丁元竹:公民服务·社会创新·政府改革

选择字号:   本文共阅读 2151 次 更新时间:2004-11-19 10:02:30

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  一、公民服务与制度创新

  

  (一)、公民服务、志愿服务与非营利组织

  

  公民服务在全球普遍发展,为越来越多的人们认同。什么是公民服务?公民服务是指通过公共行动来使公共受益的活动和项目。所有的公民服务项目,都使个人通过自己的行动使一些群体或事业受益,这些行动往往在改善人类生活状况或一般福利的精神激励下进行的。研究发现,国家支持的服务项目在时间上持续最长,在国际领域的服务项目最为流行。国家支持的服务项目更侧重于使服务者受益,而国际服务项目则更侧重于使被服务者受益。不过,不同文化背景下的“服务”含义是不一样的,而且对于服务的界定必须基于不同的文化背景和不同国家的历史。在墨西哥和尼加拉瓜,服务是大学生获得为国家发展而提高自己技能的一种方式。在一些实施强制性服务的国家,如德国,公民服务是兵役服务的变通方式。在美国也有许多类似的例子,如美国学习和服务队、和平队、老年服务队、大量的以信仰为纽带的服务项目,等等。从历史来看,最初服务的动力来自个人的义务和责任,但是服务的实现需要通过项目、组织并有一定政策支持。由于公共的价值观念、社区建设和人们的相互努力,各种国家的、地区性的和跨国的公民服务正在蓬勃兴起。随着技术、经济、工作和社会组织的变迁,人们的新的价值观念得到新的表达方式,在许多国家,大多数人口已经不再生活在邻里相依的乡村社区、或小城镇。但是基于人类的自然本质和文化传统,人们依然在寻找社区,希望成为社区的一部分。服务是就是一种可能的路径,因为它非常有弹性,通过服务建立的非正式社区关系不会像传统的社区那样具有区位性,但同样满足人们交往的需求。

  

  公民服务项目正在变得越来越多样化,它们可以是地方范围内的、国家范围内的,国际范围内的,也可以是跨国的,服务者可以是青年、老年,信仰者或学校的学生。服务可以发生在生命的任何时期,不一定是成年的早期。在美国和其它国家,公民服务正在出现许多创新,如学龄儿童和少年服务、大学学生服务、中年人以及老年人服务,等等。如果这些创新得以拓展,它们不仅将对服务的作用有所促进,也会拓展服务者的范围。

  

  服务与有偿性和强制性是有关联的。公民服务可能兼有二者的特征。例如,服务者需要生活补贴并在执行项目的过程中需要花费。服务形式也与一般的志愿服务不同,因为它需要一个集中时间的承诺并通过项目的方式进行。公民服务也许是一种新的制度,从集中性和时间跨度来看,它不同于偶尔的志愿服务,而且公民服务更注重承诺,服务项目需要一定的预期、时间跨度,公民服务是集体行为,而不仅仅是个人行为。当代的公民服务已经与历史上的服务有着很大不同。历史上公民服务的动力来自宗教或非宗教信仰,当代的服务则由最低限度的补助、教育激励、提供跨文化的机会等来支撑。所以公民服务也是与时俱进,它的结构越来越复杂,组织性越来越强。从21世纪初开始,许多国家就开始设立一些服务项目,这些项目越来越普遍并不断扩张,它预示着一个新的世纪的开始,这实际上是社会创新机制在形成。“我们强调社会创新,因为我们认为未来的发展不能仅仅依赖于生物技术和其它技术的创新。我们需要社会创新,这些创新的领域包括观念、意识、沟通和合作,等等。服务只是这些社会创新的一部分。显然,服务不会是医治百病的万灵药,但是,它是迈向正确方向的第一步。”

  

  志愿组织(第三部门或非政府组织)在非常积极地推动公民服务的发展,国家通常在提供资金方面发挥重要的作用。从国际上看,越来越多的国家或地方政府在提供服务机会,并通过非政府组织执行服务。

  

  (二)、公民服务的国际发展:服务形式、类型和领域

  

  目前在全球范围内,公民服务的例子很多,在墨西哥、尼加拉瓜,大学毕业生需要为国家发展提供技术和专业服务。在一些强制服务国家,如德国,公民服务是兵役服务的变种。在美国,过去的十年中已经出现了为国家和社区发展作贡献的公民服务,这些服务得到公共和政治领导人的大力支持。

  

  全球服务研究所对57个国家的210个公民服务项目进行研究。这些项目通过设在本国的办公机构与全球建立联系。例如,日本的“海外志愿服务队”总部设在东京,但其派遣的服务者足迹遍布世界上77个国家或地区。我们还可以根据形式和类型对这些项目进行分类。如果根据地理范围划分有以下四种形式:跨国项目(21个)21个,国际项目(103个)103个、本国国家项目(73个)73个,地方项目(13个)13个。服务的受益者包括儿童、青年、老年人和经济上处于弱势的群体、特定社区,以及具有特别需要的人口,包括生理或心理残疾的人。

  

  跨国项目是指一般在两个或两个以上国家合作进行运作的项目,人们希望跨国项目的服务者在本国或另一个国家开展服务,在那里贡献自己的时间和精力,就像他们在自己的国家进行的活动一样。国际服务是最普遍的服务类型。国际服务项目把服务人员从服务人员所在国家送到其他国家,或把来自不同国家的服务者送到同一个国家进行服务。国内服务是指特定国家中的公民参与国内特定服务,这类服务项目由政府或执行,也可以由其他部门执行。在以上210个项目中,有35%的属于国内服务项目。地方服务是指在一个国家的特定区域位置实施服务项目,从本地或其他地区来的志愿者参与服务项目。

  

  我们也可以根据服务者划分公民服务,如青年服务、老年服务和以信仰为基础的服务。在这210个服务项目中,青年服务项目占86个,老年服务项目4个,12个以信仰为基础的服务项目。典型的跨国青年服务是“加拿大世界青年”在中东欧的服务项目,该项目时间跨度接近6个月,他们的服务发生在治理和经济发展领域。该服务项目派遣服务者到小型企业或机构工作,他们的服务重点是民主和经济建设。另外一个项目是“千年发展目标”,青年服务者在英国服务3个月,在其他国家服务3个月。

  

  在这210个项目中,服务领域包括人类和社会服务、教育活动、社区发展、个人发展、环境保护、文化融合、健康服务、就业和经济发展、基础设施建设、文化遗产和艺术、和平和人权、紧急事态,等等。“加拿大国际十字军”(Canadian Crossroads International)在伙伴国家从事社区发展,包括诊所建设。他们从事植树、农业生产、卫生健康事业和教育事业等活动。匈牙利民主青年基金会组织和开展城市范围内的再生能源利用,医院和家庭中心的儿童援助以及儿童风险监督,等等。大部分被调查项目的目标侧重服务者---提高服务者作为志愿者的内在激励机制(81%),提高服务者的技能(76%),增加服务者的社会交往能力(68%),增强服务者的自信心和自尊心(62%),扩大服务者的职业选择范围(47%),提高服务者的就业率,许多服务者通过参与项目来提高技能,扩大就业机会,32%的项目的直接目标就是扩大就业。当然,不同的项目的目标是不一样的。

  

  二、社会创新与制度设计

  

  社会要通过创新来适应由于人口持续增长和人类需要不断变化带来的环境压力。社会创新的基本含义是指通过一些制度设计来改变目前人类在应对一些社会问题的困境,诸如就业、社会福利模式等等。历史证明,我国的经济体制创新释放了巨大的经济增长能量。几乎经济的每一次经济的巨大飞跃,都伴随经济体制的巨大变革。社会创新,也是如此,社会的不断创新将缓解人类面对的若干压力,使经济社会协调发展处于积极、合理状态。尤其是在中国当前形势下,面对人口不断增长和环境恶化的巨大的压力,如果不进行某些程度的社会创新,要真正解决经济社会协调发展问题是根本不可能的。所以推动以人为本的社会政策,不断解决发展过程中出现的社会问题,在发展中不断开展社会创新是实现经济社会协调发展的基本途径和方向。

  

  人类的未来是由人类自己创造的。过去的500年人类通过技术革新、科学发展和经济增长得以生存。如果人类想继续生存下去,人类未来的生存可能要通过社会创新,即建立一个可持续的社会体制。从这个意义上说,未来有意识的制度创新也许比过去任何一个时期都重要。也许在目前谈论这个问题似乎有点奇怪,社会科学,特别是心理学、社会学和政治科学以及应用的社会科学,特别是政策创新,管理以及社会工作,将成为未来发展成就的最基本的力量。社会创新领域广阔,唯一受到的限制是人类自身想象力的限制。值得庆幸的是,关于想象力,生物进化和文化的进步使得我们可以把二者结合起来。人类可以创造新的意识、学习、发展和管理体制来应对面临日益严峻的挑战。开展广泛社会创新是可能的。例如,我们可以想象,假如世界上每一所大学都把学生提供半年或一年的服务作为毕业的基本要求,情况会怎样?假如通过创造老年服务队使每一位老年人都有机会为社区贡献自己的时间和能量,情况会怎样?假如世界上每一个国家都把国防预算的2%、5%或10%用于国内或国际服务,情况会怎样?这些都不是远不可及的设想。如果思路清晰,努力争取,这些设想中的任何一个,或所有这些设想,都可以在几十年内实现。问题的关键是我们的想象力是否足够能进行这方面的制度设计。

  

  公民服务作为一种能够应对我们面临挑战的体制会将提供可观的机会。随着公民服务的发展,如果它被纳入人类与自然和人类各个集团的关系中去考虑,最终它将成为最基本的和最持久的价值。或许几百年以后,我们未来的后代可以看到,21世纪是一个转折点---一个环境污染减少,战争、种族灭绝和传染病不再频繁的世纪。当然,人们会认为这是奇异怪想,但却是可以达到的。如果我们能够实现这样的理想,是因为我们在21世纪产生了社会创新的知识和实现这些创新的措施。服务可以成为这个创新的一部分。

  

  如果我们要取得社会创新的成功,各级政府将应该发挥核心的作用。不幸的是,我们生活在一个个人主义和反政府心态盛行甚至登峰造极的时代。人们忽视了政府在许多方面体现了人类的最大成就:代表领导力量,负责公共物品的提供,组织集体努力,制定法律,人权保护以及平衡霸权与消除贪婪。政府在事实上提供了经济交换和增长的制度基础。公共部门已经是而且将总是基本的部门。像历史上一样,社会创新将应当是有意识地设计、执行、培育和拓展,这些都离不开政府的支持和努力。这不是说政府应当承担一切事情,许多事情实际上是由非政府机构或私人部门来执行的。但是,政府必须提供基本的框架、资源和前瞻性工作,使得社会创新成为可能。

  

  三、政府创新与福利改革

  

  改革开放以来,我国经济社会领域发生了天翻地覆的变化,但由于政治体制和行政体制改革的滞后,现行的政府制度安排不能适应市场经济条件下经济社会发展的要求,政府职能和市场职能重叠交叉,存在对经济增长迷信和对市场迷信的认识偏差,导致“政府越位”和“政府缺位”并存现象的产生。现行体制要求官员对上负责而不必对下负责,当“发展是硬道理”被曲解为“经济增长是硬道理“后,GDP成了衡量官员政绩的唯一标准。“政府越位”,即官员为突出政绩,好大喜功,挟巨额的公共资源,过多地介入原本应该由市场机制发挥作用的领域,其背后往往还带有强烈的个人或小集团利益驱动色彩。而在社会事业和公共服务领域,政府管理和经费出现“缺位”,把责任推给市场,其结果必然是发展缓慢且分配不均。经济社会协调发展是全社会共同的责任,政府更要发挥核心作用,特别是在提供公共服务、保证社会公平、社会公正和社会融合方面的作用要不断加强。从当前来看,政府要抓紧完善收入分配、户籍制度、城市化、社会保障与社会福利、公共卫生和教育、食品安全、就业、社会组织管理等方面的法律、法规和政策,为经济社会协调发展创造一个宽松的环境。

  

  在制定经济社会政策时,首先要考虑人民的需要,把满足人民的需要作为政府制定经济政策的核心;在发展中综合考虑效率与公平,正确处理效率与公平的关系。在当前我国社会发展问题上,要结合国际经验和国内实际,要仅仅围绕人民群众关心的重大问题,采取措施加以解决,要把消除贫困、扩大就业、消除歧视作为社会发展的核心和目标。要充分认识到经济发展与社会发展有着不同的目标。在政策制定过程中,把经济政策和社会政策有机结合起来,使之相互支持,也必须承认社会发展也依靠完善、合理的经济政策。在执行社会政策的过程中要谨防政策目标偏离问题。特别是,虽然我国开始实行统筹经济社会发展战略,但是要清醒地认识到,以经济政策代替社会政策的巨大惯性不可能在一个较短的时间内得到解决。(点击此处阅读下一页)

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