吕德文:基层治理中的国家与农民关系:一个文献综述

选择字号:   本文共阅读 2556 次 更新时间:2010-10-26 12:18

进入专题: 农民抗争   底层政治   国家政权建设   乡土中国  

吕德文 (进入专栏)  

内容摘要:当代中国农民跌宕起伏的遭遇与中国农村的巨大变化,与百年来中国农村和农民在现代化进程中的沉浮,及国家与农民关系的张弛之变紧密相连。围绕着中国农民历史创造者的动力及弱势群体的生存策略,关于中国农村的变革形成了两种不尽相同的解释路径,一种是“抗争/底层社会”的线索,一种是“权力/文化”的线索。前者在描述底层政治的显性特征和回应转型政治的突出特点上保持了足够的敏感性,后者则试图揭示基层治理的特征及其社会结构的基础。

关键词:农民抗争 底层政治 国家政权建设 乡土中国

一、三农问题与中国农村变革

到底是谁推动了中国农村的变革?

1999年,温铁军在《读书》发表《“三农问题”:世纪末的反思》,对20多年来的农村改革进行了反思,“三农问题”正式进入了知识界的视野,在一定程度上也拉开了反思改革的序幕;2002年,李昌平《我向总理说实话》出版,进一步把“三农问题”引向了大众。在此前后,曹锦清《黄河边上的中国》,陈桂棣、春桃《中国农民调查》出版,共同塑造了世纪之交三农问题的反思。《我向总理说实话》和《中国农民调查》中的弱者的农民形象深入人心,而《黄河边上的中国》的“农民善分不善合”的“私”的形象同样振聋发聩,温铁军的反思,则似乎说明一个道理,中国农民在国家现代化的道路中的确是受害者,尽管中国农民为民族国家的发展作出了巨大贡献。一时之间,晏阳初在二三十年代所言的“贫、愚、弱、私”的中国农民形象再次引起了人们的关注。在这种情况下,作为历史推动者同时也是受害者的两种矛盾的农民形象引起了人们深思,由此,底层政治的逻辑及乡土社会的现状构成了近年来农村研究的两个主要论域。

温铁军在《“三农”问题与制度变迁》中,系统表述了其中国问题基本上是“一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题”[1]的核心观点,并把这个问题概括为两个基本命题,一是人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约下的土地制度变迁;二是城乡二元结构的基本体制矛盾制约下的农业剩余分配制度。在温铁军的表述中,无论是集体化战略还是分田到户,实际上都受制于这两个基本命题,因而,两种基本经济制度都取得了巨大的成功。也正是在这个意义上,中国农村的改革来自于国家发展战略的转换,是“制度创新”的结果。温铁军的这种宏观论证,与“贫、愚、弱、私”的农民形象的判断,内在逻辑是一致的,表明在现代化过程中,分散的小农在人地关系高度紧张的矛盾下必定采取平均地权的办法解决内部合作机制问题,而无论如何,他们在农业生产剩余的分配中必定在城乡二元结构下处于弱势。温铁军为中国农民在世纪之交中的矛盾形象作出了宏观解释,这与曹锦清关于农民善分不善合的历史沉思相得益彰。

不过,一旦进入社会公众的视野,“弱者”及“弱势群体”的农民形象凸显出来,而国家战略的宏观制度及农民自身的“私”的因素则悬置一边。在《我向总理说实话》及《中国农民调查》的叙述中,表现为两点:一,基层政权严重异化,不仅机构臃肿,直接加重了农民负担,且工作作风粗暴,干群关系紧张;二,农民负担沉重,导致农民增收乏力。总之,面对基层政权,农民是“弱者”。

如果说温铁军在宏观的经济制度上解释了三农问题出现的原因,却在不经意间塑造了另一个公共学术运动的话,那么,关于底层政治及乡土社会的研究,则跨越了这段公共学术运动的前后,试图从基层政权及农民的多重角色出发,从微观治理机制及其隐含的宏观政治体制上理解改革后国家与农民的关系。这些研究为世纪之交的新一轮的农村改革奠定了理论基础。这其中,与农民抗争的泛政治化理解相对应,关于“三农问题”中的基层政权“恶”的表述为乡镇改革奠定了舆论基础,简言之,机构精简及政府职能的转变被认为是改善干群关系,安抚弱者的手段。税费改革则被认为是治本之道,它不仅是斩断农民负担不断加重的根本,而且是“倒逼”乡镇改革的重要手段[2]。不过,税费改革不仅在底层政治的研究中获得论证,还在国家政权建设的研究视域下获得理论支持。一如制度主义的研究所指出的,国家政权建设不仅仅意味着国家控制权力的扩张,还意味着“通过强迫推行的新规则,规范各级政权本身的角色转变及治理规则的改变,使其成为真正意义上的公共机构” [3]。而税费改革及乡镇改革之前的基层政权,不断表现出来的“恶”很容易让人联想到国家的控制权力的单向度扩张,而公共服务的功能并没有表现出来。制度主义取向研究的前提假设在于后全能主义时代中国仍然处于国家政权建设的过程之中,并没有完全成功。这种假设,甚至在乡域政治的研究中获得了共鸣,尽管复杂的乡镇政治运作让论者避免用国家政权建设这一理论解释,转而采用国家治理转型这一表述方式[4]。

不过,还有一种解释或许更应该受到重视。1990年代中期孙立平等人的过程/事件分析中所揭示出的特殊的国家与农民关系,主要表明的是中国国家转型的道路不同于西方“现代化”和“发展”的经验,是一系列的正式制度与非正式实践的独特的混合体[5],换言之,在孙立平等人的实践社会学的研究视域下,中国的国家治理转型和社会转型是一个独特的转型经验,就如同市场转型在中国的独特性一样[6]。沿着这条解释路径,当代中国所走的是一条独特的改革道路,在改革的策略上体现出混合的权威体系,在激活农民的自主性的同时并没有同时放弃国家的权威,也正因为此,会出现正式话语与具体实践的差距,农民以中央政策及法律为依据反抗乡镇政权的“依法抗争”或“以法抗争”才会出现。如果按照这种解释路径,则很显然,意图建立现代公共部门为指向的乡镇改革和税费改革并无可能真正建立起来,改革路径本身决定了国家与农民关系无法复制现有的政治发展框架。

诸多研究共同表明,农村改革的动力来自于农民类型的复杂性,“弱势”的农民形象为国家政策的自我调整提供了意识形态的基础,积极主动的农民抗争者则成为社会变革的直接推动力量。更深层的变革动力来源于乡土社会内部结构的巨大改变,各种类型的农民关系的改变,重塑了基层治理,并决定了国家政策的实践效果,隐蔽地推动了国家治理转型。

基于中国农民的两种形象的想象,围绕着中国农民历史创造者的动力及弱势群体的生存策略,关于中国农村的变革形成了两种不尽相同的解释路径,一种是“抗争/底层社会”的线索,一种是“权力/文化”的线索。这两种研究思路所呈现出的中国经验,与黄宗智等人的试图理解中国独特的国家与农民关系的理论诉求遥相呼应,对中国基层治理实践也形成了不尽一致的理解。

二、农民抗争与底层政治

“抗争/底层社会”的基本立论在于中国农民富于变革精神,是推动社会变革及国家政治发展的主要动力。1990年代以来大量发生的群体性事件显然为这一立论提供了鲜活的经验。于建嵘基于湖南的经验研究,指出当代中国农民的有组织抗争已经超越了普通的农民诉求,具有政治诉求,将造成一系列的政治风险[7]。于建嵘随后的研究进一步把这种有组织抗争解释为“以法抗争”,指出近年来中国农民的抗争已经超越了“依法抗争”的阶段,具有更大的积极主动性,由此,更不同于“日常抗争”。在于建嵘看来,当代中国农民已经是一个“自觉”群体,于用“政治”和“权利”等一系列的现代政治术语来表达其判断,当代中国农民在于建嵘的研究中具有了积极向上的,对不公平的现实具有强烈反抗意识的阶级。[8]如此一种判断,显然与中国共产党在革命年代把农民阶级看成是革命的动力,以及共产党人的农民运动经验相关 [9],在《岳村政治》中,于建嵘表示其研究在于追溯共产党人的革命道路,以此理解当代中国乡村政治结构的变迁 [10]。李连江和欧博文早先的研究则用“依法抗争”来表述1990年代以来的新的农民抗争形式,指出依法抗争是介于传统的政治抵抗和典型的政治参与之间的灰色地带的农民抗争形式[11],在这一表述的语境中,当代中国农民的抗争既摆脱了破釜沉舟式及逼上梁山式的非理性的反抗者形象,也不同于中国共产党人所表述的具有强烈的自觉意识的革命者形象,当然,也不成为现代西方政治理论中的具有公民权利意识的积极的政治参与者,而是“在政治意识和政治行为两方面正在经历一个历史性转变”的中国农民。应星在随后的一篇文章中则指出,“以法抗争”的解释框架并不能取代“依法抗争”[12],具体而言,当代中国农民的维权斗争在更大程度上是“草根动员”下的群体利益表达,与于建嵘所描述的具有强烈的政治诉求的中国农民不同,在农民的群体利益表达过程中,草根行动者在农民利益代表上有两面性,表达方式有权宜性,组织上具有双重性,政治上具有模糊性,应星笔下的农民形象要比于建嵘的复杂得多,基本上否定了“自觉”的农民形象。应该说,应星笔下的农民形象之所以更为复杂,与其早期的研究密切相关,在《大河移民上访的故事》中,不仅详细地考察了农民上访的各种策略,同时关注了各级政府面对上访时的治理术,国家与农民的博弈造就了复杂的农民形象[13]。吴毅通过对一个城郊农村的石场纠纷案例研究,在农民维权行动的性质上,作出类似于应星的判断,认为当前中国农民的维权行动不能用泛政治化方式进行理解,与“合法性困境”的解释角度不同,吴毅的解释则关注农民维权的社会生态,认为后全能主义时期所特有的“权力—利益的结构之网”使得农民维权既难有政治激情的表现,也不会是简单的利益计算,如此,农民的形象具有多面性[14]。在另一个关于乡域政治的研究中,“可怜又可嫌”的农民用“以弱治强”的生存技术,让基层政权的治理陷入困境,道出了转型时期国家与农民关系的复杂性。[15]

无论是把农民维权行动赋予革命气质的抗争理论,还是试图去泛政治化理解农民的群体利益表达机制的研究,共同接受另外一个农民形象:弱者。进一步追究农民反抗的结构性原因,几乎所有研究都承认与1980年代相比,1990年代以来的中国农民越来越处于改革进程的边缘地位,成为了“弱势群体”。[16][17]与农民的“弱者”形象相应,“底层社会”再次进入了人们的视野。《中国农民调查》中的农民形象,是旧社会深受贪官污吏压迫却无处伸冤的处于水深火热之中的农民形象的翻版,是个彻底的弱者形象,《我向总理说实话》中的农民则是“真苦”的形象,如此,更为泛政治化的弱者的农民形象和“黑暗”的底层社会被呈现出来,与农民抗争的研究形成了呼应。如果说“真苦”的农民形象主要表达的是大部分忍辱负重的农民群体的话,那么,农民维权的“精英”及“草根行动者”就是这些人群中对国家和社会有所担当的历史创造者,并因此而进入研究视野。

毋庸讳言的是,之所以说截然不同的两种农民形象同时引起人们的关注,在于当代中国农村的确存在一个巨大的底层社会,由此,关注底层社会就成为“抗争”这一研究视域的自然扩展,把农民群体性事件及维权行动赋予“底层政治”的意义是这一研究拓展的操作手段之一。西方社会运动研究长期关注中国革命的起源及取得成功的原因,这些研究或多或少都关注了底层社会生态对农民反叛和革命所起的关键性作用,区别于共产党意识形态中关于农民“自觉”革命意识的论述[18][19]。印度的底层研究则指出了与精英政治不尽相同的底层政治的逻辑,明确指出底层政治在第三世界国家政治发展中的地位。 [20][21]两种学术视野在中国的传播,无疑更加激起既有的农民维权和群体性事件研究转向从底层政治的角度关注思考国家政治发展及治理转型。值得一提的是,斯科特在东南亚的关于农民日常抵抗的研究[22][23],尽管为国内研究所关注,却极少关于当代中国农民日常抵抗的研究。如果说农民维权行动及群体性事件是底层政治的“公开的文本”的话,那么,更多的存留于底层社会的针对基层政权和乡村干部的隐蔽的抵抗则是“隐藏的文本” [24]。从已有的研究来看,“抗争/底层社会”的研究仍然试图从上访、群体性事件等显性的或激烈的农民抗争事件来考察底层政治的逻辑,鲜有涉及农民的日常抵抗,而事实上,农民的日常抵抗不仅是底层政治的主体,且是隐藏的社会变革的动力。

当代中国农民抗争的研究起始于三农问题正成为社会热点的时期,其研究的主旨一开始就取向于国家政治的宏观关怀。不过,进一步的研究则趋向于表明,底层政治的逻辑尽管不同于精英政治及公民政治,却表明当前中国农民的维权行动和群体性事件昭示着国家政治转型的一些基本特征,无论是“依法抗争”还是“以法抗争”,抑或说群体利益表达中的适可而止的行为,表明当代中国农民的政治行为已有别于传统的抵抗形式。不过,这一研究尽管在描述底层政治的显性特征和回应转型政治的突出特点上保持了足够的敏感性,却难以把握隐藏于此的基层治理的特征及其政治社会结构的基础。

三、 国家政权建设及乡土中国

一如对中国农民反叛和革命的关注,海外中国研究对农民反叛和革命的社会文化结构也进行了深入的研究。杜赞奇关注晚清及民国以来国家政权建设在乡土中国的遭遇,指出急剧的国家政权建设加速了原有的“权力的文化网络”的瓦解,并最终造成了国家政权内卷化的后果。[25] 如果说国家政权建设研究侧重的是“权力/文化”分析路径中权力的实践这一面的话,那么,近代以来中国农村社会经济的变迁就构成了“文化”的一面。黄宗智对华北小农经济及社会变迁的出色研究,令人信服地论证了近代以来华北农村在人口增长和商品经济的双重压力下,农业内卷化及市场化导致乡村社会内部结构的分化,从而导致了社会危机。[26]在其后的关于长江三角洲小农家庭及乡村发展的研究中,黄进一步印证了其在华北研究中的基本观点,正是中国共产党的革命和集体化努力彻底改变了国家政权内卷化的状况,而改革后乡村工业的发展,使得中国农业开始了反过密化过程。 [27]

杜赞奇和黄宗智的研究为理解近代中国乡村社会变迁提供了完整的线索。这一研究路径注重近代民族国家建构过程中,国家权力在乡村社会的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化。当代中国的制度变革与社会变迁的研究延续了这两种视角。

作为改革历史推动者形象的当代中国农民,在1990年代中后期兴起的村民自治研究中再次得到了强化。在这一研究视域看来,中国农民不仅通过“分田到户”开启了改革开放的大幕,而且,还通过村民自治实践开启了中国民主实践的大幕。一些学者似乎重新找到了1980年代的政治激情,将村民自治看成是中国民主的未来[28],持相反态度的学者也以同样的逻辑设问,“村民自治是民主政治的起点吗?” [29],政学两界的互动则无疑造就了一段公共学术运动 [30]。1998年,《村民委员会组织法》颁布,1999年,全国大部分地区进行了村民选举,由此选举观察进入了研究者的视野。选举观察为村民自治研究者提供了重新审视村民自治这一制度实践的机会,脱胎于国家政权建设视角的制度主义研究,及承接三四十年代中国乡村社会性质研究的转型期乡村社会性质研究几乎同时表达出来,两条研究路径分别从政权的架构和农民的生活世界理解村民自治实践。

制度主义的研究路径关注村民自治的制度实践在国家政权建设的历史进程中的地位,大部分研究表明在“乡政村治” [31]的制度构架下,村民自治制度作为一项国家民主制度构架仍然有局限性,在没有完成宪政构架的情况下,村民自治无法让基层政权真正成为公共服务部门,公民权利也无法最终建立起来 [32]。这种局限性更直接地表现在乡村干部在这一权力结构中的混合角色,以及这种混合角色所可能带来的困境,徐勇用“代理人”与“当家人”概括村民选举后的村干部的双重角色[33],吴毅则进一步指出村干部的“双重边缘化”困境,使得村干部在更多情况下只能是村庄秩序中消极无为的“守夜人”或“撞钟者”[34]。与这种混合角色相应,基层治理广泛采用非正式权力技术,“软硬兼施”、“正式权力的非正式运作”等成为国家与农民关系的实践状态。[35] [36] [37] [38]乡村干部的多重角色及基层治理中复杂的权力运作过程,从反面论证了中国农民并不是现代民主政治下按照公共规则行事的现代“公民”,各种消极的反应方式恰恰是其真实而普遍的一面,当代中国农民的形象要比“弱者”或历史推动者的角色复杂得多。这种复杂性来源于“文化”的复杂性,直接决定了“权力”的复杂呈现。

乡村社会性质研究很自然地承接了村民自治研究的转向,而从村治研究到乡村治理研究再到乡村治理的社会基础研究的概括[39],则更加准确地表述了从“权力”转向“文化”的关注过程。这种转向,可以说是选举观察这一实证研究进入的必然结果,选举“场域”的发现无疑更能引起人们的想象。吴毅指出,仅仅关注现实中的“草根时代”是不够的,应力图从20世纪中国政治发展的历史脉络中理解当下的问题,“村民自治的研究和争论实际上开启了重新认识20世纪中国农村的村治历程,乃至农村政治社会发展历程的窗口” [40]。贺雪峰和仝志辉等人的研究则对其所言的“转型期乡村社会性质”进行了探讨 [41] [42],而这种努力显然受到在中国社会学界具有深厚学术传统的结构-功能主义的影响,这时,熟人社会被“半熟人社会”重新表述,村庄结构被村庄社会关联及社区记忆等重新衡量,最终,乡土中国已演变成为“新乡土中国”。可以这样认为,乡村社会性质研究或乡村治理的社会基础研究,尽管自觉承接了村治研究的传统,却是“文化”而非“权力”是人们的主要关注点。贺雪峰等人的研究在此后几年走得更远,不仅关注传统的乡村治理论域,还关注农民的生活世界,从乡村治理的社会基础进入了价值基础 [43]。

尽管如此,“乡村治理的社会基础”仍然是标识从国家政权建设的关注转向对乡土中国的认识后的关键词,贺雪峰在一篇文章中,把这一研究路径具体表述为“农村政策基础研究” [44]。这一领域的研究重点是中国农村是什么以及不同政策在不同类型农村如何实践,因而,一方面,政策实践的过程是这一研究路径的主要关注点,这其中,罗兴佐对农田水利进行了研究[46],董磊明则对农村纠纷调解进行了研究[47];另一方面,区域比较研究是转型期乡村社会性质的主要操作手段,这主要是通过构建不同地区的村治模式来进行的。如果说“政策”代表的是国家政权建设的主要手段的话,那么,“村治模式”则是认识乡土中国的一种努力。

应该说,“权力/文化”的研究路线如“抗争/底层社会”的研究主线一样,在一定时期内都与严重的社会问题相关,并相当大程度上参与了公共学术运动。而一旦由此进入,则都试图解释这些社会现象背后的机制,或者寻求在权力运作的逻辑中理解,或者力图在社会结构中寻求解答,农民形象的多样性及基层治理的复杂性由此揭示出来。

四、半正式的基层治理实践

各种类型的农民关系,主要体现在国家政权的代理人与被治理者之间的关系中,基层治理领域既是农村社会变革图景的集中反映,也是启动国家政治变革的源头。

黄宗智在对清代民法的研究中发现,中华帝国晚期的司法制度中,广泛存在着介于民间调解及官方审判之间的纠纷解决的第三领域[48],此后,回应国家与社会的二元分析框架,黄宗智正式提出了第三领域的概念,他认为,国家与社会的二元对立是从近现代西方经验抽象出来的一种理想构造,并不适合分析中国经验;由此,需要转向采用一种三分的观念,即国家与社会之间存在一个第三空间,而国家与社会又都参与其中。[49]黄进一步指出,中国的第三领域不仅存在与法律实践中,还广泛存在于县以下的行政体系中。黄宗智最近的研究则力图用“集权的简约治理”来把握这一领域的“半正式的治理”的实践逻辑,并指出这一帝国时期留下来的治理传统,其部分内涵在国民党时期,毛泽东时期和改革开放时期保留下来,并仍然可能起一定的作用,在追求政治现代性中扮演一个角色。[50]

黄宗智的研究与近年来的农村研究似有不谋而合之处。在抗争/底层政治的研究框架之中,中国农民所采用的抗争手段是介于正式的政治参与和非正式的政治抵抗之间的依法抗争或以法抗争形式,且这些抗争都只针对基层政权。如果农民与国家的联系方式是非正式的,那么,孙立平等人的研究表明,基层政权在面对农民时,也倾向于采取正式权力的非正式的运作方式。在这个意义上,“集权的简约治理”不仅仅意味着国家权力深入社会之时易于采用“简约治理”,也意味着农民反向的利益诉求同样容易在第三领域这个灰色地带采取“简约”的半正式方式。不过,很显然,在对这种简约治理方式的性质判断上,却有决然不同的两种表现。黄宗智的研究似乎在努力证明,集权的简约治理已经成为“现代传统”,是一种不同于西方治理经验的独特的治理方式,且判断其可能成为具有中国特色的政治现代性的一个组成部分。孙立平等人的研究则只是表明,这种国家与农民关系是中国特色的国家和社会转型的表现。而大部分研究则试图表明,这种非正式的国家与农民关系,恰恰是国家政权建设或国家治理转型并不成功的表现,只有重塑公共权力才有可能扭转这种状况。

黄宗智所指出的第三领域是相当有洞察力的,认为“与公共领域/市民社会模式的图示相反,中国实际的社会政治变迁从未真的来自针对国家的社会自主性的持久追求,而是来自国家与社会的第三领域中的关系的作用” [49],世纪之交的新一轮的农村改革印证了这一判断。1990年代中后期以来的三农问题,尽管普遍认为已经危及国家的政治合法性,但是,农民抗争的主要特点仍然是在国家的法律和政策框架内进行,且的确主要针对基层政权及乡村干部。而税费改革中“倒逼”基层政权变革的效应似乎也在印证“未来政治变革的希望应当是在第三领域”这一判断。不过,从乡村治理的逻辑上看,这种判断面临两大挑战,一是来自于底层政治的研究逐渐表明,农民抗争的政治激情主义尽管仍受到怀疑,但是,几乎所有纳入研究视野的群体性事件都有“越级上访”的情况,近年来群体性事件的集中爆发,表明国家与农民关系渐渐超越第三领域发生关系,第三领域及集权的简约治理没有解释国家权力的正式的或制度化的治理与非正式治理之间的关系。二是来自于乡土秩序的研究表明,伴随着1990年代以来的市场化改革及三农问题的出现,乡村社会的灰色化逐渐成为隐性的乡村治理秩序,与显性的正式和半正式的治理一道成为乡村秩序的主导,甚至有取而代之的趋势。从这个角度上看,集权的简约治理无法解释1990年代中后期以来渐趋恶化的乡村治理,灰色秩序的出现,恰恰说明乡村社会出现了异化的复杂治理。

应该说,“抗争/底层社会”及“权力/文化”两条研究线索,共同呈现了变革时代中国国家与农民关系的复杂性,这既在一定程度上解释了基层治理变革的动力,也印证了中国存在的独特的基层治理模式。然而,很显然,既有研究存在的相互矛盾的解释,要求今后的研究必须重新审视基层治理领域内部国家与农民关系,各种类型的农民关系所共同构成的关系模式,重新理解基层治理转型及国家政治变迁的逻辑。

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[49] 黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”? [A].经验与理论:中国社会、经济与法律的实践历史研究[C].北京:中国人民大学出版社,2007.

[50] 黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].中国乡村研究(第五辑).福州:福建教育出版社,2007

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