CCER:“法律经济学与中国”学术研讨会简报之三

选择字号:   本文共阅读 1676 次 更新时间:2014-12-13 22:46

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2010年11月1日,北京大学法律经济学研究中心主办的“法律经济学与中国”学术研讨会在朗润园举行,法学界和经济学界的众多学者出席仪式和会议。研讨会分为三个主题:“方法论”、“宪政”、“经济”。我们分三期报道演讲内容。本期简报报道“经济”分组中台湾逢甲大学教授韩乾,北京大学国家发展研究院助教授李立行,中山大学副教授丁利,华东政法大学副教授廖志敏,和北京大学法学院讲师陈若英的演讲内容。


韩乾:台湾都市更新中土地征收与规划的政策工具创新


韩教授的报告是以台中市为例来讨论市地重划与城市理性成长管理。 市地重划是土地开发和旧城改造的工具,但也会带来一些问题。也即市地重划有它的效益,但也带来一些理性成长的混乱。比如上海世博会的主题是“城市使生活更美好”,闭幕式上也强调创新与有序发展,也就是说可持续发展。那么城市的发展规划怎样能够理性,怎样能够带给大多数市民良好的生活环境,是我们关注的问题。


以台中市为例,台中市重划的第一个好处是提高土地的价值,增加所有人的财富。台湾是土地私有,市地重划当然有的人会发财,重要的是增加所有人的财富,充裕地方财政。市地重划之后台中市的办法是政府拿出一半的土地,给地主留下一半。为什么这些地主不反对呢?因为重划以后,公共设施改善了,地价的上涨能够增加地主的财富,哪怕这些地主拿出一半土地。而从政府角度,税金提高了,地方财政有了收入,重划之后还有几块地可以拍卖,拍卖这些钱都用于建设公共设施,这是相当好的一个办法。


市地重划的另一个好处是可以重新拟定土地等级以及建设公共设施,健全都市生活的环境品质。市地重划是基于都市计划,让大众有良好的公共设施、通畅的道路,然后可以新建设施,这样就能促进旧市区的更新和经济复苏。但是很可惜台中市在这点没有做好,现在老城的旧中心是很破败的。现在郊区做市地重划,也有几项缺失,比如农地流失、森林破坏、水资源污染、建设用地太多、热岛效应等。从图片上看,台中市的市区在不断地扩大,农地在不断地减少。应该说,一个城市的发展,必然伴随着人口的增加、经济活动的扩张,但城市不应该无限制地扩大和蔓延,需要理性成长。


市地重划应该是很温和的。政府如果为了公共建设强制征收土地,实质上是伤害了私人的财产权。大陆要做市地重划的话,可以参考民国时期德国在青岛租界的办法,在土地还没有开发之前地价低廉的时候把土地征收,然后做重划,因为重划之后土地的价值会上涨,那时再出租或者出售给开发商。又或者参考以色列的做法,土地重划还包括了都市更新,比如旧城改造、土地集中开发、环境保育、历史的保存、提供适当的土地做基础建设,以及建造公共服务设施,已经扩大到土地管理的领域。最重要的是建立有效的机制来监管土地由农村转变成都市过程中的使用方式。还有就是香港的做法,立体重划,把旧楼修高,原来的楼层分配给原来的住户,新建的楼层就可以用于增值。


所以不管概念异同,城市规划大概都在这三种范畴之中。美国的方法是集合的住居式发展,因为美国希望每一户人家都有独立自主、跟别人不相靠的住宅。然后看香港的模式。香港把土地分成三类,在做规划的时候,要把资源保育的土地最先留下,即使是农业的使用也不可以,在禁止之列;第二优先是直接生产用地,包括农、林、渔、牧等等,包括工业生产也不可以用;剩下的土地才可以用于建设用地。但是,台湾和大陆是反其道而行,人口增加就往外扩张,再扩张,甚至在台湾很多山坡地都拿去开发。这些都存在很大的隐患,如去年8.8水灾,就是因为过度开发山坡地,导致降雨太多,风力过猛。


李力行:农村产权制度的新一轮改革


为什么说新一轮改革呢?农村是产权改革的发源地,而我们观察到的情况是城市的产权改革通过资本、企业改革、房改、股市等等后来居上。同时,我们也认识到农村的产权改革仍然很薄弱,因为农村的土地多半按人头来分,然后自由转让,转让的情况下只能自用,不能转用于城市化建设。通过户籍制度的放开,财产性收入的扩大,导致城乡收入差距扩大。而如今,城市化加速实际上是扩大了城乡收入差距,但同时,也为农民增收提供了新的机遇。这意味着,城市化加速为缩减城乡差距提供了机遇。这一问题即使政府不去解决,民间也有很多自发的反应。总结而言,明晰使用权和经营权为重点的农村产权制度,有必要适时转变为有保障的产权制度。


城市化不可阻挡的进程也容易出现侵权行为,因为牵涉复杂利益再分配,中国的现状是财产法基础比较薄弱,政府形成的力量比较强大,缺乏清晰产权界定,从而农民难以成为流转主体,利益容易受到侵犯。最近越来越多的负面新闻出现,渐渐把城市化等同于剥削农民,人们会逐渐形成这个观念,是因为确权、基于财产权利的转让以及市场机制。所以进行新一轮的农村产权改革面临新的挑战。重新界定现有权利面临众多约束,因为农村复杂的产权现状缺乏一个连续和权威的记录。同时如果要把土地使用权进一步明确为转让权,可能涉及到农民和其他方面的关系,所以需要更完备的服务和保障,需要新的治理机制。本项研究的案例就是成都农村土地确权实践。成都把宅基地、房屋、承包地、林地等等确权到户,实践面临的约束条件之一就是原有土地财产权利强弱差别巨大。以农用地为例,自留地和开荒地的产权比较强,承包地的产权就比较弱。建设用地也存在同样的问题,自家房子下面宅基地的产权比较强,其他的建设用地就比较弱。建设用地的使用权界定还比较清晰,但是国家和农村集体在建设用地转让权上有矛盾。约束条件之二是确权成本,如测量、人力、组织、纠纷调节等等。确“空”权就是帐本不一致,要想一致就需要确实权。土地的确权过程有一个问题,就是需要借鉴新的村庄治理机制,通过长老会、通过村里老年人来确定他们产权的归属,比如确定私人的空间,重新制定村庄治理的结构。光确权还不够,还要有流转作为支持,有这样一个对比,88年开始国有土地初次登记,93年部分地区开始集体土地初次登记。现状是集体土地登记几乎报废,而国有土地经过多次的流转、变更登记维系了产权系统的延续。


总结而言,确权的重点在产权改革,在新形势下有必要进行新一轮的产权改革。以流转权为重点的产权体系,对确权提出相当高的要求,农村的历史、传统和现状以及相关法律成为改革的巨大挑战。成都实践具有全国性的意义。


丁利: 商业性拆迁开发当中的暴利拆迁现象


拆迁问题的核心其实就是定价问题。在经济学里面,不宜把它看作纳税人策略性讨价还价的问题。因为在讨价还价问题中,最终讨价的结果,实际上取决于协议未成点。在文献里面现状与底线是可以交叉互用的概念,而实际上两者存在很微妙的区别。


现状(Status quo)就是现在和将来的一个预期和认识。威胁点(threat point)就是说如果达不到目的时发生的结果,比如说犯罪,自杀,自焚。我们仔细推敲,会发现底线和现状肯定是不一样的东西。大部分人活在现状里面好好的,但是如果有人触动底线的话,可能会变得很疯狂,所以两者是有微妙区别的。这些区别对现实世界里人们讨价还价的影响很大。相应的,这和法学里两种侵权有关的规则似乎有密切的关系。法学有两个规则,一是财产规则,一是责任规则。在财产规则下,侵犯权利的行为是不合法的,那么这种不合法不仅要进行补偿,也许还会受到其他行政性处罚,甚至严重到刑事性处罚。责任规则不是这样,责任规则是对权利的侵犯,哪怕权力是受到保护的,侵犯后赔偿就行了。如果有这样的财产规则和责任规则,把所有权拿过来,给你一个讨价还价交易结果,一定是帕累托改善。


中国与商业性拆迁有关的补偿问题,可能很大程度上是比责任规则还要严酷的情况,那么构造一个简单的博弈模型,但是这个模型不是用来解释作为讨价还价手段的野蛮行为,比如说钉子户,而是用来解释为什么现实世界中会出现过激行为,比如杀人,自杀、自焚等。现实生活当中,拆迁是这样一个博弈结构:首先,开发商决定是否进行拆迁,如果是,那么开发商会和拆迁户进行一个动态的策略性讨价还价。如果达成协议就进入刚才说的第三个阶段实施,如果不能达成有关的协议,进入第二个阶段,就是交给防护拆迁管理部门裁决,这就决定了开发商该赔偿多少钱给拆迁户。如果拆迁裁决被接受了,实际上跟前面阶段是一样的,如果不被接受,就是第四个阶段,开发商把钉子户告上法庭,法庭来裁决开发商或钉子户谁胜负。问题在于这个过程中,按照目前的拆迁条例,拆迁可以在法院没有给出裁决的情况照常进行,就是说开发商无论结果与否都可以强制拆迁。当然最后被强制拆迁的人可以选择接受或者采取激烈的抗争行为。现实生活中,我们观察到大部分拆迁户最后都和开发商达成了协议,但是有个别的人甚至不能得到想得到的利益,于是过激行为时有发生。


下一步解释为什么。前面已经区分了现状和底线,那么结果的讨论是不一样的。首先不展开讨论开发商、法官和政府官僚怎样结盟,这个结盟使得他们可以把刚才说的动态的讨价还价过程变成很简单的贝叶斯博弈,就是开发商提出一个协议,拆迁户接受不接受,接受就可以了,不接受就是拆迁户可采取暴力行为。可是,为什么开发商可以这么做?原因就在于开发商面对不确定因素,也即拆迁户的底线时,开发商会有一个预期。其实他们有结盟团队,愿意并且可以通过开发带来巨大的商业利益,至于激烈抗争行为带来的官场的利益损失和其他经济损失,这是可以权衡的。这就导致中国社会现在出现一个很严酷的局面。也许在庸俗的角度上说,尽管对弱者很残忍,但会很有优势,因为相当于扩大了可行性行为集合,别人不能干的事情他可以做,可能对一个民族和国家是有利的。但是毕竟这对弱者的伤害是比较大的,对稳定的产权和相应的财产权规则的长期激励是有损害的。但是,同时我们就会面临一个两难,作为研究者,一方面知道现实的逻辑也许就是那样残酷的运作,但是另一方面从个人感情上会觉得这样一个残酷的逻辑如果总是能够取胜,也许这个世界太悲哀。


廖志敏:地方土地市场治理的困难与策略:一个案例研究


廖教授首先给大家介绍了一个有趣的案例。十年以前,地方土地一级市场的土地出让还没有规范的招牌挂市,主要是通过协议出让和划拨的方式来使用土地。而现在很多地方实际上已经建立起公开竞拍的拍卖机制,那么制度是怎么完成这个转型过程的?


这个案例不一定很有代表性,但是能体现一部分地方政府的实践。四川有一个地级市在13年前经国务院批准,撤县建地区之后的辖区面积增加了很多。根据新的土地规划,辖区有相当一大片耕地就变成新的城市建设用地了。但是市政府面临最大的问题是没有钱,因为它之前是一个农业县,现在又拿出了巨大的财政资金来修路,那么整个工业建设的资金从哪里来呢?他们采用了当时常见的做法,就是“以地换路”。具体来说,就是市政府成立了一个建设用地的建设工程指挥部,由指挥部出面去寻找本地和成都的开发商,通过跟开发商单独谈判的方式,把辖区内的一些土地以地块的方式直接把使用权交给开发商,换取开发商来修建辖区内的道路。


从以前的农村到初具规模的城市,这个过程进行得非常快,三年左右就完成了。但是这个政策也产生很大的问题,由于当时工程指挥部的权利很大,也没有比较透明和市场化的程序来决定土地的价格,又为了加快速度,可以说是以非常草率的方式来寻找开发商。因此到2000年的时候,就发现整个地区的土地尽管实质上都还没有完成征地拆迁的程序,但已经归开发商所有了,新一届的政府上任的时候要进行城市建设就没有地了。


当时国务院在全国范围内举行了一场清理整顿地方土地市场的运动,而该市成了国务院督办的重点地区。新一届政府上任之后面临两难的问题,一方面是没有土地,也就没有办法对未来工业的发展和城市的发展做规划;另一方面是开发商手里有很多土地,但却没有办法拆迁,一拆迁就出现纠纷,而开发商也没有更多资金来发展土地。整个城区建设陷入比较混乱和瘫痪的局面。同时地方政府还面临中央政府要求整理土地市场的压力,怎么办呢?地方政府打算把以前不规范出让的土地收回来,但是立刻就遭到来自开发商的很大阻力,还牵涉到当地一些部门的前任官员的私人利益,那最后怎么解决这个问题呢?


最后应该说基本上还是比较圆满地解决。虽然到目前为止还有一部分遗留问题,但是整个过程转换比较平稳,之前违规出让的土地基本收回,地方招拍挂的市场现在也比较顺畅地运作,城市化发展也比较良好。政府的做法是把出让的土地收回来,名义是当时的土地出让违反了中央政策,市政府用成立工程指挥部的名义出让土地,没有经过投资管理部门的正规程序,没有符合总体的用地规划和本地的用地年度规划。但政府也作出了一定的妥协,承认已经转让给开发商的土地的有效性,但是督促办理相关转让合同、转让权证,促进土地的开发使用。也有一部分土地从开发商手里收了回来,但政府给了开发商合理的补偿。补偿方法是请一些中立的审计机构,对过去几年城市化建设中每个开发商工程建设的情况进行全面审计,核算成本,在开发商认可的基础上再考虑合理的利润,政府承诺将来出卖土地的收益用以负担这部分债务。这个机制被理顺后,因为政府回收土地后重新做了工业和城市的规划,土地价值上升很快,通过土地收益逐步偿还了欠开发商的资金。


至于开发商有的把土地抵押给银行,用银行的钱发展其他项目,这部分钱怎么办?政府的做法是让开发商自己承担银行的债务,但政府用财政作担保,承诺以财政偿还开发商的建设成本,银行也同意了这一方案。


整个过程中,地方官员推进土地制度市场改革时,考虑到多方面的因素,一方面利用了国家的宏观政策和开发商进行谈判,另一方面也考虑了地方政府发展经济的现实需要。同时我们也看到在这个过程中,地方的行政官员会考虑自己的利益,平衡自己利益和地方的公共发展目标,因此解决方法里面会有很多的权衡和妥协。这个案例揭露了地方政府政治运作的一些细节,可能有助于我们理解政治决策的过程,以及地方政府的土地开发情况。


陈若英:强制征地改革的第三维度——信息公开


研究征地过程中最深的一点体会是,无论是行为的哪一方,评估机构、政府、或律师,都要涉及到大量土地、周边、地方经济、以及安置等非常基础性的信息。不管最后的解决方案是法院判决、私下协商,或者政府部门在媒体压力下作出退让,都需要大量的基础性信息。这些信息是谁提供的?两个基本来源,一是市场历史性信息,以及区域性市场的专业人士的分析信息;二是政府信息。


信息如何披露?在征地问题上,不断探讨的两个问题,一是赔偿标准,二是怎么解开地方财政的“结”。针对第一个问题,很多人在探讨怎么样通过市场机制或程序路径解决赔偿标准的问题。而第二个问题,则可能涉及到中央和地方的整个财政结构、甚至政治结构的调整问题。除此之外,还有一项基础性工作就是增加信息的透明度。


就征地制度而言,一是赔偿标准的制定问题。我自己调研的体会是,尽管最后制定的是地方性的标准和地方性的程序,但从执法者角度来讲,法律最重要的价值是自上而下的一致性。因此,如何能够确保社会公平和稳定,如何确保自上而下的机制与地方性知识、地方性机构的有效结合,可能需要在信息披露机制的设计上做更多的工作。


第二,不要认为一个方案可以解决所有的问题。与很多工业化国家相比,中国的征地规模相当惊人,前所未有,而市场发育的程度、深度、宽度还远远不够。中国的征地项目数量巨大、范围广泛、涉及的户数众多、牵涉的土地价值高昂,,如果走欧美的老路去探寻合理市价,在技术上可能存在很大问题。中国的立法者现在是用程序正义替代实质正义,程序最终落到评估价值上,而评估机构本身也可能出现很多问题。


当前的土地市场评估机构,都是从土地部门和建设部门的事业单位分离出来。虽然也有国际化、商业化机构慢慢出现,但它们能获取征地项目评估权的几率还非常低。并且这些项目的利润率也不是很高,对评估机构的吸引力不大。因此如果我们把全部希望都寄托在评估机构身上,指望由这些评估机构对市场做出公允的判断,至少目前阶段的基础还是有一些薄弱。


再回到赔偿标准的问题上,现在面临两个问题。一是被拆迁者的权利补偿。西方国家的经验是依赖于市场价值。但是一个重要的补偿部分是搬迁成本,这就取决于当地的生活居住状况,像北京的补偿标准和海南一个农村的补偿标准,肯定是不可同日而语的。执法者作为高高在上的第三者,怎么能知道政府或被征地人哪一方的要求更合理?这还是基础性信息的缺失问题。


二是土地财政的症结怎么打开。有的学者建议减少地方政府的事责,这基本不可操作。那就只能靠加强地方政府的财政。一种建议是开征物业税,从经济学角度来讲,它几乎完美切合了税制经济和税法经济学领域所有可能想到的效率公平理由。但在中国,特别是地方的税基计算上,由于财政透明度不高,要有效地收税,可能反而会增加一项更大的开支。


对于征地拆迁项目,中国政府公开条例在市县级甚至到乡镇一级,通常政府是没有任何报告义务的。如果要求市县级政府现在必须进行信息披露、信息公开,比如要求拆迁安置中,村委会必须公开具体谈判过程和最后分配的具体金额。那就是很大的改进。当然根据以往信息披露的经验,信息披露本身会产生大量的成本,需要考虑给地方政府或部门一定的配套制度,包括财务的支持、激励,以及一些惩罚机制。


那改革动力来自哪里?一是征地制度的紧迫性。如果政府现在面临的问题是老百姓不相信政府,好坏政府区分不开,那信息公开就能够破除“柠檬市场”,让好政府和坏政府有所区别。二是这项改革也能配合预算透明度方面的改革。


最大的艺术可能在于公民本身。如果有一天每个公民都能够使用法律制度,谈判能力和参与公共生活的能力都能够提高,那么下一步政治体制的改革也就有了由下自上的动力。




(黄炜 整理)

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