陈灿平 柴松霞:清末改革司法职权配置考察

选择字号:   本文共阅读 565 次 更新时间:2012-09-02 22:41:11

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陈灿平   柴松霞  

  

  内容提要:清末改革中按照立宪政体和三权分立模式建立起相对独立的司法权体系,但法部的司法行政权过大,处处与大理院争权,对审判权的独立行使构成阻碍。大理院内审判权与检察权初步实现了职权独立和相互制约,但对外都受到法部的制约,难以发挥各自应有的作用。清末缺少足够的新式法律人才、配套法律和财政支撑,社会也没有相应的思想准备,尤其是清政府力图强化中央集权和政策统一的指导思想都影响了新建立的司法权体系的独立运行。

  关键词:司法职权配置/清末修律/司法改革/部院之争

  

  我国近代意义上的司法权体系独立进程,是从20世纪初清末开始仿行立宪、变法修律和官制改革开始的。对清末改革时期(1906一1911年)的司法权力的配置与运行进行考察,对于当今中国深化司法体制改革、优化司法职权配置,具有借鉴意义。

  本文选择了1906年至1911年这一时间段进行考察,是因为清末的司法改革是从1906年,即光绪三十二年开始而于1911年即宣统三年由于王朝被推翻而中断的。中国近代司法体制于此期间创立。深人考察其创立过程及最初的运行状况有助于我们认识此后的历史。

  本文所言的司法职权配置指的是各司法机关的具体的权力关系,所考察的主要是行政权与司法权、检察权与审判权的两种关系。我们希望通过对这些权力在清末新体制中具体的配置与运行状况的考察,探索在中国具体国情下司法权独立体系的特点和条件。

  

  一、清末改革中司法职权配置的指导思想与制度转型

  

  清朝人关建都北京后仿效明朝旧制建立了完整的司法制度,中央掌管司法事务的部门是“三法司”,即刑部、都察院和大理寺。《大清会典》对这三个机关的具体职能有明确的记录。刑部是最高审判机关,“掌天下刑罚之政令,以赞上正万民”。都察院是监察部门,“掌司风纪,察中外百司之职,辨其治之得失与其人之邪正,率科道官而各矢其言责,以伤官常,以秉国宪”。大理寺行使复核职能,“掌平天下之刑名,凡重辟则率其属而会勘”。[1]顺治年间,三者被解释为:“是持天下之平者(刑)部也,执法纠正者(都察)院也,办理冤枉者大理(寺)也。”[2]三法司虽然分立且各司其职,但均受皇帝的支配。皇帝掌握国家的最高司法权,不但亲自裁决死刑案件,而且对全国的一切司法活动进行监督。

  时至清末,此种传统司法体制已经明显落后于时代。内忧外患之下,清朝开始进行官制改革,重新进行司法职权配置就成为一种历史必然。

  1.改革的指导思想

  从光绪三十二年(1906年)开始,清政府实行包括司法体制在内的官制改革。改革的指导思想是参照西方“三权分立”的模式,建立独立运行的司法机关。鉴于日本的成功主要来自其君主立宪制的实施,所以中国也选择了立宪的道路和分权的政体。立宪考察大臣端方认为,“中国欲国富兵强,除采取立宪政体而外,盖无他术矣!”[3]总司厘定官制改革大臣奕匡提出,“按立宪国制,立法、司法、行政三权并峙,各有专属、相辅而行”,其目的是“中央集权之势成,政策统一之效著”。[4]

  从这一指导思想中,我们可以看到:第一,改革是要在保留皇权的基础上,按君主立宪的模式进行,其目的是强化中央集权。第二,改革的方案是使司法权独立于立法权、行政权,有自己的专属权力,并能与立法权与行政权并峙。第三,改革的思路中贯穿着各种权力并峙、专属和相辅的认识,即分权、分工、协作和制约并存的认识。但是,在中国这样一个行政权极端强大的国度里,这样的司法权独立运行的思路注定是行不通的。以后的制度改革与具体运行证明了这一点。

  2.改革的具体方案

  清末的新司法体制改革贯穿了上述的思路,首先是部院分工,其次是审检分工。法律对此进行了清楚的规定。光绪三十二年(1906年)九月清政府决定,把“刑部著改为法部,专任司法;大理寺著改为大理院,专掌审判。”[5]这是一种部院分工协作、共掌司法权的方案。根据这个方案,法部与大理院成立了。先看大理院的情况。

  同年十月二十七日,清政府颁行《大理院审判编制法》。[6]该法规定,“自大理院以下,本院直属各审判厅局。关于司法裁判,全然不受行政衙门干涉,以重国家司法独立大权,而保人民身体财产。”这充分表明了清政府模仿西方资本主义国家的三权分立而先行审判独立之制的意向。它的出现标志着中国几千年传统的官审制度的结束。

  大理院内部不同于以前的大理寺的最大区别除了大理院专职审判以外,在于大理院内部设立专门的检察厅专司检察权力。检察厅是清末从国外引进,在中国史无前例的机构。按照《大理院审判编制法》和宣统元年(1909年)十二月二十八日的《法院编制法》,检察厅分总检察厅和高等、地方、初级检察厅,设在相应的审判机关之内。《各级审判厅试办章程》规定了检察厅的具体职权范围。清末的检察官机构虽然尚未完全独立于审判系统之外,但作为一种对司法审判进行监督、制约之机关,其出现及存在,显具积极进步之作用。

  在中央建立大理院的同时,各省地方官僚也纷纷迎合朝廷预备立宪而采取相应的改革措施。光绪三十三年(1907年)二月初十日,在袁世凯的主持下,天津设立了我国历史上第一个高等审判厅和地方审判厅,后又在城乡设立四处乡谳局。[7]至此,诉讼审判体制的改革已成定局,原有的审判体制转变为乡谳局、地方审判厅、高等审判厅和大理院,确认了载泽等所称的“三权分立之梗概”,即四级审判体制。

  再看法部。

  旧有的刑部以司法审判为主,同时兼理部分司法行政,如管理狱改、考核司法官吏等。而新设立的法部没有了审判权,但却有权对专司审判的大理院进行监督。

  光绪三十二年(1906年)九月,奕匡等奏官制中,“司法之权则专属之法部,以大理院任审判,而法部监督之。均与行政官相对峙,而不为所节制。”[8]这就确立了法部的监督权,其监督对象是大理院以及大理院以下的各级审判厅。法部官制清单的第一条具体规定了其职权范围:“法部管理民刑事、牢狱并一切司法上行政事务,监督大理院、直省执法司、高等审判厅、地方审判厅、乡漱局及各厅局附设之司直局,调查检察司务等。”由此可见法部监督对象包括一切与司法审判相关的事务。

  由于法部权力过大,造成了对审判权的压制,因此形成了部院之间的权力冲突,史称“部院之争”。

  

  二、清末改革中的部院之争

  

  部院之争是指法部和大理院围绕着司法权限划分所进行的争论。

  官制改革方案中,司法体制方面变动尤大,其思路按照立宪国之模式,使“立法、行政、司法三权并峙,各有专属,相辅而行”,试图使司法走向独立。由于改革的重要目的是强化中央集权,故清廷在其议制之初,就有意无意地使新设立的两个行使司法权的部门—法部和大理院权限不明确,甚至互相交叉。不仅是法部“专任司法”及大理院“专掌审判”在概念上模糊不清,而且即使在奕动等所上标榜“分权以定限”而引起三权分立原则的《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中,对司法独立的理解和规定也只是“司法之权则专属法部,以大理院任审判,而法部监督之,均与行政官相对峙,而不为所节制。”

  按照清廷的要求,以戴鸿慈为尚书、张仁舫为右侍郎的法部,在与以沈家本为正卿的大理院协商划分权限时,基于司法独立原则与权限划分方案的悖异,以及戴、张与沈家本在对待立宪的真诚程度以及关于西方法律原则的理解与认同方面存在较大歧见,院、部之间出现矛盾乃至对立,部院之争由此爆发。部、院主要是围绕着司法权限的划分展开,从而对清末的司法职权配置也产生极大影响。争斗的焦点主要包括:

  (一)部、院对审判权的争夺

  部院由原刑部与大理寺分别改建,由于前后职掌分工有所不同,导致部院对审判权认识的误区。大理院既要与原先承担审判职能的法部、民政部、步军统领衙门等机关进行案件交接,又试图施展其作为最高审判机关的影响力,将筹建京师各级审判机关的事务纳入自身职责范围。而法部作为全国司法行政机关对整个司法改革负有领导责任;它既参与案件交接工作,也参与筹建各级审判机关的工作。

  根据官制改革方案,审判机关受制于司法行政机关。在此前提下,即便是作为最高审判机关的大理院,它能在审判事务上享有的权力也是非常有限的。为占据主动,大理院不仅积极着手拟定大理院官制,而且以极快的速度制定了《大理院审判编制法》。该法于当年十月底颁行,内容主要有三点:一是确定了大理院的职权。大理院职权主要有两项——最高审判权和司法解释权。其权限应包括“凡宗室官犯及抗拒官府并特交案件应归其专管,高等审判厅以下不得审理。其地方审判厅初审之案,又不服高等审判厅判断者,亦准上控至院为终审,即由院审结。”[9]二是规定了四级审判机构内部机构和级别管辖,并各级审判机关将案件报司法行政机关覆核及备案的程序。《大理院审判编制法》规定各级审判机关附设检察局,并置有一定员数。京师设大理院、高等审判厅、城内外地方审判厅和城谳局局四级审判机构,分别管辖相应案件,各级审判机关“各有界限”。[10]三是将筹建京师各级审判厅纳入大理院职责范围之内。

  在大理院奏定《大理院审判编制法》不久,法部亦于同年十二月二十八日奏准了法部官制。[11]在该奏折中,法部认为作为“司法衙门”,其职权并非“管理刑名,稽核案件”,而是“综理各部省之法制”,监督大审院、控诉院、地方裁判所和区裁判所。就具体权限而言,则“司法官吏之进退,刑杀判决之执行,厅局辖地之区分,司直警察之调度,皆系法部专政之事”。另外,对于“各直省刑事案件”,法部则有覆核权。在该折中,法部还沿袭以前刑部审定律例的做法,要求各部院衙门将现行则例全咨法部,由其汇订,“以归统一”。《法部官制》第一条将法部权限表述为:法部管理全国民事、刑事、监狱及一切司法行政事务,监督大理院、直省执法司、高等审判厅、地方审判厅、城乡谳局及各厅局附设之司直局,调查警察事务。其余各项权限则内化为其内部机构的权限,由审录司、制勘司、编置司、有恤司、举叙司、典狱司、会计司、都事司分别执掌。

  如此,《大理院审判编制法》与《法部官制》在大理院与法部的权限规定上存在着交叉,又缺乏统一的立法机关加以协调,成为以后部院在审判方面各执一词的依据,审判权在逐步走向独立的过程中,始终受到行政权的牵制。

  (二)部、院对检察权的争夺

  光绪三十二年(1906年)十月二十七日,《大理院审判编制法》规定,大理院以下审判厅局均须设有检察官,于刑事有提起之责,可请求用正当之法律,监视判决后正常施行等。该法第22条规定:大理院的审判责任除终审案件、官犯、国事犯、会同宗人府审判重罪案件外,还包括各直省之京控及京师高等审判厅不服之上控。但大理院独自占有审、检两权,自然引起法部的不满,认为这样势必造成大理院的专断擅权。

  光绪三十三年(1907年)四月初三日,法部上奏《法部奏酌拟司法权限折(并清单)》,其中以检察权为核心问题。清单第九条规定:大理院官制,因检察总厅隶于法部,及请简请补员缺,皆须会商,即应会同法部具奏其推承,总检察由法部会商大理院,请简推事及检察由法部会同大理院奏补。第十条规定:各级审判厅官制、员缺及分辖区域、设立处所,由法部主稿,会同大理院具奏。第十一条:法部监督各级审判厅、检察厅,由法部议定处分。第十二条:死刑由法部宣告行令,该管检察官监视行刑。其监察厅未成立以前,暂由法部派员会同原审官监视行刑。[12]

  针对法部的做法与提法,大理院也于四月二十日提出相应的厘定权限清单之专折。它认为法部清单第九条要求,与法部会商奏补推承、检察各官,与原旨要求各部院“贵司各缺仍著各该堂官自行核议,会同军机大臣奏明办理”之规定不符合,应遵原旨办。[13]

  对于上述争执,光绪三十三年(1907年)四月二十日钦批,“著与法部会同妥议,和衷商办,不准各执意见”。根据这一朱批,法部与大理院再行会商,并于四月二十日共同提出“遵旨和衷妥议部院权限折”。把原第九条改为:“大理院官制,拟会同法部具奏后,所有附设之总检察、厅承及检察官,由法部会同大理院分别开单请简请补。其刑科、民科推承应由部院会同妥商,将大理院审判得力人员,开列清单,由部院请简。”这样,部院关于检察权的争夺问题暂告一段落。

  最终,大理院掌握审判权,各级检察厅虽附设于大理院内,却受专门负责司法行政的法部领导。光绪三十三年(1907年)十月二十九日法部奏准的《各级审判厅试办章程》第九十七条规定:“检察官统属于法部大臣,(点击此处阅读下一页)

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