罗伯特·佐利克:我们为什么仍然需要世界银行——超越援助的展望

选择字号:   本文共阅读 903 次 更新时间:2012-05-29 15:23

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罗伯特·佐利克  

【本刊讯】美国《外交》双月刊2012年3月-4月一期刊登世界银行集团行长罗伯特·佐利克撰写的一篇文章,题为《我们为什么仍然需要世界银行——超越援助的展望》,全文如下:

2007年,世界银行陷入危机。有些人认为其领导权问题上存在着冲突。另一些人指责该机构本身。1944年国际复兴开发银行——世界银行集团的基石——成立时,贫穷和饱受战争蹂躏的国家几乎没有获得私人资本。然而,60年后,私营部门的资金流动却让公共发展援助相形见绌。 2006年,世界银行前常务董事杰西卡·艾因霍恩在本刊上写道:“因此,中等收入国家依赖官方援助的时代已经过去。国际复兴开发银行看来是一个垂死的机构。”在圆桌讨论会和报纸的评论版上,问题也是相同的:我们还需要世界银行吗?

我是2007年开始在世界银行掌舵的。我带来了不同的制高点,这种制高点是通过历史的视角、个人的经验和我对国际格局的认识获得的:这就是,机构与制度是重要的。布雷顿森林多边体系的创造者设计了一个国际经济结构,以解决20世纪30年代的全球金融崩溃的原因问题,并解决他们认为二战结束后将会出现的经济和安全问题。世界银行是这一框架的一部分。该框架包括货币与通货问题、贸易、投资、发展和破碎的国家的重建等。

2007年,这些挑战依然存在,但情况是截然不同的。现在,世界各地的私人资本和自由经营的崛起和传播为发展中国家提供了一个大好的机会。然而,这并不排除保留世界银行的需要,因为世行从来也不是仅仅牵扯到贷款和赠款而已:它的作用一直是在一个开放的国际体系中促进市场经济的发展——在一个更好的政治和安全秩序范围内促进经济增长、机会与希望的增加,并消除贫困。

当时,不仅世界已经改变,而且世界银行也改变。它现在包括四个政策与融资机构:国际复兴开发银行、国际开发协会(世界银行对最贫穷的79个国家的特别基金)、国际金融公司(世界银行的私营部门机构),以及多边投资担保机构(它为投资者提供政治风险保险)。

为了完成其使命,世界银行需要新的方向、更为坚定的指导和更好的实施。它必须适应经济影响的变化,因为新兴市场正在变成新的经济引擎,发展已经不再牵扯到一种南北方的霸权。在发展中国家,世行需要协助私营部门——无论是来自国外的投资者还是国内公司——以消除创业障碍。它需要在已经改变的国际体系范围内,促进包容性的与可持续的经济增长和共同承担责任。我们的领导团队的工作就是要指出新的方向,巩固所获得的支持和伙伴关系,把总的设想转变成具体行动,并保持警惕性,以便抓住创新和不断执行的机会。

不久后,世行就从辩论有关生存的问题转变到提出新的、实用的问题上。在食品和燃料价格不断上涨面前,它可以采取什么措施来促进食品安全保障和改善营养?它怎样才能帮助中国完成向市场经济的过渡,并采取较少地依赖出口和投资的增长模式?它怎样才能帮助中东各国满足今天的就业需求,并在未来建立可持续的政治经济体制?它能够在应对气候变化方面向城市传授些什么?

传达这一新的使命仍然是一项挑战。世界银行的问题之一是,它被称为银行。大多数人谈到银行时都联想到贷款(至少他们到最近为止是这样认为的),但融资仅仅是世行所做的工作的一部分。在最有效的情况下,世行共享知识,开发持久的市场、机构与制度,以及实力,提供多样化的融资(无论其是采取股权、担保、贷款、赠款还是风险管理的形式)。世行把所有三个要素相结合,因而能够使人民的生活和各国的境况得到改善。

自从2007年以来,国际经济发生了巨变,力量对比关系得到了重新安排,因为国际经济努力从自20世纪30年代以来最大的打击中恢复过来。最近5年,发展中国家提供了所有经济增长的2/3,从而为补偿工业发达国家的衰败做出了贡献。发展中国家还成为经济思想、发展模式、投资甚至对外援助的来源。为维护旧的秩序而设计的国家和国际机构竭尽全力适应这种新的动态。

一些人仅仅看到多边组织的弱点和失败。今天,这些人当中的一些主张完全放弃这些组织。但世界上的多边机构提供了把谋求共同利益的各个主权国家联系到一起的一种薄弱、但却十分重要的组织。因此,务实的做法就是让这些机构——尽管它们存在着种种缺陷——更好地发挥作用。在过去的5年里,世界银行按照公共和私营部门的各种发展中的客户的具体需要为其提供解决问题的服务,扩展了其资金基础和创新型融资工具,强调了善治和反腐败工作的重要性,通过开放和透明性实现发展的民主化,并改进了其代表制度和运作,以使发展中国家的发言权和责任增加。虽然世行在所有这些方面都取得了进展,但是它能够,也应该做比这多得多的事情。

为客户工作

发展中国家是世界银行的客户——而不是旧的“结构性调整”政策的对象。虽然这个概念似乎是显而易见的,但它标志着一个重要的心态转变。世行应当成为解决办法的寻求者,而不是处方提供者。如果教科书中的最佳解决办法也不适合于客户的政治经​​济背景,世行就没能帮助解决这个问题。同时,世行的专家需要能够分享有关其它国家正在如何解决类似问题的知识。正如一位印度高级官员对我说:“我不需要再有什么印度问题专家。我已经有了超过10亿个此类专家。我需要的是有关养老金制度、公共与私营部门的基础设施事业以及教育水平问题的世界级专家。”仅仅融资并不是解决问题的对策。

客户具有千差万别的需要。正在奋力挣脱暴力、治理不善、不稳定和贫穷的循环的国家所需要的远远不只是发展理论。我在美国政府工作期间,目睹了在努力应对冲突的国家,安全、经济和外交等领域任何经常断断续续地共同发挥作用。世行能够帮助把这些学科联系起来。1944年,国际复兴开发银行的复兴所代表的是欧洲和日本的重建;今天,它所代表的是世行在阿富汗、海地和利比里亚等陷入困境的地方的工作。

中等收入的国家——巴西、中国、印度、印度尼西亚、墨西哥、土耳其等国——面临着截然不同的问题。这些国家仍然居住着世界上每天靠不到2美元生活的人口当中的2/3。它们面临着本国发展方面的严峻挑战。与此同时,它们也在世界经济和别国的发展中扮演着越来越重要的角色。它们的行动对于制订解决跨国问题的可持续的办法来说将是不可或缺的,无论这些问题是涉及卫生、贸易、环境还是金融的一体化。世行需要不仅协助中等收入国家,而且还与别国分享它们的经验,并鼓励它们承担更大的国际责任。

一项早期的挑战,显示了世行解决问题的新对策。2007年年底,食品价格暴涨。燃料价格的飙升加剧了这种压力。世行的一些经济学家从总体角度考虑问题,认为初级产品的高价所带来的回报会使大多数国家能够抵消这种危险。另外一些人表示,这个问题最好是由人道主义机构,而不是负责长期发展的机构来处理。但是,数以千万计的贫困人口没有任何缓冲机制可以减轻这种打击。一个个家庭没有了饭吃。农民无法获得所需的生产投入。食品骚乱爆发。如果各国人民和政府不能解决短期的危机,那么谈论长期问题就毫无意义。

世界银行采取了迅速的行动,与联合国机构合作,制订了全球食品危机应对计划,建立了一个提供快速融资的机构来支持农民。同时,价格上涨和人口不断增长所带来的对农产品的越来越大的需求提供了促进经济增长的机会,如果世行能够帮助提高生产率和产量的话。今天,世行的危机计划已经帮助47个国家的40万弱势人群。其投资扩展到整个农业价值链,涉及研究、财产权(包括女性农民的财产权)、种子,灌溉、化肥、储存和营销——始终鼓励私营部门的发展。通过天气衍生产品、农作物保险和期货市场,世行的金融专业知识能够帮助农民和食品买主应对风险。

当食品和燃料危机被一场全球性的金融危机所超越的时候,世界银行动员了2000亿美元以上的财政融资来支持发展中国家,迅速地对其中很大一部分资金进行配置。同样重要的是,通过扩大贸易融资、给发展中国家的银行重新注资和购买不良资产,世行解决了具体的崩溃问题。它与澳大利亚、日本和亚洲开发银行合作,为印尼提供了55亿美元,使之在条件恶化的情况下可以利用这笔资金。这一后盾的存在本身就使印尼政府得以花费更多的资金来对抗经济的滑坡,向投资者保证,印尼政府有能力为其扩张性预算提供融资。世界银行与欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、欧盟委员会和国际货币基金组织合作,宣布它将提供多达250亿美元来促进欧盟的银行发展,以便使信贷继续流向东欧。

世行还正在就长期投资与客户合作,以便为经济复苏奠定基础,把重点放在三个领域。第一,它正在基础设施方面投资,以帮助创造就业机会,提高的明天的生产率,增加对机械和服务的需求,包括发达国家的这种需求。第二,它正在促进安全网的建设,以保护最脆弱的弱势群体。世行共享来自巴西和墨西哥的经验教训,帮助40多个国家开始实施有条件的现金转移计划,这些计划向有子女上学并获得预防性保健服务的贫困家庭付款。第三,通过国际金融公司,世界银行还向私营部门,尤其是向中小型企业和小型金融机构提供范围广泛的融资。这种按照客户具体需要而提供服务的做法与过去的普通贷款相去甚远。有时,对于拒不满足有关腐败、环境和治理问题的标准和保障措施的客户,世行必须说不。然而,绝大多数人都想要提高其增长的质量和数量。

扩大金融创新

为了筹集资金和进行有效的投资,世界银行必须产生结果,扩大其金融支持的基础,向其客户提供创新的金融工具。每隔3年,世行就需要为最贫穷的国家补充资金。该基金就是国际开发协会。甚至现在,在一个金融局限性的时代,世行的股东们——187个成员国——决定,由于该机构的工作重点和业绩,所以它有理由获得一流的金融支持。2007年和2010年,两项创纪录的国际开发协会资金补充工作筹集了900亿美元以上。2010年,股东们支持了20多年来国际复兴开发银行的第一次增资,从而使该机构能够在危机时刻通过发行AAA级债券来满足客户的需要。

这些融资一揽子计划取决于要使新兴经济体的“负责任的利益攸关方”的概念——就是认为它们应当在自己的实力不断增长的同时承担更多的责任——在实实在在的金融方面发挥作用。发展中国家一直扮演着越来越重要的角色:它们对国际开发协会的两项增资的贡献超过了以往任何时候,并提供了国际复兴开发银行增资的一半以上。国际复兴开发银行和国际金融公司每年都赚取收入。它们利用这些收入来增加资本,弥补行政预算开支(世行按照实际数字计算一直把这种开支保持不变),甚至对国际开发协会捐款数十亿美元。获得国际开发协会投资的各国像世行一样注重结果和问责机制,包括通过利用把支付与具体的成就相联系的新的贷款工具,从而为融资提供支持。

对进一步的创新是留有余地的。国际开发协会通过对向受援国提供的条件的调整和这些国家的还款的流动,应当在加强自我持续的能力方面取得进展。同样重要的是,世界银行还有大好的机会可以培养私人投资。非洲的许多国家10年来一直享有很高的经济增长率。它们正在采取措施促进地区一体化和基础设施建设。世行正在与它们合作,以改善它们的商业和投资环境。例如,世行的经商报告使各国能够对本国在多大程度上适合于开设小企业做出评估。

2009年,国际金融公司创建了资产管理公司。它促进了国际金融公司在债券市场上筹集资金、然后用来投资的传统模式。资金管理公司利用主权财富基金、养老基金和其它机构投资者所持有的大量金融资源,将其用于抓住国际金融公司所确认的有利可图的投资机会。资产管理公司目前拥有总共40亿美元以上,其中近30亿美元来自外部投资者。这些投资者几乎从未接触到非洲等鲜为人知的新兴市场。现在,这些投资者依靠国际金融公司在把发展与回报相结合方面的出色记录。随着时间的推移,他们的队伍将会扩大,因为他们会更加熟悉这些增长型市场。

世界银行率先开发了新的途径来利用金融解决另外一些全球性问题。在美国前财政部长亨利·保尔森的鼓励下,世行从各国政府那里筹集了60亿美元以上,用于建立新的“气候投资基金”,以帮助各国提高能源利用效率和改进技术,降低排放量,为其提供保护,使之免于遭受气候变化的侵害。这些基金已经在45个发展中国家动员了价值约500亿美元的项目。就在谈判代表们辩论联合国的一项“环保基金”可能是什么样子的时候,世界银行却已经建立起这样一个基金,并使之开始运作。世行还让金融创新对一些计划发挥作用。这些计划包括开发医药、保护野生动物、降低人道主义食品和供应的费用,以及建立自然灾害保险。

世行的对策是对其它机构产生“挤入”效应。世行成倍增加了为各个项目提供的支持,得益于每个合作伙伴的比较优势。它加深了与地区开发银行(包括一些阿拉伯基金和银行)、私人投资者、政府和基金会的关系。例如,国际金融公司就其自身而言能够通过与银行的经营伙伴关系保持贸易融资的流动,从而与商业银行等机构合作,共同承担风险。国际金融公司还进行了大约30亿美元的投资,通过在发展​​中国家的大约180家私人股本基金来建立市场。通过这些市场,投资者能够为当地公司的所有者提供长期的风险资本。随着时间的推移,世界银行的目的是建立市场基础结构和形成经验,无论是涉及本国货币债券市场、股票或中小型公司的融资。

促进良好治理和预防腐败

促进良好治理和反腐败斗争是发展的一个组成部分。我来到世行时,其反腐败工作陷入失望、猜疑和矛盾的泥潭。美联储前主席保罗·沃尔克所领导的一个独立审查委员会提供了十分宝贵的“布线图”,以使世行的诚信部门工作人员能够与现场的运营商、客户、捐助者和世行自己的执行董事委员会更有效地合作。

然而,世行需要做的并不仅仅是调查、起诉和惩罚诈骗和盗窃者。在许多资源丰富的国家,面临的主要挑战是政府必须合理利用收入,打击腐败和扩大经济增长所带来的收益。

超越援助

由于我在来到世界银行以前的经历,所以我十分注重结果。虽然对结果的重视看来可能很明显,但是公共政策方面的评估往往由知识界的辩论、政界的阐明立场以及当前的思想潮流所推动。国际组织尤其可能会在过程和讨论方面自我专注,以致忽略效益的重要作用。对实用的结果加以重视在世界银行等公共组织中尤其重要,因为在这里,制约与均衡,以及程序和委员会可能会阻碍首创精神。成就使士气得以提高,使支持增加,使问责机制与合法性得到增强。

世行已经做出协调一致的努力,以变得更快和更灵活。然而,还有很多事情要做。高管们需要帮助自己的团队把各种利益攸关方之间的关切(涉及保障措施、健全的采购做法、政府的合作态度等问题)以及他们努力为其解决问题的各国政府之间的结点联系起来。他们需要不断学习和提高,而又不让进程陷于瘫痪。

在过去的5年中,世界银行实现现代化的努力一直是实现多边主义现代化的更大范围工作的一部分。这项工作反映出世界经济正在走向多极增长。这种演变将会促进人们的机会、生计和创新。与此同时,世界也将需要一个健康的多边制度,以鼓励更多的国家,解决共同关心的问题,共同承担起更多的责任。

随着时间的推移,世界银行的目标应该是帮助各国采取超越援助的行动。始终都会需要人道主义援​​助。在今后一段时间里,贫穷和遭受战乱的国家将需要发展援助。然而,目标应当是超越这种依赖性。世界银行应当帮助发展中国家创造条件——通过公共卫生、教育和营养,以及金融投资——从而刺激商业、就业机会、生产率,以及与全球供应链和物流链的联系。世行能够在改善治理、法治、经济自由、环境的可持续性和社会责任方面提供援助。与此同时,所有国家都应当向发展中国家市场开放市场。所有国家都应当利用本国所有人民,尤其是妇女的聪明才智,因为在所有国家,妇女都代表着经济增长的一个新兴的来源。

世界银行的历史在很大程度上与第三世界有关。第三世界是一种过时的概念。但发展并没有过时。事实上,发展的方面的经验教训——就像正确的经济学原理一样——越来越适用于所有国家。今天,世界迫切需要摆脱经济危机,为一个超越援助的世界奠定基础。为此目的,世界仍然需要世行。(尹宏毅译)

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