宋圭武:转型和开放条件下政府职能的界定

————以中国为例
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宋圭武  

政府职能是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能,它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用,即回答了政府在社会经济活动中“应该做什么,不应该做什么”的问题。在当今世界,面对不断发展变化的经济形势,正确界定政府的职能已成为世界各国共同面临的一个重要问题。在中国,经过20世纪70年代末以来至今20多年的改革开放,社会发生了巨大变化,无论是经济、政治、文化,还是体制、机制、观念,都经历了一个深刻的变革过程。目前,中国正处在一个全面的社会转型时期;而加入世界贸易组织(WTO),将会更进一步推动中国社会的这种转型过程。在这样一个转型和开放的大背景下,正确界定政府的职能,事关中国经济改革成败的关键。

一、从政府经济职能的演变历史看,政府职能的界定应是一个动态范畴

在理论界,不同学术流派就政府经济职能中所体现的自由主义和国家干预主义倾向的孰优孰劣而展开了广泛地论战。从争论的实质看,问题不在于理论上到底是自由主义好,还是国家干预主义好;而是取决于现实生产力发展的需要。也就是政府的经济职能并没有一个固定的模式,单纯的脱离现实环境争论模式的优劣是没有任何实际意义的。从现实层面看,政府的经济职能是一个动态范畴,随着生产力和生产关系的发展变化,随着意识形态的不断演进,政府的经济职能因社会发展阶段的不同而具有不同的表现。

在资本主义原始积累时期,资本短缺是经济发展的严重障碍。资本最初总是以货币形式出现的。因此,对短缺资本要素的追逐必然导致对货币的追求。从这一原则出发,“重金”和“贸易出超”成了当时重商主义经济政策的两大支柱。由于在市场经济发展的早期阶段,市场机制尚不完善,市场尚不具有自我调节的力量。因此,为了达到“贸易出超”、积累货币资本和增加社会资本供给等目的,几乎所有的重商主义者都倾向于政府管制。政府权力在当时主要起着两方面的作用:对内建立资本主义市场经济新秩序;对外保护本国的商业利益,积极推行“贸易出超”政策,增加金银的输入和国内资本供给。从历史发展的角度看,重商主义和政治管制国家主义经济是不可避免的,因为如果没有这样强有力的政府经济职能,则不可能完成从传统的封建经济到成熟的市场经济的历史性转变。

在18世纪中叶,上升时期的资本主义经济已经日渐成熟,市场机制也已趋于完善。这种变化的主要标志是:资本主义已走出原始积累阶段,资本短缺现象已基本消除;私有产权制度已牢固树立,并受到法律保护;市场竞争规则健全,整个社会经济活动也已高度商业化;市场机制的自我调节力量已经基本形成,价格机制和竞争机制已在实际的经济生活中发挥着十分重要的作用。随着经济形势的这种变化,重商主义政策已不能满足经济发展的需要。国家主义经济不仅不利于市场经济的进一步发展,而且日益成为当时社会经济发展的体制障碍,政府经济职能的变迁已在所难免。所以,以亚当·斯密为代表的主张“自由放任”的经济政策,也就应运而生。斯密认为,政府最好的经济政策是让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济的运行,而政府的职能也仅仅限于下述方面:保护本国的社会安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略;保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮压迫,换言之,就是设立一个严正的司法行政机构;建设并维持某些公共设施。[1]所以,斯密所规定的政府经济职能就是保证资产阶级有一个发展生产、积累财富的“和平环境”,它起到的只是一个“守夜人”的作用。上升中的资产阶级接受了以斯密为代表的自由主义经济学家的思想,开始构建一个以自由企业为基础,以价格和竞争为机制、以经济主体追求各自利益为动力源泉,以增加国民财富为目标的自由市场经济体制,严格限制政府对经济的干预,从而把西方资本主义各国先后带入了一个市场经济高度发展的经济时代。

自由市场经济以其较高的经济效率急速地增加了西方国家的国民财富,并使这些国家率先走上了工业化的发展道路。但是,自由市场经济体制并不是完美无缺的。社会财富分配不公、市场垄断、失业、公共产品等问题的不断涌现都使资本主义内部的矛盾日益激化,经济危机接二连三地爆发。

1929~1933年资本主义世界发生了历史上最深刻、最持久、最广泛的经济危机,生产缩减和失业加剧达到前所未有的程度。正是在这种经济环境和背景下,资产阶级经济学家关于政府经济职能的学说又发生了重大的转变。英国著名经济学家凯恩斯在1936年发表了曾在资本主义世界引起“凯恩斯革命”的《就业利息和货币通论》一书,正是在这本书中,政府由“守夜人”转变为“干预者”的角色。凯恩斯认为,“为确保充分就业所必须的中央统治,已经把传统的政府机构扩充了许多……不能让经济力量自由运用,须由政府来约束或指导”,[2]“这是唯一切实办法,……可以让私人策动力有适当运用”。[3]他还认为由于通常情况下就业不充分的根源在于经济自由运行下的有效需求不足,传统的认为资本主义经济会自动达到充分就业,不需要政府干预的做法就显然等于听任有效需求不足继续存在,听任危机和失业持久和恶化,“不仅资源之浪费,乃公众不能忍受之耻辱,而且假使私人企业家想运用这些资源,亦必遭遇重重失败危机。”[4]所以,凯恩斯主张要解决危机和失业,必须提高有效需求,其最佳选择是政府干预和调节经济活动。

1933年,美国推行“罗斯福新政”,开始了政府全面干预经济活动的新时代,资本主义国家的政府经济职能进入了不断扩张的阶段。市场经济的基本观念也由企业、市场的两极结构转化为企业、市场、政府的三角结构。

在20世纪50年代和60年代,政府干预的市场经济使西方国家经历了一段空前繁荣的时期。物价稳定,失业率低,经济快速增长。人们普遍认为,强大的政府经济职能是解救“市场失效”的有效手段。然而,进入20世纪70年代以来,西方发达国家又面临着新的更加复杂的经济问题。先是通货膨胀加剧,随即出现了在物价总水平急骤的上升同时失业也大量增加的“滞胀”现象。这一问题的出现使人们对政府干预调节的功效很快失去了信心,“政府失效”的概念充斥着经济学界。

当凯恩斯的政府干预理论出现危机以后,新自由主义经济理论相继成为西方资本主义国家的官方经济学。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派、产权学派和公共选择学派等组成的理论群体。他们针对“政府失效”积极提倡自由企业制度,强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制,加强市场的作用。鉴于现代资本主义经济的特点,新自由主义者不可能完全否定政府干预的作用,因而他们主张的政府经济职能应该是保护和完善市场的自由竞争,防止垄断的发生。在这样的思想指导下,西方社会已静悄悄地完成了政府经济职能的再次调整,那就是综合自由市场经济与政府干预的优点,走向政府与市场结合的“混合型”经济。

从上述关于政府经济职能的演变过程看,政府职能本质上不应属于静态的范畴,而是一个动态的概念。在社会经济发展的不同阶段,根据生产发展的不同要求,政府的职能应随势而变,只有这样,才能更好地推动社会生产力的健康发展。在我国,为了加速推进社会主义市场经济体制的建立,为了更好地迎接加入WTO的挑战,转变政府职能也就势在必行。

二、在开放和转型条件下中国政府应具有哪些主要职能

在开放和转型条件下中国政府应具有哪些主要职能,取决于在开放和转型条件下社会经济会产生哪些主要问题,这是正确界定职能的前提。

1、转型期秩序稀缺的一般规律,决定了供给秩序应成为政府重要的综合性职能

“秩序是指符合可识别模式的重复事件或行为”,[5]或者也可称秩序是有条理、不混乱的情况。秩序鼓励着信赖和信任,并减少着合作的成本。当秩序占据主导地位时,人们就可以预见未来,从而能更好地与他人合作,也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。这样,人们在寻找能与之合作的专家方面将更易于发现其所需要的信息,更易于猜测什么可能是这种合作的代价和回报,结果是发现和应用更有用的知识。而无秩序则必然导致混乱。在存在社会混乱的地方,社会的相互交往必然代价高昂,信任和合作也必然趋于瓦解,而作为经济福祉主要源泉的劳动分工将变的不可能。在中国,由传统计划经济向市场经济转变,其实质就是实现由“伦理经济”向“法理经济”的过渡。所以,要建立市场经济,必须首先要打破传统“伦理经济”观念,树立新的伦理观念。这样就必然引起人们反抗市场的逻辑,市场的发展就需要一个“合法化”的过程。此外,向市场经济转轨不仅要求改变道德标准和价值观,而且涉及资源和权力的再分配。它可能为某些人提供发展机会,而剥夺了另一些人的传统特权,威胁其他人的生活。转轨也可能造成收入和财富的不平等,与现存的所有权、地位和权力不相配。一句话,转轨会将经济和政治领域原有的平衡打破,这样就会引起社会冲突和政治斗争,引起经济生活的混乱。而有混乱必缺少秩序。所以,在社会转型期,秩序的稀缺是一个一般规律,各国的经济发展实践也证明了这一点。如欧洲国家在18世纪和19世纪用了很长的时间才形成了较为完善的市场经济秩序。在我国,目前秩序的稀缺已成为一个十分突出的问题。假、冒、伪、劣产品的泛滥,不正当竞争严重,信用的缺乏等等,都是秩序稀缺的不同表现。

在建立和维护秩序方面,政府应担负起不可推卸的责任。因为就解决秩序问题而言,政府拥有独特的优势。作为社会中规模最大的非市场组织,政府本身的强制力和再分配能力,使其自身在提供秩序的服务方面,能够实现规模效益。如财产权利的有效保护、契约责任的严格履行、市场本身竞争性的切实维护等,就需要政府在相关法律的订立和司法服务等方面发挥积极作用。尽管有的市场行为主体或许在产权的自我保护、实施契约和争取平等竞争的市场机会等方面,可以做许多事情,但这些都无法取代最具权威性和普遍约束力的政府措施。政府是建立并维护与秩序有关的产权制度体系、市场法律体系和提供相应司法服务的最合适主体。

政府应当承担建立和维护秩序的职能,这并不等于政府必然那么去做。因为政府也可以运用自身强大的实力,建立破坏市场的制度规则。如果政府不受监督,如果某种政治力量无论在经济工作方面的记录有多么槽糕,都不会受到竞争的压力,都不会面临挑战,那么,可以说,并没有什么必然性可以确保政府为秩序的优化而努力工作。建立和维护秩序确实是社会经济发展的一种需要,要满足这种需要,就要求政府时刻感受到竞争的压力,受到有效的监督,并切实负起责任来。

为了实现秩序的优化,政府在秩序建设中必须倡导一种法治精神。也就是说,政府必须遵循法治精神管理市场。行政权力必须被置于法律权威之下,任何形式的政府调控政策和规则措施都必须具备充分的法理基础,与秩序相关的政策措施的贯彻和实施必须被纳入法制轨道,政府调控和规制市场的权力应当受到合理制约,相关管理行为必须得到有效监督。这一准则表明,政府在管理市场方面,无论是使用行政手段,还是使用经济手段、法律手段、都应当具备法律前提,并接受法律监督,承担法律责任。

另外,在秩序建设方面,有一种颇具代表性的观点认为,在从计划经济向市场经济转轨的过程中,市场的混乱、失序现象以及法律的欠缺是不可避免的,与其急于制订不成熟的法律来约束制度创新活动,不如为市场发展提供一个更加宽松的环境条件。这种观点或许有些道理,但这不应该成为阻碍正规法律体系建设步伐的借口。在这个问题上,应该注意到,市场经济的营建与相应法律制度的构造属于同一个过程的两个方面。市场经济法律是市场经济的构成性规则而非控制性规则。“市场经济法律不应该也不可能外生于主权者的主观意志,只能内生于客观的市场经济规律。如果我们想要享受市场带来的效益,那么,作为制度安排的法律,其目标只能是让市场充分地发挥作用,而不是把法律作为一种外在的控制手段去限制乃至取消市场的作用;只能是去促进自发的市场秩序的形成,而不是去建立所谓的‘有秩序的市场’。‘市场秩序’和‘有秩序的市场’之间的区别在于,前者旨在让市场发挥作用,而后者则意味着限制市场的作用”。[6]所以,市场秩序法律本质上属于一种建构性的规则,而不是控制性的规则。

2、在转型和开放条件下,面对日趋激烈的国内外经济竞争,增强国家竞争力应成为政府的核心经济职能

我国从计划经济体制向市场经济体制转型,其实质就是我国从垄断型社会走向竞争型社会。另外,众所周知,随着中国加入WTO,遇到的挑战会更多,中国经济将不得不面临更加激烈的竞争。在这样的背景下,提升国家竞争力,事关国家未来发展的根本。

如何提升国家竞争力,可考虑从三个方面着手:(1)国家创新系统建设是关键。所谓国家创新系统,就是指由政府牵头,各创新相关部门和组织相互作用而形成的以推动社会创新活动为目的的社会组织系统。它的基本功能是优化创新资源(主要是智力资源),协调国家和社会的创新活动,以推动创新广泛而有效地进行。目前,尽管我国国家创新系统建设已取得一定发展,但现状仍不能尽如人意,特别是考虑到国家进一步发展的需要,形势更紧迫。从我国实际出发,建设国家创新系统的基本精神应是:首先,既要学习外国先进经验,又要根据中国国情。在设计新的创新系统时,必须考虑与国际接轨,必须借鉴其他国家的成功经验。但是,其他国家的经验是特定历史、文化制度背景的产物,只能借鉴,不能照搬。不管有意还是无意,受历史、政治和文化等因素的影响,每一个国家都会以不同的制度安排来推动创新。这种差异性造成了创新系统的多样性和系统效率上的差异。即使同是市场经济国家,创新系统也各不相同。况且创新系统是一个动态的概念,处于不断发展之中。因此,在国家创新系统的设计中,必须强调创新的观念、创新的意识,勇于开拓,大胆创新,使我国的创新系统既能与国际接轨,又符合中国国情,真正能够提高效率,提高竞争力。其次,要充分发挥政府的主导作用。由于创新过程内在的技术的不确定性、市场的不确定性、以及市场机制在激励创新中的不完善,从而需要一定的政府干预,需要政府担负起应负的责任并对相关的各项事务发挥重要影响。因此在国家创新系统中,政府的作用非常重要。对发展中国家而言尤其如此,因为这些国家企业的创新能力低,政府可在为企业创新构筑良好的符合本国国情的政策法律环境和基础设施方面,通过政策、法规、计划、项目、采购、财政金融、服务等多种形式,影响、引导与干预创新活动的方向与效率。在我国市场机制不完善和企业技术创新能力较弱的现状下,政府对技术创新的引导和扶持更是必要的。因此,在完善国家创新系统时,必须充分发挥政府作用。再次,要特别重视制度的效率,包括系统内各组织的效率,尤其是组织之间联系、沟通与合作的效率。制度安排(包括经济体制及科技体制改革)是完善国家创新系统的关键。

(2)培育产业竞争力是根本。从政府角度来看,特别要加强国家产业政策的引导,促进支柱产业的培育和发展。一方面,我们应该重视市场力量对于产业发展的基础性作用。另一方面,对于产业竞争力来讲,所谓“市场失灵”问题也很突出。在一些对于国家整体竞争力十分有用的行业中,营利性的私人企业可能不会进入。特别需要提出的是,对于大多数发展中国家来说,由于国内市场发育不完善、产业结构成长度低下、技术水平落后、资金匮乏,单靠市场力量难以实现产业竞争力的迅速提升。所以,国家产业政策的引导和扶持是十分必要的。在未来相当长的阶段内,我国都要充分发挥产业政策的作用。政府应该继续制定完善的产业政策体系,提出明确的发展规划、产业布局、规模标准、重点建设项目以及关键产品国产化进度要求,并根据具体情况,以法律、法规等形式保证专项政策和规划的落实,包括充分运用优惠贷款、生产控制、政府采购等投资鼓励政策,建立和健全财政、税收、金融、外贸等与产业政策相配套的保障体系,保证产业政策自身、产业政策与相关政策的协调和完善,推动产业竞争力的提升。

(3)重视人力资本投资是长期战略。面对知识经济和经济全球化的挑战,人力资源开发显的尤为重要。而在我国,虽然人力资源丰富,但在现实层面上,仍表现为潜在资源,人力资源的有效开发和利用仍存在许多问题。为此,需应充分发挥政府的主导作用。一方面,必须加快我国人才体制和人事制度改革的步伐。要以创新的态度提高对人才问题的认识,要把人才真正确立为经济发展的“第一资源”。要创新用人机制,建设一套行之有效的激励机制、选择机制、淘汰机制。另一方面,要加大教育的投入,完善职业技术教育体系,提倡终生教育等。

3、在转型和开放条件下,社会风险会变大,所以,稳定职能应成为政府的一项重要社会职能

社会风险作为风险的一种类型,它是指个人或团体的越轨或聚合等反叛社会的行为所引起的社会失序和不稳定性的可能性,如示威、罢工、破坏、骚乱、暴乱等。只要有社会存在,就存在社会风险。但在社会转型和开放的条件下,社会风险会变大,如不加以防范,会导致整个改革的失败。在我国,目前所面临的社会风险主要有:(1)高失业率所导致的社会风险。据研究,目前我国的综合失业人口(显性失业人口加上隐性失业人口)大约有1.8~2.6亿规模之巨。这一失业规模的下限相当于整个印度尼西亚的全国人口,而上限则相当于美国的全国人口。如此之大的失业群体,它是我国在转型期所面临的一个极为严重的社会风险源。正如有的学者所言:“在今后的若干年中,失业问题将会成为一个相当敏感甚至带有爆炸性的问题。”[7]

(2)国有企业困境所产生的社会风险。国有企业改革事关国民经济健康发展的根本。国企改革危机会导致如下严重后果:①有可能诱发严重的金融危机。②会引发国企职工经济性的聚合行为。具体有上访、静坐、游行、罢工、拦车、堵塞交通、冲击机关等形式。据统计,上述行为有呈逐年上升趋势。

(3)地区差距拉大产生的社会风险。一个社会的各地区间有适当的差距,对这个社会来说未必是坏事。因为有差距才会有动力。可是,当一个社会各地区间的差距过大时,对社会的发展就不利了,就会产生社会风险。有关研究资料表明,目前,中国的地区差距比发达国家历史上地区差距最严重时期要大得多。这说明,我国的地区差距已经过大,过大的地区差距就会带来社会风险。这种由地区差距所引发的社会风险突出表现在两个方面:其一是社会不稳定。落后地区居民因利益损失过大,且没有得到相应的补偿,就会有强烈的相对剥夺感,容易产生反叛社会的行为,甚至会引发骚乱、暴动等社会危机。20世纪90年代初的墨西哥农民暴动就是一个例子。其二是国家分裂。当地区差距过大时,会使地区间彼此产生仇恨和敌视心理,这种仇视心理发展一定地步,就会导致国家的分裂。世界上多数国家的分裂都是由地区差距过大引起的,象前苏联在20世纪90年代初的解体,南斯拉夫的分裂,巴基斯坦东西部分裂为两个国家等,虽然原因都很复杂,但都有一个共同的核心问题:地区差距过大。

(4)贫富分化导致的社会风险。根据有关研究,我国已成为贫富差距悬殊的国家。同时,由于城市下岗职工在不断增多,失业人数在增加,农民近几年来收入几乎没有什么增长。这就使近年来,我国贫富分化的趋势不仅没有减缓,而且还在加速发展。这样的趋势令人担忧,因为贫富分化,对任何国家来说都是严重的社会风险,都是社会不稳定的根源。世界各国发展的历史也证明了这一点。早在100多年前法国思想家托克维尔在分析法国大革命的原因时就指出:“经济的飞速发展,造成了史无前例的国家经济繁荣。这种不断增长的繁荣,未能安定民心,却到处激起了人们的不安情绪,恰恰是在法国经济状况得到最明显改善的地方,群众的不满达到了顶点。”[8]伊朗巴列维“白色革命”的失败警示也我们:在经济走向繁荣的时候,一定要注意防止贫富差距过分悬殊,防止出现贫富两极分化;否则,其社会风险是巨大的,随时都有可能引发社会冲突和社会危机。

(5)加入WTO,会使我国的社会风险进一步加大。首先,意识形态的冲突会引发一系列问题。其次,民族工业的发展会受到严重挑战。再次,贫富分化有可能进一步加剧。第四,失业问题可能会更加严重。

针对上述各种类型的社会风险,政府应充分发挥应有的职责。一方面要加强对竞争的调控。另一方面,要尽快建立和完善对弱势群体的保护体系。最主要的,就是要建立健全社会保障体系。主要是:①逐步扩大社会保障的覆盖面。这应分两步走,第一步是尽快把社会保障的覆盖面扩展到集体、外商投资、私营、混合所有制等多种企业及城镇个体劳动者,使城镇的所有劳动者和居民都能享有社会保障;第二步,积极稳妥地推进农村社会保障体系的建设。应根据实际情况把社会保障的重点放在农村社会保险上。主要内容有养老保险、合作医疗保险、合作救济保险以及意外事故保险等。②加快建立多元化、多层次的社会保障体系。为了使社会保障既能发挥保障生活和安定社会的作用,又能适应不同经济发展水平的需要,我国宜实行国家基本保险、单位补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次社会保障体制。③加强保险基金的收缴和管理,壮大保障规模和能力。在当前由于少数企业拖欠、拒缴;部分企业困难,无力缴费;社会保障未覆盖到全社会,影响了社会保障基金的总体规模;老年人口比重大,养老金替代率高,超过制度设计能力等原因,保障基金筹集不能满足社会保障需要的矛盾日益突出。为了解决这一矛盾,应采取以下对策措施:一是加大收缴力度;二是扩大财政对保障基金的扶持力度;三是合理调整社会保障筹资比例。④改革社会保险管理体制,提高管理现代化水平。要改变目前社会保障管理体制过于分散,政出多门的状况,尽快完善社会保障管理体制,提高社会保障管理水平。一是完善社会保障体制,统一筹划和调剂保险基金。二是加大依法管理的力度。要在国家立法的基础上,加快地方立法配套的进程,到2010年形成由国家立法和地方立法相结合的完整、健全的城镇社会保障法规体系。在加强立法工作的同时,执法工作应成为开展社会保障法制建设的重点,做到有法必依,执法必严,违法必纠,促进社会保障事业的健康发展。三是提高管理现代化水平,建立全国统一的社会保障信息系统。考虑到今后社会保障机构同参保人之间的联系频率不断增大,要设计适量的机构网络体系,为参保人提供方便、快捷、周到的服务。

另外,要提高政府处置社会风险的能力。当产生社会风险之后,作为社会的管理者——各级政府就要设法尽快去处置社会风险,尽量减少风险给社会所带来的损失。而要尽快去妥善处置社会风险,各级政府就必须具有处置社会风险的能力。古今中外任何一个经济繁荣、社会安定的国家和地区,都具有一个共同的特点,那就是其政府具有强有力地处置社会风险和维持社会秩序的能力。所以,任何国家的政府都应具有处置社会风险、维护社会稳定的职责,在社会风险加大时,更应把保护社会稳定作为一项主要职能。

4、转型期可能会产生严重的腐败问题,所以应把预防腐败作为政府的一项重要政治职能

腐败现象的产生与泛滥往往与社会转型有关。一系列的政治变化,使以往正常的社会政治制度和经济秩序受到冲击与破坏,不仅使原来隐蔽的腐败现象显现出来,而且迅速地传播与蔓延。柏特里克等认为,在市场转型国家,集权控制的消除,地方化(分权化)、私有化和经济的对外开放在短期内极大地提高了腐败的可能性。在我国,改革开放以来,经济生活和社会生活发生了巨大的变化,在不断打破中央集权的计划经济体制、引入市场经济体制的同时,我们也选择了渐进式的、以双轨制为主要特征的改革之路,这引起了一系列根本性的政治变化,以致在转型的初期和中期,腐败异常活跃。

目前,中国正属于世界上腐败程度比较严重的国家之一。按瑞士洛桑管理学院公布的《1998年世界主要国家竞争力报告》中第3.34指标,不适当行为(例如受贿或腐败)的指标如下(该指标越高,则表明该国家和地区腐败程度越低,反之则然):加拿大为8.25,新加坡为7.84,英国为7.11,中国香港为6.45,美国为6.15,德国为5.81,法国为4.71,中国台湾为3.91,巴西为2.80,日本和中国为2.67,意大利为2.57,韩国为2.55,俄罗斯为2.36,印度为1.74。[9]若按国际透明组织设计的清廉指数(CPI),以企业界、风险分析师、一般民众为调查对象,针对贪污腐败的情况,据其经验和感受,从10(高度清廉)到0(极端腐败)排序,若按1999年排名,中国在世界99个国家和地区中排名为第58位,1998年中国清廉指数为3.50,在85个国家和地区中排名为第52位,低于世界平均数(4.89),也低于世界中间数(4.20);而在1995年清廉指数为2.61,在41个国家和地区中排名倒数第二(倒数第一为印度尼西亚,清廉指数为1.94)。国际透明组织还专门设计了行贿指数(BPI)来评比全球19个主要出口国家和地区企业在海外的行贿情况。这是根据进口商的感受作评判并委托盖洛普国际机构(GIA)在14个主要新兴市场国家和地区进行调查,行贿指数是以10到0评分,一个完全没有行贿的国家和地区可得10分,严重的国家和地区分数则低。在19个主要出口国家和地区中,以8.3分为最佳分,如瑞典;中国(包括香港)分数3.1分,在19个主要出口国家和地区中排名倒数第一,被视为海外行贿意念最强的地区;其次是韩国为3.4分,中国台湾为3.5分。

从实际情况看腐败已对中国社会经济造成重大损失。第一,据初步估计,在20世纪90年代后半期,各种类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875亿~12570亿元之间,占全国GDP总量比重在13.2%—16.8%之间,而且实际造成的损失可能比估计数值要大得多。第二,腐败已经成为中国最大的社会污染,具有明显外部不经济性。对某些行贿者和受贿者而言,腐败可能具有润滑剂的作用。对某些垄断行业生产者而言,高度保护、排斥竞争可能具有增加利润额或者“扭亏为盈”的作用。但对全社会而言,腐败却不会创造新的社会财富,而只是将大量的社会财富从广大消费者转移到少数垄断生产者,将大量的国家财政收入和支出、国有资产、公共资源转移给少数腐败分子、特殊利益集团及其利益相关者。这将对中国经济增长和社会发展及人民生活福利产生巨大危害,同时也对中国社会稳定、长治久安构成巨大隐患。第三,更可怕的是,据研究,腐败意识正成为青年一代的一种自觉意识。如此下去,后患无穷。

上述情况表明,腐败问题已成为制约我国社会经济健康发展的一大障碍。为此政府应把反腐败和预防腐败确定为转型期的一项重要职能性任务,应常抓不懈。具体来说:第一,要制约政治权力,使其运行在法治的轨道上。第二,要强化监督制约机制。第三,要使政治权力和经济权力的运行尽可能相互独立。第四,要重视培育民间组织,支持第三部门发展,依靠第三方反对腐败。第五,政府要加强和弱势群体的联盟,共同对抗既得利益阶层的腐败行为。

总之,政府职能的界定并没有一个固定的理想模式,脱离现实的任何抽象争论都是于事无补的。现实社会经济发展的客观要求是决定政府职能的前提和依据。在转型和开放条件下,根据中国社会经济发展的现实,政府的主要职能可概括为:供给秩序职能;提升国家竞争力职能;稳定职能;防腐职能。当然,政府还有许多其他职能,但在当前条件下,主要的职能可归结为上述四个方面。同时,随着我国社会全面转型的完成,相应,政府的主要职能也应会有所改变;届时,只能根据当时的情况而确定,并不存在一个预先确定的模式。

注释:

[1]参见亚当·斯密:《国家财富的性质和原因的研究》(下卷),商务印书馆1981年版,第253、254、272页。

[2][3][4]凯恩斯:《就业利息和货币通论》,商务印书馆1963年版,第327页;第328页;第328页。

[5] [德] 柯武刚、史漫飞著《制度经济学》,商务印书馆2000年11月第1版,第182页。

[6]周小明、宋炉安、李恕忠:《法与市场秩序——市场经济法律机制研究》,第29-35页,贵州人民出版社,1995。

[7]孙立平等:《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》,载《战略与管理》1998年第5期。

[8]Tocqueville,The Old Regime and the French Revolution,New York,1955,P173.

[9]引自原国家体改委经济体制改革研究院、中国人民大学、综合开发研究院(深圳)联合研究组:《中国国际竞争力发展报告》(1999),中国人民大学出版社,1999年,第342页。(中国选举与治理)

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