CCER:“法律经济学与中国”学术研讨会简报之二

选择字号:   本文共阅读 1338 次 更新时间:2014-12-13 22:47

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2010年11月1日,北京大学法律经济学研究中心主办的“法律经济学与中国”学术研讨会在朗润园举行,法学界和经济学界的众多学者出席仪式和会议。研讨会分为三个主题:“方法论”、“宪政”、“经济”。我们分三期报道演讲内容。本期简报报道“宪政”分组中复旦大学教授李维森,北京大学国家发展研究院研究员薛兆丰,中国社会科学院研究员冯兴元的演讲内容。


李维森: 欧洲近现代历史上宪政民主政制的生成、建构与演进


李教授开篇强调“任何社会,如果权利无保障或分权未确立,就没有发展”,他今天的报告也围绕这三个问题展开。


首先是宪政民主与经济发展的关系。关于民主对经济发展的影响,目前至少包括李普赛特假说、罗伯特·巴罗等学者的研究,结论是不确定的。随后,诺思等人又发现,近代历史上荷兰、英国和法国的经验证明了民主对经济增长的推动作用。市场秩序自发成长扩展和社会经济繁荣的一个基本前提是良性和切实运作的保护私有财产的法律制度,而这个制度只有在君主或者是政府的权力受到真正的约束和制衡时才能建立起来。欧洲发展史就是很好的例证。中国和欧洲相比,差别在于中国的法律制度是天子制定的,所以常常会出现有法不依的现象。


第二点是宪政与民主的关系。从长时间来看,民主与宪政并不等同。丘吉尔说民主是很坏的制度,但是其他制度比它更糟,所以只能用民主制度。对这句话加以补充,民主必须是宪政的才是最不坏的。民主和宪政之间存在着差异,民主必须在宪政下才是合意的,因为民主政府本身并不能保证政府就是法治的。


民主政治的核心词是预算民主。读欧洲的宪政史、法治史发现,民主不只是形式上的选举政府领导人的问题,实质上是政府的民主预算问题。民主远在宪政之后,基本上整个西方的宪政或者是民主运动,都是从征税开始的。回顾人类历史就会发现,围绕宪政民主发展了宪政民主政治的构建。由此各国的政治安排大多是由议会行使政府征税的决定权力。根据这一点,李教授发现现在有80个国家,明确在宪法里写明“非经法律规定,或者非经议会批准,不准征税”,但是中国宪法只有一条“中华人民共和国公民有纳税的义务”。在西方征税非常麻烦,在中国就不同了。所以未来中国社会的政治体制改革和宪政民主政治建设将何去何从?可考虑从民主预算改革开始,或者把民主预算作为政治体制改革的一个切入点。中国未来民主政治是先宪政,后民主。


最后一点是新启蒙。中国政府的财政收入高速增长,根本不受任何实质性制约,政府征税没有任何根据,也不受实质制约,都是政府工作报告中由财政部制定目标,完成目标,这是中国问题之所在,是未来宪政民主“挂档”之处。应该明确税收立法权,国家税收收入中,用于财政支出的规模和基本用途均由人大通过法定程序加以规范,从而使纳税人基本权利得到充分尊重和保护,这是一个非常急切的事情。从预算的立场入手,启动中国政治体制改革。怎么让人大代表切实反应老百姓的利益?这就要呼唤新启蒙,启发纳税人意识。


总结这三点,得到的结论就是,市场经济的良序运作要求真正行之有效的法制。法制的前提条件是宪政民主。未来中国的宪政民主建设,可以将构建税收法定的制度安排作为一个突破口。


薛兆丰:基于民意的公共选择与基于规则的宪政约束


民主制度为什么更可取?一个默认条件是,大多数人在大多数时间是对的。如果没有这个前提,民主制度就不可取。要求大多数人在大多数时间的言论和观点是对的,确切的说,不是要求他们的行为是对的,而是要求他们表达的意见是对的。


大多数人大多数时间的言论和观点是对的,因为他们的抉择会涉及到他们的成本收益。但是在政治领域和公共领域,不能只是靠征集民众的意见来做决策,因为选民表达意见之后没有成本。选民的决策关乎公共资源的使用以及是否因为使用公共资源而得放弃更高的用途,他自己不承担这些代价。所以经济学有一个传统,就是想方设法让选民承担一部分代价,不能让选民表达意见的时候天马行空、不受约束。曾有很多的尝试,一个最有名的就是克拉克税,但它不能普及,因为一旦政客和选民勾结,克拉克税的好处也就荡然无存了。另一个是所罗门议价,利益相关方理论上一人一半利益,谁更着急使用就向对方买。但选民可能不愿意接受这个决策方式,因为双方都认为自己拥有权益,凭什么要付钱给对方。


所有的经济政策、公共政策,最终就是资源分配。经济学家长期认为人权和产权是二者合一的。这个观点最早的出处是杰克森关于企业的经典文章,原话是“将财产权和人权做区分,是完全错误的”。在《百科全书》的条目里,阿尔钦也说“私有产权就是人权,两者是难分的”。一个最简单的应用,就是言论自由并不是免费的,行使你的言论自由权的时候,你要有麦克风、有广场、有电台频道、有听众的时间、听众的注意力等等。这些都是资源,都不是免费的,你要行使自由权,你就必须动用资源。


从另外一个角度看人权的定义,有大概三个阶段。第一个阶段,人权定义是被动式的,即政府不应干预公民有能力行使的事项。这一类人权包括生命权、不受奴役权、迁徙的自由、未经审判就无须坐牢的权利等。这些被动的权利,是针对政府对个人施加的干预做的。第二代人权就是再分配的权利,工作权、同工同酬、最低报酬权、教育权、产假权等等。各种福利必须是权利,也就是说,别人有义务给你提供这个权利。所有第二代人权,其实都是分配权。第三代人权是最近提出来的,不是讨论人与人之间重新分配的权利,是当代人加上未来的人,向上帝向自然索要权利,比如说环境权。


最后薛教授谈到民意的失败。这个问题的关键是投票者的效用。投票者的投票可以改变政策结果,但是这个结果分摊到他们身上使他们自己蒙受一定代价的机会很小,以至所有的人压倒性、系统性地按照自己的想法、自己的幻想、自己的一些错觉去投票。人在市场里面的行为都很谨慎,但像价格管制等,虽然从经济学家的角度看可能是不好的经济政策,却往往是选民所千呼万唤的。因此对于怎么摆放民意,什么时候听民意,什么时候听专家,什么时候听行业代表的意见,都需要进行研究。


冯兴元:财政联邦制,政府竞争的秩序框架


单纯从财政角度去框定政府是不可能的,还需要从经济联邦制角度去框定政府。政府竞争包括政府间的竞争,政府内部的竞争,政府内外的竞争。财政联邦制本身一分为二,一类是实证的,一类是规范的。每一级政府有自己的事权,配备一些工具,比如税收。而配置这些工具有一定原则,如果这个原则在先,就是规范的范式,是一切财政联邦制原则的出发点。


中国是不是财政联邦制国家?财政联邦制的原则是什么?中国的各级政府,中央政府收入远远大于支出,而实际上中国很多支出是地方性的,因此中央政府收了很多钱后自己用不了,必须转移支付给地方政府。如果观察中国的财政报表,可以看到中央拿到很多的钱财,但是各省、地级市、县、乡镇各级,都是收入少于支出,差额部分就是靠中央转移支付。


很多事情都需要地方去做,这不能按照一般的事权概念,决定权在上级政府,像教育,卫生等。要看各级政府的事权和支出责任,就是看到底钱是由哪一级政府花出去的。国内外学者从联邦制角度对中国进行定位,很多人说中国是没有严格定义的联邦制。比如鲍尔认为中国是公共财政体制而同时具有联邦制度的一些特征,黄佩华认为中国强烈地具有联邦制特点,何梦笔认为中国是“静悄悄的联邦化”,温格斯特认为中国是“市场维护型联邦制”,蒙特诺拉称之为“中国式的联邦”,钱颖一把经济和财政放到一起,说中国是财政联邦制的扩展等等。


我们把现有的联邦制理论叫做传统联邦制,我们还要对它的现有原则进行修整。像姚洋教授讲到中性政府概念,传统联邦制预示着仁慈性政府,而事实上大多数政府不是仁慈性政府,而是自立性政府。财政联邦制不考虑政府权力的来源和宪政的目的,只关注不同层级政府职能和财政工具配置的效率。因此传统的财政联邦制理论是借用了联邦制之名,而失去了联邦制之实。无论是不是联邦制国家,只要有高级财政体制,只要有事权的划分,有财权的配合,那按照传统的定义就都可以叫财政联邦制度或者叫“准”财政联邦制度,与是不是联邦制度反而没有什么关系了。所以说绝大多数经济学家根本就不知道什么叫财政联邦制,整个把概念搞乱了。


财政联邦制度有八项原则。一是多样性原则,就是中央和地方签合同多样化。二是等价原则,交税最多就理应享受最好的服务。三是集中再分配原则,再分配交给单一的中央来做。但这是有问题的,理论上在不同地区的财权和事权可以自由转换的话,中央集权并不是必需的。还有几项原则,如集中稳定原则,溢出效应的纠正原则,基本公共服务的最低供应原则等。基本公共服务的最低供应原则需要强调一下,因为财政均等化指的是财政联邦制度下,最低限度的供应商均等化,财政地位平等性等。


我认为对上面几项原则要做一定的修正。例如用相对集中再分配原则取代集中再分配原则。传统的财政联邦制以前会内生一些集权,像“集中再分配”、“集中稳定”,这就是集权倾向。为了消除集权倾向,就要加一些辅助原则。比如,地方政府之间联合做的事情,上级政府就不要做。


中国的政府事权是按照比例来定,但在中国我们感觉很集权,因为税费、基金都是由中央规定。事权也分主办权和管理权,真正的一些大的事权,决策权根本不在地方。中国的转移支付,效率是比较低的。怎么提高效率呢?我们需要提出政府竞争的框架,在财政联邦的框架之外还需要市场维护型联邦制,另外还要有宪政、民主、法制等等补充性的体制。



(冯仕亮 整理)

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