[内容提要]“三农”问题是当今中国最大的问题，是我国全面实现小康社会的难点。本文从“三农”问题的严重性入手，分析其带来的政治影响，探索“三农”问题产生的政治原因，并试图通过政治制度的变革，建立起城乡协调发展的体制，从根本上解决“三农”问题。

[关键词]：三农；二元化；政治制度；农村自治 。

一、“三农”问题的严重性及其政治影响

中国的农村、农业和农民问题，被联系起来作为一个整体的“三农”问题提出来，引起了知识界和政府的密切关注。特别是上个世纪九十年代中期以来，“三农”问题的严重性愈显突出，产生了一系列负面影响。

（一）贫富差距拉大，城乡割裂严重

建国以来一段较长时期，我国居民的收入差异十分有限，维持在一种低收入水平上的平均主义。改革开放初期，农民的收入增长较快，一部分农民脱离了贫困。但是，进入90年代中期以后，农民增收乏力，贫富差距逐渐加大。贫富差距加大主要体现在城乡居民收入差距扩大。据统计，2002年农民人均纯收入为2476元，城镇居民人均可支配收入为7703元，前者为后者的32.1%，名义差距超过3∶1。据全国农村固定观察点系统对31个省份所属32个县市的2万多个农村家庭调查，低收入（年均纯收入1千元以下）和中收入（年均纯收入1000－1999元）组占到54.2%，这部分人是21世纪中国的贫下中农。按世界银行的测定标准，中国绝大多数贫困人口是在农村。

在城乡居民收入差距扩大的同时，东西部农民收入差距也在扩大。我国的近3000万贫困人口主要集中在中西部地区，尤其是在西部地区，2002年，西部地区贫困人口共1742万，占全国农村贫困人口的61.8%。事实上，地区差距背后主要的问题还是城乡差距，西部欠发达地区内的城乡差距甚至大于全国平均城乡差距。贫富差距还体现在东部地区与中西部地区的差距。我国的开放政策是从东部沿海14个城市开始试点，逐步扩大的，20多年来，在东部经济取得重大发展的同时，广大中西部地区的发展迟缓，与东部地区的差距越来越大。中国GDP的59%分布在东部地区，而这一地区的人口约占全国的40%。中部和西部地区分别只占有GDP总量的27%和14%，远低于其36%和23%的人口比例；从人均GDP看，1999年东部、中部和西部的人均国内生产总值分别为10089元、5407元和4217元，中部地区大约相当于东部的一半，西部地区只有东部的40%左右，最高的上海市是最低的贵州省的11倍。中西部地区与东部的差距，根源在于中西部工业化和城市化落后，因而事实上还是一个城乡差距和“三农”问题。

马克思主义认为，物质决定意识，经济基础决定上层建筑。在市场经济下，一个阶层的财富多少直接影响到其政治地位，日益扩大的城乡之间物质水平差异，使得农民的“老二”地位受到了严重挑战。2002年，中国社会科学院对当代中国社会阶层进行了分析，划分出“十大阶层”，农民已经下降到“老九”的位置[1]，与从“老大”下降到“老八”的产业工人阶级同时沦为社会的弱势阶层，在政治上的话语权也越来越小，作为国家主人和统治阶级的内涵越来越少，农民的政治地位受到空前的挑战。

日益扩大的城乡之间物质水平差异，产生了城乡之间意识形态的差异，甚至出现对立局面。现在，发达的城市地区谈论的国际接轨、网络经济、人文精神、公民意识、环境保护等等，在广大农村却如听天书，农民更加关注的是温饱、疾病、子女学费等基本生活问题，农民无法接收现代文明的信息，固有的愚、穷、弱、私、散的性格无法向现代公民性格转变。大量的农民工进城，不是要去感受城市文明，而是现实的谋生需要，农民工也几乎无法融入城市，对城市没有认同感和归宿感；城里人对乡下人也没有平等意识，城市的进步与农村的停滞更加使得城市加剧了对农民的歧视，甚至抱怨其“抢饭碗”，并将肮脏、随地吐痰、偷盗、不礼貌、不文明等，近乎自然正当地加在农民工的身上，一旦在一个地方发生了刑事犯罪，城市人总是将怀疑的对象首先指向进入城市的农村人。在我国城市中，对农民工的这种“污名化”现象相当普遍地存在，这种污名化过程，又反过来影响到农民本身的自我认同甚至行为方式，造成两个群体的相互歧视和对立[2]。同时，大量农民工的流动使得农民对城市的不满较之计划经济的封闭时期更为直观和突出。农民工进入城市后，发现城市人并不比他们劳累，生活却比他们好得多，这种差距容易产生心理不平衡，对传统的分配原则提出质疑，如果正当权益得不到保护，甚至上当受骗，则可能采取原始的暴力手段。徐勇分析了农村人口流动使得一些农民工“一是不愿再像他们的祖祖辈辈那样艰苦奋斗，恪守有劳才有获的理念；二是不愿再坚守他们祖辈遵循的‘集体本位’传统，而为‘自我中心’的观念所支配；三是不再如其祖辈那样具有强烈的权威意识，而是蔑视一切秩序和权威，迷信暴力。”[3]这种意识形态在农村表露出来，农民只会认为是受城市影响的，反过来加深了固守在农村的农民对城市的敌视。

中华文明能够屹立于世界，而没有遭受其它文明古国灭亡的命运，主要原因在于儒家的“大一统”思想根深蒂固，在统一的主导思想下，中华文化具有极强的包容性和融合的自觉性。然而，贫富差距的拉大和城乡之间的割裂，严重破坏了中国传统的“大同”思想。让—马克•夸克曾经分析了中国与俄罗斯在体制过渡过程的合法性问题，认为中国的渐进性改革逐步使得各方适应并参与，直接关系到社会底层并着重赋予他们经济权利，而俄罗斯的改革得益者仅仅限于靠近权力圈的少数人[4]。如果不能较好地坚持保障广大人民群众分享改革开放的成果，在我们这个有着“不患贫，而患不均”和“大同”思想传统的国家，就可能因为贫富差距、东西差距太大，引起“仇富”心态和地区封锁，引起地方主义的抬头，最终影响到改革开放和安定团结的政治局面。如作为资源主要提供地的西部地区，由于在经济增加值中所占的份额越来越小，发展加工业的要求更高，而其资金、技术、人力与东部地区的差距又很大，无法在平等的竞争中发展，一些地方就使用行政权力，干涉市场，保护本地企业。邓小平1990年曾经指出过，如果出现两极分化，那么地区矛盾、民族矛盾、阶级矛盾、中央和地方的矛盾这四大矛盾就会出现激化，中国就会出乱子。

（二）农民税费负担沉重，干群矛盾难以缓和。

农民负担重在哪？农民群众中广泛流传这样一句话：“头税轻，二税重，收费是个无底洞。”“头税”是指国家征收的农业税。一般认为，我国的农业税是一种轻税政策。“二税”是指农民向乡村两级组织缴纳的村提留和乡统筹。村提留和乡统筹是农村的一项重要公共收入分配制度，它的问题是，第一，计提村提留和乡统筹的农民人均收入水平不容易科学确定。1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农民负担的村提留和乡统筹不得超过以乡为单位上年农民人均纯收入的5%，1998年以后又改为以村为单位计算。由于农民收入水平的测算是基层自己进行的，就难免不出现根据需要“规定”农民收入水平的情况。第二，统一的5%的负担标准造成负担不均，低收入农民的负担相对较重。道理十分简单，如果一个村里有一户人的收入水平低于全村的平均数，他的负担就会高于5%.同理，一个地区的收入水平低于全国的平均数，这个地区的负担就会高于5%.这就是所谓农民负担的累退性，收入越低，负担越重。“收费”这个“无底洞”是指各种收费、集资和摊派（即“三乱”）游离于5%以外，随意性大，是农民负担沉重最突出的表现。从上面的分析可见，农民负担重主要是农业税外的负担失范。税费名目繁多，税费负担沉重，直接动摇了农民的社会主义信念。以“费改税”为特征的农村税费制度改革，对税费负担有一定的影响，但是对减轻农民总体负担只是杯水车薪，无法从根本上减轻农民负担。

我国历史上对农业税的幅度，比较肯定的是“什一税”，如《公羊传》宣公十五年记载：“什一税者，天下之中正也。”我国当前的农民税费负担，已经超过了什一税，更远远超过历史上休养生息时期的赋税负担，如西汉初期农业税是十五税一，汉景帝二年（公元前155年）改为三十税一，西汉末东汉初为十五税一，光武帝建武六年（公元30年）又恢复为三十税一[5]。沉重的农民负担，容易导致农民弃田撂荒，外出打工逃避税费，影响农业持续发展，浪费有限的土地资源。我国在实行包产到户、包干到户政策后，极大地解放了农业生产力，从1979年到1984年，农业连续丰收，6年间粮食增产1亿多吨，可是，1985年粮食产量急剧下降，随后几年农业发展处于徘徊阶段，直到1989年底才恢复到1985年的水平。此后中国农业进入了“拉锯战”，进进退退，时好时坏，中国粮食产量1996年突破5亿吨大关之后，出现了徘徊和减产的趋势，中国的粮食安全和农村生产力进一步引起了全世界的关注，1994年，美国世界观察研究所所长莱斯特•布朗甚至发表了著名的《谁来养活中国》一文，我们可以不同意布朗的结论，但我们不得不承认，我国农村的生产力没有随着时间的推移同步提高。而这又与农民负担沉重，无法实现积累，进行产业结构调整和规模经营密切相关。弃田撂荒，对于农民自身而言，可能如魏源所认为的因祸得福，可以“适彼乐土”——弃农经商[6]。但是这种草率的方式，没有进行有效的土地转换，对于整个国家的土地利用，无疑是低效率的。

更为严重的是，农民负担过重，容易抵制税费收缴，甚至采取过激措施，激发干群矛盾，导致恶性事件和群体事件。1992年湖北农民樊哲福就因负担过重层层上访未果而自杀。湖南省湘乡市农村妇女潘群英因摊派过重，不堪受辱，当着乡村干部的面跳塘自杀。1994年，河南省邓州市徐楼村农民陈中身因对乡里不合理摊派等问题向有关部门上访，引起乡长段其占的不满，被段授意村干部张德恩等人打死。1995年湖北省随州市万和镇沙河办事处党总支副书记、主任余万新一行19人强制要求农民蔡守国上缴各种钱款费1349.19元（按国家规定只应交370.27元），蔡无力上交被迫自杀。1998年四川省梁平县新盛镇农民罗昌荣因抵制乱收费，被四名乡干部活活打死。四川三台县农民资俊仍用扁担砍死催款的一名干部，砍伤乡长。安徽韩寨村26岁的农民王永生，当着催交钱款的干部的面拉响炸药名，王当场死亡，四名干部受伤。1998年8月，陕西省子洲县裴家湾乡万余农民联合状告乡政府乱收费，占全乡总人口的67%。四川省某县30多个乡村农民集体抗议集资过重。2000年江西省“丰城事件”中，农民将几个乡政府的房屋全部砸平，涉及了几个乡的数万人。[7]

虽然这些恶性事件和群体事件都发生在基层，但是，对于广大农民而言，直接代表国家的正是这些基层政府和基层公务人员。诚然，在乡村干部中间，不乏忧国忧民之士，也不乏为农民热情服务的人民公仆式的好官员，但是，由于农村工作的复杂性，基层公务人员往往难以在短期内作出成绩，难免采取一些取巧的方式方法，维护自己的利益追求，甚至不惜牺牲农民利益。事实上，我国乡村干部和其它农村精英分子在利益要求和利益实现方式已经相当独立于普通农民，中央任何政策只要削弱了乡村干部的利益，都难以落实。一部分基层领导为了个人利益，大搞形象工程，以讨好应付上级领导为所有工作的出发点，脱离当地实际和农民需要，从农民利益的保护人变成了损害人。CCTV2003年6月29日焦点访谈“好看的工程给谁看”披露了一起啼笑皆非的形式主义坑农事例：位于山东省安丘市南郊的兴安街道办事处，花费269万元建立了一个占地一万亩的“国家农业综合开发项目区”，却是一个应付上级机关检查而做的“样子工程”而已，投资29万多元修建的30间井房中只有5间井房中有井，其中只有两口井能够使用，其余25间完全是空井房；按照计划书节水灌溉一项包括发展喷灌2000亩、铺设输水管道38公里，事实上仅有50亩地装备了喷灌工程，实际铺设输水管线只有3.2公里。这两项成本仅为7万多元的“样子工程”却一共花去108万元，政府大量投资去向不明。受访的农民一个个嘲笑这是“好看工程”，而许多原兴安街道办事处的领导却因为这些“样子工程”而纷纷升迁。

与此同时，一部分民选的“村官”缺乏奉献精神，认为自己受苦受累又得罪人，一年到头，付出太多，得到太少，一些干部政治荣誉感消退，信念有所动摇，没有将主要的精力放在村务管理上。有调查资料表明，在被访村干部中有38.7%的人对其所得补贴不满意，问其原因，有60%的人回答“工作辛苦、任务重、付出多、得到少”；35%的人回答“不如种地或做生意挣钱多”[8]。可见一些村干部已经没有把自己作为普通农民的代表，没有基于农民普遍贫困基础而树立责任意识。

在一个国家，干群矛盾是不可避免的，因为国家工作人员也有其自身的利益追求。只要国家通过建立制度、执行制度来平衡农民和国家工作人员的利益关系，可以将干群矛盾控制在较小范围和较轻程度上。如果国家工作人员在执法过程中扭曲法律，牟取私利，而没有受到惩处，如果当监督者明明知道工作人员违法牟利，却采取放任态度，甚至收取“进贡”进行保护时，就会逐渐形成上下勾结的利益共同体，并进而通过影响法律和政策的制定，来保障特权，此时国家工作人员也就脱离了代理人的角色，甚至不惜损害被代理人利益来获取自己的利益，国家机关及其工作人员的腐败就成为制度性的腐败，发展到这一步，干群矛盾就演化成了国家与公民的矛盾，国家政权也将受到致命的冲击。

（三）县乡财政困难，引发严重后果。

自1994年财税体制改革以来，我国财政收入持续增长，但由于收入再分配方面改进不多，特别是转移支付制度不健全，在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区县乡两级政府的财政收支矛盾却日益突出。目前，全国一半以上的县甚至连工资也难以按时、足额发放，而相当数量乡镇财政的运行已难以为继。据温铁军估计，全国乡一级政府平均负债200多万，村一级平均负债达到20-30万[9]。徐勇的调查表明温铁军的估计基本正确，“黄梅一个镇平均一个村30万。汉川市629个行政村，91%的村负债，总债务达1亿多[10]。”韩俊根据对湖北襄阳县、河南鄢陵县和江西泰和县三个中部地区典型农业县进行了案例剖析后认为，乡镇基本靠举债度日，“这两个乡（指河南鄢陵县大马乡和马坊乡）已经不是传统意义上的‘吃饭财政’，已经恶化为一种更为艰难的‘讨饭财政’，而且由于财政信用程度下降，‘讨饭’也越来越难，乡财政实际上已经接近崩溃的边缘。”[11]襄阳县2000年直接财政债务为28925万元，占到全县可支配财政收入的140.3%，而这些债务还不包括各乡镇的债务，该县17个乡镇平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%，鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中主要为乡镇负债，达1.2亿多元。据2000年山东省调查资料显示，乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%；村级负债占当年村集体净收入的比重，全省为296.1%，最高的济宁市达466.5%[12]。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查发现，截止2001年底，累计债务达163亿元，平均达到3.32亿元[13]。按照这次审计情况估计，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务按2-3个亿计算，全国农村债务大约在6000-9000亿之间，农村人口约9亿，人均负债约700-1000元。更大的问题在于，县乡村的债务还在以每年1000亿的速度增加。

县乡财政负债严重，在不断加大基层财政风险的同时，引发了一系列严重后果。一是加重农民负担。公共选择理论认为，政府也是“经济人”，为了满足各种开支需要，特别是吃饭需要，乡镇政府普遍存在想方设法从农民那里多征税费的现象，农业特产税和屠宰税成为了按地亩或按人头的“人头税”，有的借各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款，使农民税外负担快速增长，造成“头税轻，二税重，三税是个无底洞”。二是造成债务的恶性循环。债务要支付利息，在没有新增收入的情况下，只有靠借新债还旧债，导致县、乡、村债务日益沉重。三是无法提供基本的公共物品。由于财政入不敷出，许多县乡政府无力向农村提供最基本的公共服务，如农村基本建设、基础教育、医疗卫生等，农民在正常纳税以后，不得不继续承担应该由财政开支的项目。据大量的调查材料表明，2001年以前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，2001年开始，中央要求县级政府负责统发教师工资，但县里发工资的钱主要还是来自乡里，乡里的钱又主要来自农民上缴的税费，最终还是主要靠农民在办农村义务教育。财政除保工资外，对学校运转、改造基本没有投入，据2001年教育经费统计公报显示，农村小学生一学期的人均公用经费仅仅14.06元。四是助长弄虚作假。为了维持运转，县乡政府往往弄虚作假，虚增预算收入，隐瞒赤字，骗取资金。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）审计调查发现，2001年，49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147%[14]。五是影响了基层政权的合法性。政权的存在，以其提供公共产品和公共服务为基础，而县乡政府捉襟见肘的财政状况，几乎无法履行这一基本职能，相反，为了筹集人员工资，难以避免利用公权，非法榨取小农剩余，激发农村的干群矛盾，不仅难以维护乡村社会自然秩序，反而会强化乡村社会的离心力，影响社会稳定。

（四）农村人才缺失，影响村民自治效果发挥。

1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。1987年11月通过了《村民委员会组织法(试行)》，1998年11月，《村民委员会组织法》正式颁布实施。在村民自治取得很大成效的同时，也暴露出很多的问题。“三农”问题对农村自治最大的负面影响，是自治人才的大量流失。在计划经济时期，由于户籍制度限制了农民的流动，农民被束缚在土地上，除了有限的高考升学（包括推荐工农兵学员）、入伍、招工转移了极少数的农村精英外，农村人才基本留在本地，保住了农村义务教育、合作医疗、维护安定（如民兵组织）和农村管理必需的人才。改革开放以后，高校招生规模逐渐扩大，农村精英高考升学越来越多，这些人基本上不再返回农村。而个体经济发展也使得很多农村精英离开了本地，外出淘金。特别是1995年以后，进城打工农民剧增，对农村自治人才是一个最大考验。据资料分析，我国从农村流出的农民工在12000万左右，流出的农民相对而言是农村文化水平较高，年纪较轻，观念较新的人群。大量的农民外流，使得农村自治人才缺失，农村干部的素质普遍偏低。据新疆自治区农调队调查，村干部中只有3.2%的人具有大专文化程度，36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度为初中及初中以下。[15]

农村人才的流失，不仅导致了农村干部的素质普遍偏低，还导致了农民的民主权利无法得到有效实施。村民委员会作为村民直接选举的自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，需要以现代公民意识的村民来选举、监督，对于违背村民利益的村委会成员，村民要充分利用法律赋予的权利，予以罢免。然而，很多农村由于外出青壮年太多，留在当地的主要是老人、妇女、儿童，因而对于村委会成员的监督很难到位，一些地方甚至出现了民选的“村官”反过来为非作歹，欺压百姓的情况，如山东省淄博市周村区萌水镇扈家村“南霸天”韩刚自1988年当上了村委会主任后，滥施淫威，无恶不作，先后殴打、伤害村民30余人，强奸、污辱妇女40人，放火烧毁村民房屋10次。山西省平陆县常乐镇前村的村霸裴安军，在1990年担任村委会主任后，横行乡里，无恶不作。[16]农村“两委”职责不清，也影响了村民自治能力的发挥。“两委”职责在现行法律制度虽然有规定，如《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第三款也规定，村党支部“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。”但是，这些原则规定没有可操作性，权限缺乏明确而具体的划分。如对于现实中已经表现出来的比较敏感的印章掌管权、法人代表权、人事提名任免权、财务签字权、文档管理权等，都没有具体的权力归属划分。村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作情况普遍，“大事小事，一切都由支部说了算”，有的村支书甚至直接任命村委会成员和其它村干部。《村民委员会组织法》规定的应该由村委会召集村民讨论决定的村提留的收缴和使用、经济项目的承包、村办公益事业需要农民负担的事项等，完全由村党支部拍板定案，村委会不能充分行使自治权。有些地方的村委会主任甚至根本不知道村里的财务支出。村民自治中的上述问题，影响到对村民自治的认同，使得村委会难以发挥村民所期望的发展性和保护性功能，不能增强村级公共权力的合法性，楚成亚利用在山东省进行的调查材料，认为当前村级自治组织陷入了“有民主选举，无公共权力合法性提高”的困境。[17]

二、“三农”问题的主要政治原因

（一）城乡二元结构是“三农”问题的体制障碍。

1、二元体制的产生。中国的城乡二元结构其实只是一个短期的现象。在漫长的历史中，我国一直处于农业社会，从来不存在城市与农村的分割与断裂。历朝统治者多采取“重农抑商”政策，农民的地位甚至高于商人；长期采取的兵役制，使得兵、民互通；科举制在农民与士人之间架设了桥梁，往往“朝为田舍郎，暮登天子堂”。即使在战乱连连的战国时期，人们的自由迁徙也未间断。建国以后，我国也曾经有过短暂的自由流动，在1952—1957年的“一五”计划时期内，就有大约2000多万农民已经自由流入了城市。然而，1954年宪法取消了人口自由迁徙权的规定，1958年1月《户口登记条例》实施后，农村人口流入城市受到了严格限制。该条例第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”第十五条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；”这些规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。随着1958年人民公社的建立，国家的各项政策，沿着户籍制度为核心的分割体制的惯性，在经济与社会生活等各方面逐步强化这种分割，为两部分居民建立两种不同的经济和社会制度，如农业税制度、农产品统购派购制度、土地制度、教育制度、医疗制度,社会保障制度等，最终形成城乡之间断裂的两个社会。

2、二元体制的加剧。90年代中期以来，随着我国经济生活中从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型，二元结构出现了新的特点，由“行政主导型二元结构”转为“市场主导型二元结构”和“行政主导型二元结构”交叉并存。在生活必需品时代，一个城市家庭每个月几十元的收入用来购买的生活必需品大多数是农产品或以农产品为原料的工业品，尽管存在“剪刀差”，但城市对农村的依赖很重，城里人的大部分收入通过购买生活必需品又流到了农村。而到了耐用消费品时代，城市家庭收入花费在主副食品上的可能只是很少一部分，甚至，2001年城镇居民在购买农产食品方面，人均比1996年的开支还减少了97.5元[18]。城市大量的花费在于住房、汽车或其它交通的费用、电器、医疗、子女的教育、旅游以及其它的服务等，而这些消费项目，与农村或农民几乎没有什么关系，城里人支出的大部分很难再流到农村去，城市和农村之间出现了一种新的断裂形式——“市场主导型的二元结构”。这样，在原有的人为以户籍制度为基础的“行政主导型二元结构”还没有消除之时，又加上了一种由市场因素造就的“市场主导型二元结构”，使得人为制度因素与经济等“自然”因素叠加，加剧了二元分割体制。

3、二元体制的缺陷分析。第一，农民的政治权利无法得到平等保障。国家政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，城市居民对社会和政治生活的参与度要比农民广泛得多。我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民。”应该说，农民有平等参与国家管理和服务的权利与义务，然而，由于国家非农意识和偏向城市的政策导向，在二元结构下，农民不仅基本上没有担任国家公职的权利，甚至在体现人民当家作主最突出的选举权和被选举权上，也没有得到平等保障。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》原来规定，在省级人民代表大会，农村人大代表所代表的选民5倍于城市人大代表所代表的选民，在全国人大代表中，这一差别达到8倍，虽然1995年《选举法》第三次修正后统一为4:1，仍然没有保障农民的平等选举权利。简单地说，当前的选举法律制度下，4个农民才相当于1个市民。农民这样一个社会中最大群体的权力如此地被压缩，在法理上道义上是说不通、成问题的。据统计，2000年我国总人口为12.65亿人，按户籍区分，城镇人口为3.38亿人，占总人口的26.7%；农业人口为9.28亿人，占总人口的73.3%。按居住地区分，城镇人口为4.58亿人，占总人口的36%左右；乡村人口为8.07亿人，占总人口的64%左右。按照现行选举法计算的结果是：如果按照户籍所在地选举，则在省级和全国人大代表中，农村代表占总数的40.7%，城市代表占59.3%，农村代表和城市代表的比值为0.69:1,如果按照居住地选举，则在省级和全国人大代表中，农村代表占总数的30.6%，城市代表占69.4%，农村代表和城市代表的比值为0.44:1。我们假设军队人大代表在农村与城市之间保持中立，无论是当前按照户籍所在地选举，还是将来依照国际惯例按照居住地选举，在全国人大和省级人大会议上，农村代表都处于弱势地位，在国家权力行使过程中，占人口多数的农民，根本无法取得相应的政治话语权。农民的利益将完全取决于城市代表的“觉悟”，在农村与城市的利益发生严重对立时，农村就必然会成为城市发展的牺牲品。第二，违背了基本的“人人平等”原则。人生而平等，不因出生不同而遭受歧视，是人类发展历史总结出来的一条基本原则。正是在这个意义上，印度的种姓制度和前南非的种族隔离制度受到了全球的谴责，新南非之父曼德拉一生致力于谋取黑人的平等地位而享有崇高的国际声誉，并获得了诺贝尔和平奖。我国的二元体制，尽管是为了在经济上进行赶超，有其特殊的历史背景，但是，实行的结果是，农民仅仅因为出生在农村就遭受到不平等对待，而且这种不平等几乎伴随一生。这违背了最基本的公平和正义，也与我国的社会主义性质格格不入。甚至一些进城务工的农民工子女，也认识到这种二元体制的不公平。崔传义在北京进行了调查，来自甘肃省的初二二班学生张xx在作文中写道：“我们同样是中国的少年,我们在自己祖国的学校里上学,还要交赞助费和借读费,这样公平吗”，“人人平等，为什么要分城市人和农村人”。第三，违反了市场经济自由竞争原则。二元分割体制是计划经济时期人为建立起来的城乡分割制度，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，其对自由竞争的影响越来越明显。基于计划的价格制度还没有完全消除，“剪刀差”继续存在。建国以来，农业始终是为工业化提供积累的主源，国家通过对农村的一系列制度，大量转移农村财富，在1949－1978年间从农村向城市转入了6000亿元[19]，1978以来仅仅征地一项，农村就损失2万亿元[20]。市场经济参与的重要主体——劳动力，也处于不能平等竞争的状况。计划经济时期，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。规定城市各单位一律不得私自从农村招工和私自录用流入城市的农民，农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作，甚至规定招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。改革开放以后，农民流动相对容易，但一些大城市却为了保护市民的既得利益，又制定了种种限制性规定，明确许多职业不许农民工从事，农民工只能从事那些城市人不愿做的、以体力劳动为主的工作，特别是劳动强度大、劳动环境差或具有某种危险性的工作，政府实质上还在继续干预企业的用人自主权。同时，歧视性规定还体现在对进城务工农民进行繁杂收费，加大农民的市场参与费用。第四，阻碍了城乡之间的协调发展。90年代以前，由于发展工业主要靠农业提供积累，把农业拿狠了，农业就掉下来，工业就没有了积累来源，就得被迫进行调整，降低工业速度来扶持农业。这种状况，王建称之为“反相位”[21]。90年代以后，工业化的进程基本依靠城市经济或是工业自身的积累进行，不再依靠农业，农业的波动不再像以往那样打断工业化进程，引起对国民经济的全面被迫调整，但农业也因此投入过少，发展迟缓。人口基数庞大的农村，由于可支配收入少，对工业品的需求无法形成有效的市场。中国从1997年开始出现所谓需求紧缩，正是因为农业长期的发展滞后，导致农村潜在的巨大市场和农民现实的缺乏购买力之间存在巨大差距，以致工业生产力无法充分释放，规模无法扩大，经济发展没有活力，经济增长无法加速。

（二）地方政权机关设置不合理加大了农民负担

1、我国的地方政权机关的历史与现状。我国自从秦朝设郡、县、乡三级制以来，两汉和魏晋南北朝基本延续了秦制，隋文帝于开皇十五年(595年)尽罢乡官，只设郡、县两级。唐以后在郡与县之间或郡以上加设或长驻或分巡的一级，而乡里制度却开始由乡官制向职役制转变，宋神宗熙宁三年(1070年)王安石变法，实行保甲制，乡不再作为基层行政区域，县成为了基层行政区域，直到清代灭亡[22]。据孙学玉，从秦至民国末2100余年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6%，有610年为虚三级制，占28.7%，有600年为三级制，占28.2%，有276年为三、四级并存制，占13%，有350年为多级制，占16.5%[23]。纵观历史，实行四级制的时间极短，而且多会加剧动乱。在国外，包括一些大国，一般都是三级政府。1982年宪法规定我国的地方政权机关为三级或四级，相应设立人民代表大会和人民政府，县级以上各级人民代表大会设立常务委员会。立法时的实际情况是，在农村地区省级与县级之间一般设置行署（地区），作为省政府的派驻机构，不是一级政权机关，不设人民代表大会，在部分民族自治地区设立自治州，作为一级政权机关，设立人民代表大会。一般设区的市不管辖县、自治县。所以从全国范围来看，是三级制占绝大多数。80年代中期以后，全国范围兴起撤地（行署）建市和地（行署）市合并，由于设区的市越来越多，市辖县越来越普遍，从而形成了事实上四级制占绝大多数的局面。即：省（自治区、直辖市）、自治州（设区的市）、县（自治县、市辖区）、乡（民族乡、镇）四级政权体制，1995年第三次修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对这种四级制进行了确认和强化。按照1998年修正的《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是一级政权机关，然而，村民委员必须协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，其成员（3至7人）根据情况，可以给予适当补贴，这样，村民委员会事实上处于半级政权状态。

2、当前农村地方政权机关设置的缺陷分析。从历史和世界的角度看，我国当前地方政权机关“四级半”的格局，是非常特殊的。这种“四级半”的地方政权机关设置，在高度集权的计划经济体制下，危害还不明显，在市场经济下，暴露了越来越多的缺陷：一是根本无法达到财权与事权的明晰划分。计划经济体制下利益高度统一的格局，在改革开放以后逐步打破，各级利益冲突由于地方层级过多和分税制实施的双重作用而日益彰显出来。由于层级过多，我国现有的18个税种根本无法在中央、省、市、县、乡之间明确划分，只好大量采用共享税，财税部门征收后再由财政按比例分成。二是导致机构臃肿。科层制和我国长期以来的集权体制，使上级党政部门往往要求下级设立对口机构，不断增设对口机构导致乡镇规模越来越大，一个中等乡镇的机构数往往超过了建国初一个县的机构数。目前，乡镇政权设置的机构大多数在20—30个，如党政办、组织人事办、宣传办、统战办、文明办、农村经济办、工交贸易办、村镇建设办、科教文卫体办、计生办、民政办、综治办、财政办和人大、纪检、武装、工会、共青团、妇联等20多个办公室，还有所谓的“七站八所”等派驻机构和事业单位，如农技站、畜牧站、农机站、公安派出所、国税所、地税所、工商所、粮所、土管所、水利站、文化站、农经站、防保站、邮电所等。三是导致人员膨胀，加重财政负担。层级过多，权利的分配界限就无法清晰，协调的工作量就少不了。层级多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。我国行政人员过多，层级太多是一个重要原因。改革开放以后，人员膨胀速度反而加快。人民公社时期1个公社还只有1个正乡级，现在至少有3到4个。2001年，我国乡镇数量为39715个乡镇，乡镇一级由财政供养的人员编制共有1280多万人，其中党政干部多达140万人，平均每个乡镇党政干部为35人，但事实上编制是一回事，实际人员是一回事，两者相差巨大，部分发达地区镇级单位达到800-1000人[24]。甚至出现过一个乡有47个副乡长[25]，一个镇有52个副镇（科）级领导干部的情况[26]。

地方政权机关设置的缺陷，客观上为上级争利卸责提供了条件，使得县、乡承担的事权远远大于财权，县、乡政权事实上缺乏承担全部事权的经济基础，在上级考核检查的压力下，为筹集行政管理费用，只得采取过度提取小农经济有限剩余的办法，而有限剩余使得提取效率低下，反过来又导致人员的增加，人员开支加大，造成恶性循环，加重“三农”负担，也导致农村公共物品供应长期严重缺乏。

（三）国家财政体制的缺陷加剧了农村的贫困

1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，财政收入快速增长，地方财政收入增幅更大，年均递增18.5%。但是，由于当时的种种限制和我国的特殊政府构架，目前的财政体制存在明显的缺陷，加剧了农村的贫困。

1、税种分配不合理，县乡没有稳定财源。主体税种如增值税、所得税是中央和地方共享，消费税全部归中央，营业税实行省级和地方共享，真正留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税、农业税等等收入少、征收难的税种。这样，正税大税好税一般由中央和省拿去了，县以下基本上靠苛捐杂税和罚款过日子。据国家税务总局资料，2002年全年税收收入17003.58亿元，除去增值税、所得税、消费税、营业税、海关代征进口税收五项，所余为1522.54亿元。再减去主要是城市所得的车辆购置税、证券交易印花税、城市维护建设税，则数额为569.1亿元。据统计，我国县乡两级政府财政收入只占全国财政总收入的21%，但其财政供养人员则占到了全国的71%。不合理还体现在中央和地方、地方各级之间共享税太多，由于政策的制定权在上级，就无法避免为保证上级收入而漠视下级利益的情况。

2、财权与“事权”不对称。在中央政府集中财力，加强宏观调控能力的同时，省、市也盲目仿效中央，不断加大对下级的财政收入集中程度，省级年均提高集中度2%，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%[27]。另一方面，县、乡两级政府担负的事权则很大，包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。就普遍而言，省、市级财政状况较好，略有结余，县级以吃饭财政为主，部分负债，乡镇则负债为主。2000年地方财政净结余134亿元，但县、乡财政赤字却增加了。

3、财政支出不规范。突出表现在财政决策权过度集中，中央、省级的自由度太大，缺乏刚性的预算制约，专项转移支付比重太大等等。目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一，这种状况出现了很大的制度漏洞。如财政部及各省财政厅（局）年初安排预算时，常常将部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配，并要求地方安排配套资金；又如财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，甚至一些司（处）利用职权向下级财政对口处（科）安排资金等等。由于中西部地区、农村地区相对不如东部地区、发达地市与中央和省级部门的联系紧密，广大农民更是缺少代言人，缺乏要求的配套资金，后果是从中央争取专项资金的博弈中，中西部不如东部，从省级争取专项资金的博弈中，农村地区不如城市，导致越是落后、越是穷，越是难以得到专项转移资金。

4、金融政策支持少。第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从1999年开始，全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。而且组织制度也很不健全，除商业银行有较为规范的组织制度外，农村信用社和农业发展银行的组织体系都残缺不全，农村信用社是 “有脚无头”，农业发展银行是 “有头无脚”。另一方面，农村信用社归属人民银行管理，农业发展银行却自成体系，这有违于人民银行的基本职能，也使农村金融和农村发展目标形成了一定的背离，直接影响到农村金融运作的效果。第二、不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成为农村资金外流的渠道。目前的贷款资金大量流向大、中城市和大、中型国有企业如电力、电信、民航、交通、石化、烟草等国有垄断型行业企业，甚至流向了一些没有资本金的“关系”企业。同时，国家从1998年开始清理整顿农村合作基金会，四大国有商业银行全面收缩了在农村的信贷业务，有的只清收陈贷不发放新贷，有的将审贷权上收到地区中心支行，这样，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式，农村资金反而被大量转移到城市。到2002年11月底，全国农村信用社吸收各项存款19469亿元，各项贷款14117亿元，两者差5352亿元，其中有价证券及投资1812亿元，净存放中央银行684亿元，拆借给其它金融机构1152亿元，加上其它一些因素计算，估计从农村流出资金约3000亿元（夏斌，2003）[28]。第三，由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。这种金融制度的逆向调节，使得农村得到金融支持的可能性非常小，农户结构调整、规模经营的资金无法找到来源，甚至为高利贷复发提供了条件。

三、解决“三农”问题的政治制度建设

“三农”问题是当今中国最大的问题，近100多年的实践证明，不能解决中国的农村、农业、农民问题，就不能取得政治的成功。邓小平同志早就指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”[29]解决当前的“三农”问题，必须从政治制度全面设计入手，立足于政府职能本位，实现政府职能转换。世界银行《1997年世界发展报告》将政府职能归纳为建立法律基础，保持非扭曲性环境政策（包括宏观经济稳定），投资与社会服务与基础设施，保护承受力差的阶层，保护环境等五个方面。因此，要解决“三农”问题，国家必须断然改变偏向城市的政策惯性，建立城乡公平的统一政策，保障农民的平等权利，转变政府职能，从竞争性领域抽回投资，转移到对“三农”补贴和保护上来，促进农村和农业的发展，建立全社会协调发展的良好局面。

（一）实施公平的城乡政策，并适度向农村倾斜

1、统一城乡户籍制度。差别户籍制度是当今中国社会最大的不公平，是解决“三农”问题的最大阻碍，打破城乡分割，建立统一的户籍制度，也就成为解决“三农”问题的第一要务。无论从社会的公平还是效率分析，差别户籍制度都已经没有任何存在的理由，仅仅靠原有制度的惯性在维持。要放弃原有一切错误的认识，以公平为原则，充分相信农民的理性，相信市场的力量，断然取消差别户籍制度，建立平等的身份制度，打通各个阻碍生产要素自由流通的关卡和障碍。具体做法是：第一，取消依附于户籍的任何特权，只保留户籍的统计功能。所有户籍国民都享有从政、务工、经商、务农、教育、医疗、社会保障等平等机会和平等权利。国家不再用行政命令对农民进城加以限制，不再采取各种收费、办理各种证件的办法来歧视进城农民，不再人为地干涉城乡居民平等竞争，转而从政策上促进全国统一劳务市场的形成和发展。第二，建立起以常住地为户籍登记地的机制。农民只要在城市拥有固定、常住的居所，不论是自购还是租赁，都可以申领所在城市户口，享有同等的市民权利。城市市民也可以到农村购地、建房、居住、工作。第三，实现以“户”为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡，加强居民身份证在社会管理中的作用，逐步树立个人权利和责任意识。第四，保障公民迁移自由和居住自由，允许广大农民根据自己的意愿和能力在全国各地自由选择自己的居住和工作地点，实行国际上通行的以身份证管理为核心的人口流动制度，及以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上完全平等。从根源上消除各利益集团利用户籍管理对农民进行盘剥的土壤，建立起国家通过宏观政策引导，市场自由调节人口分布与劳动力流动的机制。

2、建立公平税收制度。财政税收制度通过对于再分配的调节，可以缩小初次分配的差距。例如，英国通过税收和福利政策对收入再分配的影响，最上层20%家庭与最下层20%家庭的收入差距从初始收入的19.8倍下降到3.7倍。缩小贫富差距，解决“三农”问题，我国应该对财政税收制度进行重大改革。第一，取消农业税。税收应该取自于保障再生产后的剩余价值部分。目前，中国有14个省区人均耕地面积低于1亩，其中又有6个省区人均耕地面积低于0.5亩，在南方有600多个县，人均耕地面积都低于0.8亩。1995年种植业亩均可以获得340多元的现金收入，而到了2000年，亩均只能得到161元，在那些占全国1/3的农村人均土地不足一亩的地方，实际上一年一个人种植业收入就只100多元，这还没有把劳动力的投入成本算在内。由于人均耕地面积少，农民仅仅靠农业生产，已经连简单再生产也难以维持，还需要以打工收入来补贴农业生产。对农业的任何征税，显然违背了税收基本原则。而且，面向分散的农户征税，根本没有效益，温铁军等人曾做过这样的实验，征了4万多块钱的税，花了3.9万多块钱。无论从公平原则还是效率原则考虑，农业税都没有存在的意义。从税收的绝对额看，取消农业各税是可行的。2001年我国农业各税合计为481.7亿元，只占当年全国财政总收入1.63万亿元的2.3%，占中央政府财政收入的5.6%。因此，取消地方政府对农业税的征收，即使完全由中央政府以财政转移支付来补贴，中央政府也是可以承担的，何况考虑到减少的征收成本，中央政府需要承担的数额将会大幅减少。第二，建立统一的城乡税制。将种田的农户视同个体工商户，按照统一的起征点征收增值税和个人所得税，同时废除村提留、义务工。村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，各级政府不得对村民自治范围内的分配问题横加干涉。在真正实现村民自治前，可暂由各省级政府制定村级公共事业所需资金提留的最高标准，严禁任何形式的超标提留。第三，改革出口退税制度。出口产品的企业大多集中在发达的东部省市，目前体制下由中央财政全额支付退税，其实质是对东部发达地区的转移支付，加剧了东部与中西部的差距。可以按照增值税75:25的比例由中央和地方共同承担出口退税。第四，调整税制结构。我国现行以增值税为主体税种的税制，较多地强调税收的效率，发达国家以所得税为主体税种的税制，较多地强调税收的公平，我国要按照“效率优先、兼顾公平”的原则，尽快完成向以增值税和所得税双主体的税制转变，淡化增值税累退的影响。

3、加大财政转移支付力度。第一，要加大对农业的投入。目前我国对农业的财政支出比例相对偏低，每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为2000亿元左右，不到1.88万亿元财政总开支的11%，如果扣除农民每年所缴纳的1200亿元税、费，净投入仅有800亿元左右，投入明显偏低。农业的财政投入比例，至少要达到农业所占GDP的比例。第二，农村义务教育费用由中央和省级为主承担。农民承担过重的义务教育费用，是制约农民增收的一大因素。目前农村县乡两级政府负担了近90%的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60%以上。义务教育是全国范围受益的，按公共产品有效供给要求应由中央政府承担。据测算，我国目前小学教师的人数总共有579.8万人，按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，工资总额为232亿元；初中教师为334.8万，按2/3的比例，农村有223万左右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元。如果完全由中央来支付，也只占2001年中央财政收入的5.2%[30]。由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支付，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。另外如计划生育、优抚、民兵训练 、农村医疗、农村基础建设等公益事业，也应该由中央财政为主支付。第三，要建立合理的地区转移支付制度。由于增值税的转嫁性，发达地区工业增值税的实际负担人很大部分是欠发达地区的消费者，东部省市的财政收入很大一部分是来源于中西部，而且农村出钱培养的大学生多留在城市和东部地区，广大农民工也把最有价值的时间贡献给了城市和东部地区，促进了城市和东部地区的发展。因此，城市和东部地区有义务对农村和中西部地区进行转移支付，具体方式可以采取中央集中后再转移的办法，也可以采取增加农村和中西部地区增值税、消费税留成比例的办法。第四，调整转移支付项目。做法是逐步加大中央财政一般性转移支付的比重，严格控制专项转移支付的项目数量和资金规模，严格审批项目设置，按照规定的办法分配和管理资金，坚决制止利用职权违规为本系统安排补助项目的做法。鉴于广大中西部农村地区经济发展滞后，财政收入增长乏力基层财政缺乏稳定的收入来源，取消专项补助要求安排配套资金的作法。

（二）重构农村政府体制

1、改变市辖县体制，消除省、县的中间层。现在普遍的市辖县体制，没有宪法的依据。在宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规范的用语是“设区的市”，只有直辖市和“较大的市”可以设区和县。建国后设立的行署，实质是宋、明、清、民国的府（州、军、监）、司（府）、道、行署等的翻版，延续的是加强集权的途径。历史上的派驻机构常设化，作为中央政府，目的在加强对地方的控制，但实际结果恰恰适得其反，在省以上，易成尾大不掉，导致地方割据，如东汉之州牧、唐之藩镇、清之总督，最终导致了国家的分裂。在省以下，往往造成层级太多，效率低下，县官被压得太低，疲于应付，无心亲民，县官做不得主，也就干脆不做事，转而靠讨好上级，以图晋升，这样管官的官多了，不仅官没有管好，反而官场风气坏了，同时，食禄者众，输税人少，农民负担也就更加重了。地改市使得派驻机构常设化，但是市级基本上是传声筒，很难制定有效政策，也很少通过财政转移支付等手段缩小县际差距，甚至还成为了县的剥削层，抽取了县的发展资金。市辖县体制还导致市的领导层事权太大，管辖面太广，既无法一心一意经营城市，又无法正确指导县的发展。而且，当前的物质条件为消除这个中间层，实现机构扁平化提供了基础，交通建设和交通工具使县到省的时间大大缩短，信息技术发展使得信息传递更加及时，而且随着新闻改革和省、县职能规范化、法制化，省级对县级的监督指导工作量大大减少，效率大大提高。直接管辖到县作为一个趋势，在全国范围内要逐步创造条件实现，条件具备的地方可以加快实现步伐。

2、建立县级分等制。全国2700余个县，自然条件、经济发展、人口、文化等差异巨大，采取一刀切的方法设立机构不是唯物主义的做法。我国历史上的汉、唐两个朝代，是地方治理最成功的朝代，也是国家最强盛的朝代，同时也是实行县级分等的朝代。西汉将县分为两级，万户以上为大县，长官为“令”，万户以下为小县，长官为“长”[31]，唐朝的分等，钱穆和白钢的结论有区别，钱穆认为唐朝将县分为上（6000户以上）、中（3000-6000户）、下（3000户以下）三等，郡也分为上（10万户以上）、中（2-10万户）、下（2万户以下）三等[32]，白钢认为唐朝将县为上、中、中下、下四等，州分为上、中、下三等[33]。但是两人对于汉、唐依据户数多少对县实行分等的结论是相同的。现在的情况与汉唐有很大不同，但借鉴历史经验，对于以农业为主的广大中西部地区，实行分等制仍然是可行的。对县实行分等，主要考虑的因素有：人口、面积、工商业户数与规模等，但指标不可太多太复杂。原则上可以分为3—4个等级，在分等的基础上，限制各等级的县级机构数量和人员编制，实行分别对待，有利于减轻小县、穷县财政负担。

3、取消乡级政权机关。乡级政权机关主要的目标是维护农村社会的秩序和稳定，加强国家对农村经济资源的汲取。形势发展到今天，乡镇作为一级政权机关，对上述两个目标已经起不到原来的作用，完全没有存在的必要。一是从农村汲取现代化所需资源的历史使命已经完成。2001年，我国农业GDP只占15.2%，农业各税只有481.7亿元，只相当于社会固定资产投资总额为37213.49亿元的1.3%。靠农业支持工业不现实，工业已经完全可以凭其自身的积累发展，而且，农业养活了50%以上的人口，需要休养生息。二是农村政权已经稳定。按照历史的规律，建国之初将政权延伸到乡，政权稳定以后就应该将管理权让位于乡村自治组织。况且，国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本，当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。目前乡级财政普遍困难，由此引发一系列矛盾，特别是干群矛盾，已经取代了建国初期的阶级矛盾，成为了当前农村不稳定的主要因素，与其如此，不如撤销。三是作为一级政权机关，就需要遵守基本的科层制度，受长期以来集权体制影响，每个上级党政部门都会要求设立对口机构，相应的“四大班子”、“五大班子”就无法避免，就无法避免“帕金森”定律，必然导致人员膨胀，加重农民负担，而小农经济的生产剩余实在有限，难以供给日益增多的财政供养人员。四是目前乡级政府主要是执行县级政府的命令，独立决策余地小，特别是设在乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门基本实行了垂直管理，教育也已经实行县级统筹，乡级政权已成为事实上的空架子。取消乡级政权，一部分职责可以上收到县级，使县级政权回归行事与亲民的本位，把落实上级政府精神和对广大人民群众负责更好地结合起来；对于地域广大的县，必要时可以设立简单高效的派驻机构；乡村社会的社会管理职能和公共产品提供，则主要通过加强自治来解决。

（三）大力推进农村自治

1、农村自治是中国的传统。中国传统的皇权政治，在治理形式上可以区分为治权和法权两个方面，治权是以国家权力机构为内容的权力体系，而法权则是以国家权力为后盾的规则体系。县以上主要体现为治权，由国家委派官吏治理，乡以下则主要体现为法权，凭借根植于农村内生的政权遵从意识，维持皇权在农村的实施。我国历史上，宋神宗熙宁三年(1070年)王安石变法，实施保甲制以后，国家在乡村不再设置基层政权机构，乡村负责人不再是政府官吏，乡村自理公共事务。即使在王安石变法以前，国家在乡村的治理机构也十分简单，并且体现浓厚的自治色彩，如秦汉的乡“三老”，虽是乡官，却由民选，西汉时更有县“三老”、郡“三老”、国“三老”，可以直接上书皇帝[34]。这种传统的治理结构，呈现典型的“小政府、大社会”特征，在维持国家政权的同时，也保障了小农收益效率的最大化。我国80年代开始推行的农村村民自治，取得了很大成功。例如，较早推行村民自治的福建省，经过三次换届选举，全省涣散村的比例已从20%下降到3.2%，有92.4%的村委会完成了计划生育任务，98.9%的村委会完成了粮食征定购任务，86.2%的村委会完成了纳税任务，99%的村委会完成了征兵任务，分别比选举前有大幅度提高，治安状况也有好转；河南省新野县1994年有204个村达到无刑事案件、无治安案件、无村民犯罪、无集体越级上访、无重大治安灾害事故的五无标准；辽宁省的后进村从1989年的15%下降到1994年的7.8%，村委会能够顺利协助政府收取提留款项，完成粮油征购任务，计划生育更高达95%以上[35]。徐勇调查的湖南白鹤村，实行村民自治后，该村兴修了纵贯全村的水泥沟渠，实现了自动排灌，为农业的稳产、高产提供了可靠保证，修建了学校和幼儿园，为老人和困难户减免了部分负担款等；调查的四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程，改善办学条件，兴办文化阅览室和老年活动室，安装自来水等，特别是修了2100多步的“通天梯”石板路，解决了村民的出行老问题；调查的湖南C村，村民自治后，村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠，实行了排灌自动化[36]。折晓叶调查的深圳万丰村，先后投入巨额资金，在村内修建了医院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园，以及道路、水利和其它公用基础设施，开办村福利，救助老弱病残，如每位60岁以上的老年村民都可以享受每月100元的津贴[37]。在很大程度上，近年来村民自治的成功，是传统文化继承的成功，村民自治出现的问题，是国家的配套政策上的问题，而不是村民自治本身的问题。

2、加强政府对农村自治的支持。大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威，两头并进。结合国情，国家需要加大以下方面的支持力度。第一，制度支持。近年来村民自治最突出的问题是村民和村干部间关系的不和谐甚至冲突。冲突的实质除了少数村组干部私利侵犯公利外，很大程度是因为政务与村务的冲突，村务本来是指仅涉及本村村民利益的事务，包括本村范围内的公共事务和公益事业，经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。但是，《村组法》第四条规定，村民委员会要协助乡镇政府的工作。这样，国家推行的政务，即使其中很多是村民不需要的，也通过国家的强权强加给了农民，其实施则依靠这些民选的“村官”，因此，要解决这个矛盾，就需要国家建立制度，明确村民委员会的具体任务，对于国家法律规定以外的义务，村民委员会有权拒绝执行。第二，财政支持。《村组法》第七条规定“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”，至于补贴来源，则采取村提留的形式解决，事实上还是农民在出钱。相反，城市居民委员会则是财政拨款，《城市居民委员会组织法》第十七条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”第十六条还规定居民委员会筹集公益事业费用 “可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意”，但村民委员会则没有这些权利。农民作为收入远远低于市民的群体，在自治上反而要付出更大的代价，背离了基本的公平原则。国家应该提供村民自治的财政支持，逐步承担起村委会成员补贴的责任。第三，人力支持。农村自治，在依靠农村内在的资源的同时，要鼓励人才下乡。国家每年毕业的大学生，是农村建设的一支可以依赖的力量，对回到农村的大学生可以实行政策倾斜，如果能够选举为村委会成员，可以财政拨款解决补贴，纳入城乡统一的社会保障体系。撤销乡级政权后的富余人员，也可以在村民自治中找到适当位置。还可以通过修改《选举法》，统一城乡人大代表与选民的比例，引导人才回流到农村。第四，法律支持。在乡镇建立农户法律咨询站、援助站。农民权益得不到保障，很大程度是国家机关的工作人员违规执法，社会秩序的失范，则主要在于法律意识的淡薄，农村的法律服务要和农村教化紧密联系，将农户行为纳入社会主义法制轨道，让农民学会利用法律武器捍卫自己的合法权益。

3、提高农村自治的层次。停留于村级自治，无法达到农村自治的目的，乡镇一级的自治应该尽快推行。如前所述，乡镇一级政权已经负面后果多于正面效果，应该断然撤销，改为自治形式，依托统一的法律、意识形态、国民待遇来维持农村的稳定，促进农村的繁荣。乡镇一级改官员委任为民选，有助于提高合法性，更为重要的是，民选的领导人能够树立基本的“民本”思想，从本地区的实际出发，提供公共产品和服务，而且随时处于选民的监督之下，可以节省国家的监督成本。我们当前采取的乡镇干部委任制，在现实生活中已经暴露出越来越大的缺陷：一是漠视人民利益，由于委任的干部客观上权利来源于上面，因而只要上面满意，就可以保持地位甚至得到提拔，农民的要求无法影响官员的去留，于是只怕领导批评不怕群众反对。二是短期意识强烈。委任制下，人员异地交流频繁，任期内要有突出表现，就无法避免短期行为，政绩工程、献礼工程应运而生，往往对一个地方造成严重后遗症的同时，个人反而得到了提拔使用。三是人员膨胀。由于机构设置和人员安排不受选民的监督，作为乡镇领导者，上级机构和官员过多，出于工作压力、人员关系，不得不安排关系人员，而且这种安排，关节多由上级有关人员打通，工资也由财政支付，乡镇只是接受而已，乐得做顺水人情。但前任接受的人员，在委任制下，后任必须无条件接收，导致机构、人员越来越多，乡镇不堪重负。四是公民意识淡薄。由于政务从上到下安排，与当地的需要没有必然联系，农民对本地区的官员和公共事务没有决定权，导致农民无法提高关心社会的热情，无心关注国家政策走向和农村发展，同时严重影响了农民参与公共事务的能力，从而形成恶性循环。乡镇自治后，国家权力在乡镇主要转变为保障公民的选举权得到真实、充分、完整的实现，保障乡镇的稳定，保障最基本的国策如义务教育、计划生育等的落实。至于乡镇经济发展、基础建设、公共服务、乡镇组织形式、乡镇领导及工作人员的数量与补贴、乡镇领导的监督等由乡镇自主决定，国家不加干涉，也不进行考核，更不搞检查达标，只是在推行之初提供指导性、选择性意见。国家对乡镇的控制主要通过财政转移支付手段进行，由于民选的乡镇领导和聘用的工作人员不是国家公务人员，财政转移支付只对乡镇整体进行，不随乡镇的工作人员而变化，所有的资金由乡镇自主安排。

4、发展多种农民组织。利益集团理论认为，团体成员的社会地位、团体的凝聚力、团体成员的知识水平、领导者的才能与游说技巧及途径，比单纯的人数多寡更加决定一个利益集团的影响力。中国农民尽管人数众多，但由于缺乏自己的组织，无法与有组织的政府和其它社会集团之间平等博弈，导致了地位低下、权益受损，也使得国家在农村的行政效率极低，造成社会财富浪费。1994年开始的棉花流通体制改革，1998年开始的粮食流通体制改革，都是为了解决双方的具体矛盾，如1998的粮改政策，当时政策设计的核心，是按保护价敞开收购和顺价销售，以保护农民的价格收购粮食，并实现顺价销售，减少国有粮食部门的亏损。如果实现了这个目标，保护价与市价之间的价差就不是政府出，而是由最终消费粮食的人来出，政府只起一个保护农民的中介的作用。政策维护国有粮食部门的垄断地位，阻止了非国有粮食部门从事粮食购销业务。独家经营的结果是，国有粮食部门违规操作，不但没有真正按保护价敞开收购，反而压价压级收购，又低价销售，赚取保护价与收购价之间的差额，导致粮价长期低迷，顺价销售无法实现，仓储费用、粮食损耗居高不下，到2001年，国有粮食部门不但没有扭亏，反而出现高达7000亿元的亏损，棉花收购部门的亏损也达456亿元，农民的损失则数倍于此。这个例子说明，即使政府代表了农民的利益，但政府的操盘手——粮食和棉花收购部门也会从自己的利益出发，扭曲政策，牟取单位和部门利益，损害农民的利益。“从几十年的农业政策史及其经济后果看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。”[38]其实，工会和农会曾经是中国共产党动员民众，推翻旧政权的主要群众组织。毛泽东在其著名的《湖南农民运动考察报告》中对农会作了热情洋溢的高度评价。农会是中国新民主主义革命取得胜利的中坚力量，在解放战争时期和建国初期的土地改革运动中发挥了重大作用。在社会主义改造时期，农民自发地组织起互助组、土地入股的初级合作社，农民组织由政治斗争转向发展经济，开创了中国农村合作经济组织的先河。然而建国以后，党在农村建立起基层政权，却取消了农会。一种错误的认识以为，农民自己的组织获得发展以后会不利于农村社会的稳定。事实恰好相反，高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易为立场极端的领袖人物所利用。据美国著名农村社会问题学者米格代尔分析，分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。因此，保障农民权益，缓解社会矛盾，就要把分散的农民组织起来，首先要恢复农会，使农民的愿望能够通过秩序化的组织渠道得到表达。在恢复农会的同时，还要大量发展农民自己的经济组织，并保障农民自由进入和退出各种协会的权利[39]。在种植、加工、流通、融资等领域建立各种协会，如蚕桑协会、柑橘协会、养鸭协会、水稻协会等，通过农民组织的自助、自我管理和自我服务，改变博弈中的弱势地位，争取平等的权利和利益，维护农村的稳定。

结束语

“三农”问题引起的广泛关注，是任何其它问题无法比拟的。关于“三农”的学术研究著作汗牛充栋，为我们写作这篇论文提供了丰富的材料，同时也使我感到正一步步走向一个迷宫。对于一个现实的问题，本文尝试以实际的制度变迁来解决，较多地关注现行的政治法律制度存在的缺陷，并探求造成缺陷的历史原因。在写作本文的过程中，一些事情正在逐渐发生变化：沈阳率先取消了“暂住证”；国务院废除了城市流浪乞讨人员收容遣送办法，代之以更为人性关怀的救助管理办法；北京、江苏、山东、河南、厦门等省市陆续制定颁布了新的户籍管理规定，制定“户籍法”呼声日高；增值税起征点大幅度提高；出口退税制度重新调整；新型农村合作医疗制度扩大试点……“立党为公、执政为民”的教育宣传渐入人心，十六届三中全会决议提出统筹城乡发展，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，包括完善农村土地制度，给予农民合理的征地补偿；支持农民发展多种形式的农村专业合作组织；加大对农业的支持保护，增加对农业和农村的投入；取消农业特产税，逐步降低农业税率；改善农村富余劳动力转移就业的环境；废止妨碍公平竞争的规定等等。我们有理由相信，“三农”问题的解决虽然会是一个长期的渐进过程，但胜利是必然的。

[1] 十大阶层即：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业服务人员阶层、农业劳动者阶层、城市无业失业和半失业人员阶层。中国社会科学院对当代中国社会阶层的划分，可参见陆学艺主编的《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社，2002，北京。

[2] “污名化”现象，指一个群体将人性的低劣强加在另一个群体之上并加以维持的现象。

[3] 徐勇，“挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对—农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析”《华中师范大学学报》2000第3期。

[4] [法]让－马克•夸克（Tean-Marc•Coicavd），《合法性与政治》佟新平、王远飞译，中国编译出版社，2002，北京，P5-6。

[5] 中国历史上的农民负担问题，参见孙翊刚，《中国农民负担简史》，中国财经经济出版社，1991，北京。

[6] 转引自阎万英，《中国农业思想史》，中国农业出版社，1997，北京，P210。

[7] 上述事例，分别引自徐勇，“论乡政管理与村民自治的有机衔接”，中国选举与治理网站学人文集；何方，《中国合作新报》1999/11/25；刘萍，“三个农民之子‘下岗’后的反思”，《改革内参》2001第21期P2-9。

[8] 国家统计局农调总队/新疆自治区农调队，“农村基层工作与农民意愿调查——农村热点问题调研系列报告”，《中国国情国力》2001年第11期P40-41。

[9] 温铁军，“慎言‘三农’”，《读书》，2001年第10期。

[10] 徐勇，农友网，“当前我国农村发展中的突出问题及思考”。

[11] 韩俊，中经专网，“县乡公共财政危机影响农村稳定”。

[12] 牛竹梅，“乡村债务现状、负面影响及消减对策”，《山东经济》2002第1期P41-43。

[13] 李金华，“关于2002年度中央预算执行和其它财政收支的审计工作报告”，2003年6月25日 新华网。

[14] 李金华，“关于2002年度中央预算执行和其它财政收支的审计工作报告”，2003年6月25日 新华网。

[15] 国家统计局农调总队/新疆自治区农调队，“农村基层工作与农民意愿调查——农村热点问题调研系列报告”，《中国国情国力》2001年第11期P40-41。

[16] 上述两个事例分别载于《今晚报》，1994/9/11和《采风报》，1996/7/25。

[17] 楚成亚，“农民公共权力观念分析”《中国农村观察》2001第5期P67-72。

[18] 陈锡文，2002，“当前中国的‘三农问题’与出路”，中经专网。

[19] 邱晓华，“必须切实解决农民买不起问题”，《中国国情国力》2002第1期P4-7。

[20] 陈锡文，2002，“当前中国的‘三农问题’与出路”，中经专网。

[21] “反相位”即当农业处在高峰的时候，工业就处在低谷，当工业处在高峰的时候，农业就处在低谷，工农两大产业总是处在互为高峰低谷的位置。参见王建，“用城市化解决‘三农’问题”，《上海投资》2001第10期P4-7。

[22] 参考白钢，《中国政治制度史》中国天津出版社、新西兰霍兰德出版有限公司联合出版，1991；丁建嵘，《岳村政治：转型期中国政治结构的变迁》，商务印书馆， 2001，北京。

[23] 孙学玉，“体制创新：地方行政机构改革的现实选择”，《中国行政管理》2003第4期，P19。

[24] 党国英，2000，“山高皇帝远，中央任何一项政策只要会削弱乡村干部的利益，都难以落实”《金三角》2000年8期。

[25] 郭永中，“当前中国农民负担问题研究”，《北京大学学报，哲社版》2002第1期47-54。

[26] 经济观察报，2003/5/26。

[27] 贾康、白景明，“完善财政体制寻求基层财政解困治本之策”《现代财经》2002第1期。

[28] 夏斌，近期金融热点问题和银监会成立的利与弊，《中国经济时报》2003年1月22日。

[29] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993，北京，P65。

[30] 上述计算参见林毅夫，“有关当前农村政策的几点意见”《北京大学政策性研究简报》2003年第29期（总第371期）。

[31] 钱穆，《中国历代政治得失》，生活读书新知三联书店，2001，北京，P38。

[32] 同上。

[33] 白钢，《中国政治制度史》中国天津出版社、新西兰霍兰德出版有限公司联合出版，1991, P463。

[34] 白钢，《中国政治制度史》中国天津出版社、新西兰霍兰德出版有限公司联合出版，1991, P242。

[35] 民政部基层政权建设司编，《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡先进集体和个人表彰会议文件汇编》，中国社会出版社，1996，北京。

[36] 徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997，武汉，P284,263。

[37] 折晓叶，《村庄的再造——一个“超级村庄”的社会变迁》，中国社会科学出版社，北京，P263-264。

[38] 盛洪，“让农民自己代表自己”，《经济观察报》，2003/01/27。

[39] 林毅夫较早注意到人民公社的问题，认为公社组织本是农民自愿参加的集体组织，可以进入，也可自愿退出，但公社组织事实上只能进入而无法退出，以致造成低效率。参见林毅夫，《制度、技术和中国农业发展》，三联书店上海分店，1992，上海。