涂锋:中国公民政策参与的效能

选择字号:   本文共阅读 227 次 更新时间:2012-03-30 00:26:56

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涂锋  

  

  公民政策参与过程中,财富与资本如何影响政策参与效能?组织与协作如何有效提高政策参与的效度?文化与理论如何规范媒体及大众的话语影响?作者通过实证研究和调查数据,结合对中国公民政策参与发展现状的观察和判断,分别从经济、社会和文化三个维度分析了影响中国公民公共政策参与效能的因素及其作用机理。

  当代民主政治的基本特征是公民对国家政治生活的广泛参与。选举、投票、政党活动以及司法实践等形式的政治参与权利,均得到了宪法和法律的普遍保护。相比而言,公民在公共政策领域的参与行为具有其特殊性。一方面,政策参与是一种积极权利。要确保公民参政议政的实现,在法律保障之外,还需要更多的外部条件。另一方面,政策参与的条件性也表明,某些因素会造成政策参与实际效果的不同,即影响公民的政策参与效能。

  

  一、政策参与和参与效能

  

  公共政策参与是指公民按照公共政策实践的运行机制,对政策过程各个阶段和环节的广泛参与。当代社会的公共事务日趋复杂,公共政策的重要性凸显。民主政治的实践也从选举代议延伸到政策过程之中。但就公民参与而言,政策过程的各个环节仍有很强的内部封闭性。这主要源于两个原因:其一,政策过程的技术专业性。公共问题的复杂导致解决方式的高度技术化,公共政策成为一个专门化的知识实践领域。公民则难以真正实践其参政议政的权利。其二,政策过程的行政排它性。政策过程由政府部门掌控,呈现“部门专营”的特征。因此,公民要进入政策过程,就必须努力提高自身的参与能力。本文提出“政策参与效能”这一概念,正是为了能更好地透视和分析这一问题。

  政策参与效能可以定义为:公民在参与政策过程时,源于政策参与能力(输入)而形成的政策参与成效(输出)。实际上,政策参与效能就是一种公民的政治行动能力。在当代民主政治条件下,特权的消除已经确保了政治性平等。公民在政治生活和公共事务上的能力差异不再取决于政治地位,而是源于其它因素。在公民的政治生活领域,影响其政治行动能力的因素来自经济、社会和文化这三个公共生活领域。换言之,一个公民的政策参与效能由其在经济、社会和文化这三个维度上的能力汇总而成,体现为以下理论框架:“政策效能(输出)=经济效能+社会效能+文化效能(输入)”。本文以此为框架对政策参与效能及其影响因素展开分析。

  

  二、政策参与效能的经济维度

  

  影响公民政策参与效能的经济维度,实际上是一种财富和资本因素。这表现为公民基于法定的私人财产权利,调动相关资源用于参与政策过程。作为一种积极权利,政策参与必然要求公民付出更多的私人投入。而财富和资本的充裕则为政策参与者提供了更为充分的物质保障。财富资本因素对政策参与效能的影响,可以得到政策实践的确认。这主要体现在两方面:

  其一,中产阶层的政策参与。中国的收入结构呈金字塔型,低收入群体占大多数。但是,中产阶层在政策参与方面则更为积极。据调查,对于是否参与社区选举和管理,以及是否在网上参与公共事务讨论这两个问题,全部受访者中回答“是”的比例分别为22%和17.8%,而中产阶层受访者中回答“是”的比例为28.3%和30.2%,分别是全部受访者的1.3倍和1.7倍;在回答“在以下有关改革的各种举措中,应该从哪些方面首先抓起”这一问题时,中产阶级选择“公民参与议政”是前者的1.6倍。[1]无论是对于客观的政策参与程度,还是主观的政策参与意愿,中产阶层都表现得更为积极。相比社会公众的整体水平,中产阶层的政策参与效能明显更高。

  其二,企业家的政策参与效能。相比普通中产阶层,企业家更加具备财富和资本优势,其政策参与效能也更高。据中央统战部和全国工商联的研究,企业家通过在政府机构中任职兼职,得以广泛参与政策过程。企业家在乡县市省四级政府机构中的任职比例分别是0.8%、0.3%、0.3%和0.1%。四者合计达到1.5%,远高于中国平均“官民比”0.5%的水平。该研究还确认,企业家的各类商会和行业组织,在常规工作之外,还发挥着“加强企业与政府有关方面的沟通”、“疏通与政府管理部门的关系”等重要作用[2]。

  

  三、政策参与效能的社会维度

  

  影响政策参与效能的社会维度,实际上是一种组织和协作因素。这表现为公民借助特定的社会组织形式来提高其政策参与效能。由于政策过程的内部封闭性使得公民很难施加影响力,公民个体需要建立在组织化的基础上,实现个体诉求的有效汇集。这也是协调利益分化和构建群体共识,从而确保公民有序化参与的前提。在实践方面,当前中国政策参与的社会维度主要表现在三个方面:

  其一,公民对各类社会组织的参与。社会组织是政策参与的基础性条件。中国公民的社会组织参与尚不具有明显的政治或者政策倾向,更关注的也是社区生活、慈善救助以及文化娱乐等事务。但是,广泛的社会参与仍然会促进政策关注意识,并通过社会服务供给等形式进入政策过程。尤其在政策执行环节,近年来政府在公共服务提供等领域日渐重视社会组织的角色和作用。正如有研究者所指出的,“社会参与应该被理解为政策实施的一部分,因为它支持并影响了政府的行为。公民通过福利任务、环境保护、保安巡逻或者进修方面的参与,提供了集体的公共品和服务,从而有助于改善城市服务质量。”目前,中国公民参与社会组织的比例并不高。北京大学的调查表明,受访人参加工会、行业职业协会、文体协会等社团组织的比例均很低,都在5%左右[3]。籍此,公民能够获得更多的关于公共问题的信息,并增加人们实现其利益表达的预期。这些都证明了组织化程度对政策参与效能的积极作用。

  其二,政策过程中利益集团的关键作用。在本质上,所谓“利益集团”只是公民对政策过程的一种更高度组织化的参与形式。但是,利益集团在“政策市场”的竞争中处于强势地位。因此,需要防止的是利益集团在政策过程中的垄断地位和支配性影响,即各级政府的决策受到所谓“特殊利益集团”的左右,进而背离公众所委托的公共目标和法定程序。根据中国政法大学对中央、省、市、县及乡镇五级政府公务员的调查,对于“当前社会上反映强烈的上学难、看病难、住房难等问题”,有40.3%的受访公务员回答是“某些利益集团控制了政府决策。”[4] 这表明,特殊利益集团对政策的干扰已经相当显著。这也确认了强大的组织性因素对政策参与效能的影响力度。

  其三,公民借助互联网参与政策过程。在信息技术时代,互联网是公民进行社会协作的重要组织工具。调查显示,积极上网讨论公共事务的公民,在联系媒体、参与签名或自发的集体活动,以及向人大政协反映问题等各方面都更为主动,所选取的表达机制也更为多元化。在政府决策这一面,近年来对互联网民意的重视程度也逐渐提高。各种在线民调、网络问政、官员和网民在线交流,甚至包括“直通中南海”这样的政策参与形式,都反映政府对互联网形式的政策参与给予了积极回应。这些新趋势都表明,在政策参与中,组织和协作因素的重要性日益显现。

  

  四、影响政策参与效能的文化维度

  

  影响政策参与效能的文化维度,则是一种理论和规范因素。它表现为公民基于所获取的知识理论来主动建构政策话语,并以此来参与公共政策论辩。阻碍政策参与的因素中,除了资源缺乏、组织松散外,就是公民在政策话语权上的弱势。文化维度的影响力,集中体现了“知识就是力量”的涵义。什么应当进入政策议程,什么是好的政策方案和政策结果?这些问题所涉及的相关知识和规范,在传统上都属于政府官员以及技术官僚。政策话语权上的弱势地位,极大地限制了公民对政策过程的有效参与。反之,公民政策参与效能的提升,也表现为政策话语权从政府内部逐渐向外扩展。

  这种政策话语权的转变,在中国公共政策实践中也有所体现。其一,专家智库的角色不断提升,政府决策越发借助和看重其意见;其二,媒体和舆论的作用也不断增强。调查发现,政府决策者在设定政策议程时,除了传统的“政府内部的知识”,也开始考虑专家、媒体和民众的知识。而官员自身的知识程度越高,对“政府外部的知识”也就越重视。中国政法大学针对公务员的调查表明,对于政府决策的方法,所有回答中排第一位的是“专家论证”,占78.1%,高于58.5%的“成本效益分析”,也高于52.6%的“公众参与”[5]。专家知识的重要性甚至超过了经济考虑。该调查还证明了媒体的重要作用。在涉及地方向中央争取财政资金、项目投资的“最有效的途径”方面,受访公务员中55.3%选择“媒体宣传”。[6]

  以上分析表明,行政规范、专家知识和公众舆论,这三者已经构成影响当代中国政策话语权的“三驾马车”。三者之间的反复博弈也正成为当代中国政策论辩的一种常态。其中,媒体的作用尤为特殊。它不仅能汇集公民个体的声音,使之放大而得到关注,还成为一个意见协商和政策辩论的平台。不同政策问题,不同角度的解释和规范阐述,都可以在这个平台实现相互比较、求同存异的目标。

  

  五、基于中国实践对三个维度的评价

  

  经济、社会和文化维度上这三类因素对于当代中国公民政策参与都具有不可替代的作用。但是在促进政策参与效能方面,这三类因素作用于政策过程的不同环节,发挥作用的方式也不相同。

  第一,对于经济维度而言,中产阶层和企业家主要发挥其资本和财富优势,以提高其政策参与效能。一方面,经济资源构成一种相对优势,使他们有更多的时间和精力投入到政策参与中去;另一方面,中国经济改革的大背景也提升了经济资源本身的重要性。因此,经济性因素的作用主要体现在议程设置和决策制定这两个环节。政府倾向从经济效益角度来选择政策目标,并以此作为施政决策的衡量依据,有时甚至导致过度扭曲的“GDP主义”。为此,既需要保护公民对合法财产的关注和利用,维系政府的改革动力。同时也需要调节经济性因素的过度影响,实现不同社会阶层的政策参与公平性。

  第二,对于社会维度而言,其优势在于组织和协作功能。公民通过参加社会组织和利益团体,能更有序地参与政策过程。互联网作为一种技术平台,也让公民能实现广泛的利益和表达联合。因此,组织性因素的作用主要体现在决策制定和政策执行这两个环节。公民的组织和协作,对现有的决策民主化是一种有益的补充形式。它有助于决策者获取民意,衡量公众的政策偏好,并以此形成决策依据。在政策执行中,政府能依靠社会组织深入到社区和基层,从而更好地实现政策效果的送达。为此,这些社会性因素应该得到政府更多的促进和扶持。也应该给予其更为宽松的政策空间,以增强公民的政策参与效能。与此同时,对于利益集团和互联网本身的问题也需要加以关注,尤其是防止它们受到经济性因素的过度干扰。

  第三,对于文化维度而言,专家智库和媒体的主要优势在于提供新的政策话语,即新的理论论述和规范解释。因此,这种文化性因素的作用主要体现在政策方案和政策评估这两个环节。过去,政府部门通常主导与政策相关的规范话语。但现在,专家智库和媒体角色的提升,使得政策方案的竞争和政策评估的比较已经越发成为常态。一项政策措施是否合适,一项政策结果是否令人满意,都已经不能是政策部门自说自话。多学科、多层次和多视角的政策话语体系,也反映了公共政策科学自身的科学化和民主化发展。在目前的政策研究中,对文化性因素的关注程度仍显不够。在政策实践中,政策话语也有过度单一化的问题。实际上,过度轻信政府、虔信权威,或者迷信大众,都是公民政策效能不足的表现,也都将造成公民自身政策话语权的丧失。因此,需要更多地揭示文化因素的影响,更应致力于实现政策话语在多元化和专业性上的协调一致。

  

  参考文献

  [1]周晓虹.中国中产阶级调查[M].社会科学文献出版社,2005:315-318.

  [2] 2005年中国私营企业调查报告[N].中华工商时报,2005-02-03.

  [3]沈明明等.中国公民意识调查数据报告2008[M].社会科学文献出版社,2009:136.

  [4][5][6]石亚军.中国行政管理体制现状问卷调查数据统计[M].中国政法大学出版社,2008:5,24,18.

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