聚焦于新能源、节能环保、新一代信息技术和新能源汽车等产业,这反映了现阶段科技进步产业化和世界经济发展的走向。如奥巴马认为,领导世界创造新的清洁能源的国家将是在21世纪引领世界经济发展的国家,计划通过设计、制造和推广新的切实可行的"绿色产品"来恢复美国的工业,以培育一个超过二、三十万亿美元价值的新能源大产业;欧盟在发展低碳产业问题上,不仅提出的口号最响,行动也走在了其他国家和地区之前。欧盟将低碳经济列为新兴产业的重点,期望能够带动经济向高能效、低排放的方向转型。在发展低碳产业问题上,从排放指标的制定、科研经费的投入、碳排放机制的提出、节能与环保标准的制定等方面,欧盟都采取了一系列有力措施,统领成员国大力发展低碳产业,以期在全球应对气候变化行动和低碳产业中发挥领导者的作用。如欧盟要求成员国救助汽车业的资金必须用于小排量、洁净型、混合燃料汽车或电动汽车等节能型汽车的研制和生产;提出到2012年12月31日淘汰所有白炽灯,用绿色环保的节能灯取而代之的计划。

2007年日本在《21世纪环境立国战略》中确定了建立"低碳化社会"、"环保型社会"的目标,重点着手的8大战略其中就包括通过推进Reduce(减少)、Reuse(再使用)和Recycle(再生利用)的3R制度和技术,建立可持续利用的资源循环战略和促进以节能环保技术为中心的经济成长。2008年金融危机后,日本推出《绿色经济与社会变革》政策,强化"绿色经济"。政府以内外需并重的发展模式重点发展新能源、信息技术应用、新型汽车、低碳产业等,日本政府提出到2020年新能源在能源消费中所占比重将提高至20%,太阳能发电量达到目前的10倍,2030年达到40倍;普及环保汽车实现低碳交通革命;通过资源再利用技术实现成为资源大国。韩国政府也将低碳与绿色发展作为重要的主题之一,综合推进新兴产业发展。2008年8月底,面对国际金融危机的冲击及其影响,韩国政府在公布《国家能源基本计划》的基础上,又于2009年初公布了《低碳绿色增长基本法》,提出了"绿色新政":拟争取在2012年向"绿色经济"投入50万亿韩元,创造96万个工作岗位,建设200万户具备太阳能热水器等的"绿色家园";争取到2030年将能源的自主性、绿色技术水平和环境绩效指数等提高到发达国家水平,树立绿色国家的形象,使韩国进入世界环境前十大强国。这一绿色新政对于促进经济增长、增加就业和帮助韩国渡过经济危机意义重大。韩国总统李明博还主持制定了《新增长动力前景及发展战略》,将绿色技术、尖端产业融合和高附加值服务等三大领域共17项产业确定为新增长动力产业,其中有6项属于绿色技术领域。同时,韩国环境部还提出了加速绿色经济发展的十大绿色技术,知识经济部则表示要加大对新能源和再生能源的研发投入。2009年7月6日,韩国政府总统办公室绿色增长委员会制定了应对气候变化及能源自立、创造新发展动力、改善生活质量及提升国家地位等三大推进战略。这三大战略涉及绿色能源、绿色产业、绿色国土、绿色交通和绿色生活等领域的政策方针,确定了韩国发展"绿色能源"的道路:在未来5年间累计投资107万亿韩元(1美元约合1265.90韩元)发展绿色经济,争取使韩国在2020年年底前跻身全球七大"绿色大国"之列。

国外发展战略性新兴产业对中国的启示

在抵御国际金融危机过程中,我国同样对发展战略性新兴产业给予了高度重视,认为加快培育战略性新兴产业是提升国家竞争力、掌握未来发展主动权的必然要求。2010年10月,党的十七届五中全会进一步明确提出了培育发展战略性新兴产业的新任务。同时,《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》就发展重点、目标、途径和政策措施、体制改革作出了新部署。因此,在当前的趋势下,我们应该学习并借鉴国际范围内战略性新兴产业的做法和经验,并结合自身的实际情况,从中得出对我们有益的经验启示。

第一,政府应制定合理的产业政策,培育良好的政策支持环境。针对我国战略性新兴产业处于发展初期,面临成本偏高、市场认知度不够、产业配套体系不健全和资金投入严重不足等问题,在未来一段时间内,我国要继续鼓励促进自主创新,在财税、产学研结合、科技成果转化、知识产权、引进消化吸收再创新、科技基础设施、政府采购等方面提供良好的政策环境;要鼓励私人投资,加大对战略性新兴产业的资金投入。政府应采取各种措施,鼓励和支持民营高科技企业发展,以使其对战略性新兴产业起到推动作用。投资结构应当不断地调整,并利用高新技术提升传统产业。在创业投资市场机制的建立和完善下,更大程度地完善多层次的资本市场体系,逐步建立合资企业的各种渠道,改善融资和服务环境。此外,要将人才的培养和使用作为重中之重,在大力培育和造就创新人才的同时,还要创造良好的环境以使得年轻的人才能够脱颖而出。

第二,科学选择重点产业和优先领域。不同国家和区域的社会经济基础和特点有所差别,因而发展战略性新兴产业必须因时因地制宜,根据一个国家和地区的经济发展水平、科技和产业基础来科学选择重点产业和优先发展领域。在不同的经济发展阶段,针对本身经济发展的特点和初始条件,及时确定未来的新兴产业,用新兴产业替代已丧失比较优势的传统产业,以保证经济的长期繁荣发展。目前,我国根据"产品要有稳定并有发展前景的市场需求、要有良好的经济技术效益、要能带动一批产业的兴起"的原则,已将新能源、节能环保、电动汽车、新材料、新医药、生物育种和信息通信七大产业列为重点扶持对象。但在世界经济全球化不断演进的条件下,这些产业如何发展,哪些产业最终成为支柱产业或先导产业,国内各个地区选择哪些产业结点和领域作为自己的特色产业,这些都需要遵照规律办事,慎重抉择,进行深入的探索。

第三,创新是发展战略性新兴产业的关键环节。我国要发展战略性新兴产业,必须突出自主创新,同时实现核心及关键技术在最有条件、最有基础的领域得以突破,在战略重点、目标及方向确定的情况下,一定要突出自主创新能力,要有自己的技术、专利及标准,重点培育一批具有较强自主创新能力的先导产业,除了打造一批具有国际市场竞争力的品牌产品之外,还要发展一批具有较强经营能力的跨国龙头企业,从而形成一批战略性新兴产业的集群,以此才能在与发达国家的竞争中赢得一席之地。同时应加大知识产权保护力度,鼓励知识创新和技术创新。在法律法规上加大对侵犯知识产权行为的惩罚力度,保护企业、个人的创新成果和经济利益,引导社会形成尊重他人知识成果、尊重他人的创造力的氛围。

第四,注重以新能源为核心的低碳经济,发展节能环保等战略性新兴产业。我国之所以要确定节能环保产业、新一代信息技术等七个行业为战略性新兴产业,重要的原因是基于对这些产业带动效应的期望和认识。节能环保产业是国民经济活动中,以防治环境污染、改善生态环境和保护自然资源为目的而进行的技术产品开发、资源利用、信息服务和工程承包等活动的总称。狭义上理解,它是产品生产活动的终端控制,即在环境污染控制与减排、污染清理以及废物处理等方面提供的产品和服务;广义上理解,则包括生产中的清洁技术、节能技术以及产品的回收、安全处置与再利用等,是对产品从生产到消费整个过程的完整保护。显然,环保产业是一个跨行业、跨领域、跨地区与其他行业相互交叉、相互渗透的综合性产业,有专家称其为继"知识产业"之后的"第五产业"。资料表明,全球环保产业的市场规模,1992年约为2500亿美元,2010年则增至6000亿美元,年均增长率8%,远远超过全球经济增长率,各国均视其为"朝阳产业"。作为中国战略性新兴产业的节能环保产业,主要是指新型高效节能、先进环保、资源循环利用技术和装备,节能环保服务业和再制造产业等。这些产业依托部门都有较大的影响力,对与之关联的产业部门应该都有较强带动效应,应在今后的发展中予以重点培育和发展。

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