刘松福:集体领导如何演变为个人独断

——中共延安整风前后党内高层决策体制之变迁
选择字号:   本文共阅读 5217 次 更新时间:2010-03-08 12:07:37

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刘松福  

  

  1949年10月,中共在毛泽东的领导下,藉武力击败国民党,在中国大陆建立了中华人民共和国。中共取得胜利,无疑与毛通过“延安整风”等党内斗争确立了他在中共党内无可挑战的强势地位、取得最高决策权有关。因此,中共党内高层决策体制在延安整风期间的变迁过程,值得详加探讨。但这方面的研究受到“冷战”时期特定时空环境的制约,学者研究遭遇极大困难,因为中共官方正式公开的资料十分有限(而且多半不甚可靠),遑论对其高层政治人物进行访问或查阅相关文件[1]。迄今为止,由于有许多档案尚未解密[2],外界对于这段时期中共决策体制之运作的了解依旧有限。所幸1980年代以来,中共已容许大陆当地学者从事相关研究,再加上经中共官方审批相关史料的大量出版,涉及中共高层党内运作的资料对外披露,为这一课题的深入研究创造了有利条件。

  有鉴于此,本文试图对中共党内高层决策体制――包括中央政治局与中央书记处两个机构――的功能及互动关系进行分析。共产党之组织原则――民主集中制,亦与中共党内高层决策体制运作息息相关,在评判其制度化状况时自是不可或缺。根据学者王贵秀的定义,民主集中制的运作程序必须具备下列五项要件:召开正式会议、充分讨论、实行表决、制定执行方案和措施,以及明确分工、检查监督执行情况和厉行赏罚[3]。考量到充分讨论、实行表决、制定执行方案和措施、检查监督执行情况和厉行赏罚等四项内容,若非在资料取得上受到极大限制,就是在界定统一标准以利前后对照上难度颇高,所以本文仅以决策机构内部正式会议是否定期召开(集体领导),以及决策机构所属成员是否具备明确分工(个人分工),作为判定民主集中制是否具体落实于中共党内高层决策机构的两项指标。

  本文从1938年9月六届六中全会至1944年5月六届七中全会这一期间的众多文献中,汲取与中共党内高层决策过程及重要机构人事调整直接相关的史料;研究重点则是中共党魁(包括中共中央书记处书记、中共中央政治局主席、中共中央书记处主席)及相关之高层决策机构。为了对不同时期党魁的权力增减进行判读,又须兼顾某一特定时期最高领导人和党内其他高层官员在制度上的相对地位,以及双方在人际互动上的相对位置。其中有关制度部分,主要指的是前述中共中央政治局与中央书记处;至于制度所涵盖不到的部分,例如领袖间的互动关系――即所谓“派系”、中央革命军事委员会的角色定位、圈阅制度等[4],亦视需要有所触及。

  本文系以六届六中全会至六届七中全会为研究范围,并以1941年8月27日中共中央政治局会议及1943年3月20日中共中央政治局会议两个时间点作区隔,主要因为这4个时间点对中共党内高层决策体制的变迁具关键性的影响。首先,中共中央在六届六中全会与1943年3月20日中央政治局会议中,分别通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》与《中央关于中央机构调整及精简的决定》两项党内规定,而这两种规定对中共党内高层决策体制而言,影响极为深远,至今仍不可小觑[5]。其次,中共高层在1941年8月27日政治局会议上,作出调整党内高层决策体制的决定,对民主集中制的具体落实产生了极大的负面影响。第三,中共六届七中全会举行时间长达11个月,而且全会期间一切日常工作改由全会主席团来处理,因为作为主要研究对象的政治局与书记处此时均已停止行使职权[6]。

  在条理铺陈上,本文将在正文部分,针对延安整风前后中共党内高层决策体制的变迁过程,经由制度因素和制度外因素交互分析,并对此时由毛泽东与张闻天所担任的中央书记处书记,以及毛泽东所担任的中央政治局主席与中央书记处主席,就其职权的发展方向加以说明。

  

  一、悬浮的集体决策体制(1938年9月-1941年8月)

  1937年11月,中共驻共产国际代表陈绍禹(王明)、康生与中共驻新疆代表陈云,自苏联返回中共中央所在地――延安,中共中央领导人张闻天(洛甫)、毛泽东、周恩来等前往机场迎接[7]。根据共产国际的指示,中共中央在同年12月召开政治局会议,决定改组书记处并实行集体领导[8]。书记处书记在此次会前原本为下列五位:张闻天、毛泽东、周恩来、秦邦宪(博古)、张国焘;张闻天为主持全面工作的中共中央总负责人[9]。会后则增为下列九位:张闻天、毛泽东、陈绍禹、陈云、康生、周恩来、张国焘、秦邦宪、项英[10]。由于实行集体领导的缘故,党中央不再有总负责人存在,藉以强化九位书记之间的平等关系。与此同时,书记处内部亦有分工。以当时书记处对日常来往电报所作分工为例,党务交张闻天,军事交毛泽东,统战交陈绍禹,当陈绍禹外出时其所分工部分则由张闻天代管[11]。除此之外,九位书记处书记的分工情形大致为:张闻天负责党务与宣传;毛泽东负责军事;陈绍禹负责统战与长江局;陈云负责组织;康生负责政治保卫;周恩来负责在军事上协助毛泽东并在长江局事务上协助陈绍禹;张国焘负责陜甘宁边区;秦邦宪负责在长江局事务上协助陈绍禹;项英负责新四军[12]。由此可见,民主集中制已在书记处内部运作中略具雏型。值得注意的是,此时的中共中央将中央书记处与中央政治局常务委员会视为“一套人马的两块招牌”,在名称上时常混用,所以中央政治局常务委员会会议(又可简称为“中央常委会议”)与中央书记处会议可谓一体两面,中央政治局常务委员(又可简称为“中央常委”)与中央书记处书记二者亦复如此[13]。

  在共产国际指示主导中共党内决策的前提下,具有共产国际代表身分的陈绍禹,在党内的影响力显然较大,不仅原先具备中共中央总负责人身分,并且拥有“主持全面工作”此一实权的张闻天必须将党魁权力无条件交出,仅能保有主持书记处及政治局相关会议的地位[14],就是负责军事的毛泽东,也倍感孤立[15]。尽管如此,陈绍禹所拥有的权力也不是绝对的,除了必须仰赖共产国际的支持以外,其自身的行动还必须受到政治局集体决定的制约,至少在形式上是如此[16]。在1938年9月的政治局会议上,王稼祥以中共驻共产国际代表的身份传达共产国际所作“中共中央领导机关要以毛泽东为首”的指示后[17],陈绍禹所拥有的权力即被明显削弱。相形之下,毛泽东则在共产国际的支持下取得党魁地位,成为主持中共中央日常工作的书记处首席书记[18]。

  然而此次政治局会议的意义并不止于确定毛泽东拥有党魁权力。从中共党内高层制度建立的角度来分析,更是别具意义。在刘少奇、毛泽东的提议下,此次会议决定由康生、刘少奇、陈绍禹三人组成中央工作规则起草委员会,并在稍后举行的六届六中全会上通过此一党内规定[19]。

  扩大的六届六中全会所通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》(简称“中央工作规则”),对于政治局及书记处的功能、会议制度、文件审批制度等均有所规范[20]。1928年7月通过的六大党章第40条曾有下列规定:“中央委员会由其本身委员中选出政治局以指导中央委员会全体会议,前后期间内党的政治工作,并选举常务委员会以进行日常工作”[21],由于刘少奇在此次全会所作的《党规党法的报告》中表示将把“党章的常委会改为书记处”,书记处与政治局常务委员会名称混用的情形因而稍获厘清[22]。

  政治局的功能为“决策”[23],且尚可细分为两种,其一是决定政策,其二是决定人事,也就是所谓的决策权与人事权,这在“中央工作规则”当中都有明文陈述。根据第11条规定,政治局的功能为“指导中央委员会全体会议前后期间之一切党的政治的组织的工作”,其中所谓“政治的工作”即为决策权,至于“组织的工作”则为人事权。至于“中央工作规则”的第13条与第14条,则对政治局的这两种功能作了更具体的说明。第13条涉及决策权,明定“政治局有权以中央名义发表宣言通电及与其他党派之组织机关发生关系”。第14条则与人事权有关:“凡各地中央局、中央分局之负责同志,各省委或等于省委之区党委的书记,各参加全国性的政府与部队负责工作之党员,及中央党报委员会的委员之委任,均须经过政治局的决定或批准,在特殊情形下,各中央局中央分局得决定各省委或等于各省委之区党委的书记,但必须呈报中央政治局批准”。

  至于书记处方面,由于“中央工作规则”明定[24],“书记处须完全执行政治局的决议”(第23条),因此可以确认,书记处在前述六大党章中“进行日常工作”的功能,就是中央工作规则中所谓的“执行”功能。书记处的功能主要可以分为五种:第一种是“在政治局会议前后期间,遇有新的重大紧急事变发生,不能立即召开政治局会议时,得作新的决定,并得以中央委员会名义发表宣言决议和电文”(第23条),不过“中央工作规则”对这部分设有但书,亦即“事后须提交政治局会议批准及追认”(第23条);第二种是“召集政治局会议”(第21条),惟此一功能取决于政治局委员而无法径行召集,每当有政治局委员总数的四分之一以上提议即必须执行(第22条);第三种是“准备政治局会议须讨论的问题”(第21条);第四种是“办理中央委员会之组织性质和执行性质的日常工作”(第21条);第五种是“处理答复各党委的问题”(第24条)。其中由第四种功能所衍生出的则有三类事务,而这三类事务均须经过书记处批准才能生效,兹分述如下:第一类是“组织性质的日常工作”,也就是中央各部重要人员之任用或派出(第26条),第二类与第三类是“执行性质的日常工作”,分别为中央各部重要问题之处理和答复(第26条)与中央各部所拟定之重要文件、大纲及工作条例(第29条)。此外尚有一些不涉及具体功能的概略规定,例如:“书记处负责向政治局作工作报告”(第21条),“各书记各政治局委员所领导之中央各部工作各中央局中央分局工作,须经常向书记处报告”(第26条)。

  值得注意的是,若将“中央工作规则”对书记处与政治局开会程序及频率所作规定两相比较,即可发现书记处继续维持中央政治局常务委员会(本文此后统一简称为“政治局常委会”)原有决策功能的可能性颇高,甚至在一定程度上,书记处有可能取代政治局履行决策功能,其理由分述如下:首先,政治局至少每3个月左右必须开会1次(第12条),书记处则是至少每星期须开会1次(第24条)[25],书记处的开会频率明显较高。其次,虽然只要有政治局委员总数的四分之一以上提议,书记处就必须召开政治局会议(第22条),但是政治局会议却需要有政治局委员半数以上出席才得以举行(第12条),而且“中央工作规则”也没有对书记处会议的召开程序作相应的规定,可见书记处的开会难度较政治局为低。第三,“中央工作规则”明定,书记处开会时,中央所在地的政治局委员,均得出席(第24条),将会强化书记处会议取代政治局会议的可能性。第四,虽然“中央工作规则”仅赋予书记处执行功能,但是书记处的内部运作方式却与具备决策功能的政治局完全相同,均为多数决定(第25条、第28条、第12条)。即便是从实际运作角度进行分析,亦可发现,政治局成员的人数为书记处书记的2倍,书记处的开会难度显然较政治局为低[26],而且政治局委员出席书记处会议的实例也十分常见[27],更何况,将书记处会议以“政治局常委会会议”名义召开,或将政治局会议当作书记处会议召开的实例,在“中央工作规则”通过施行后均依旧存在[28] 。

  在毛泽东取得共产国际的支持,成为主持中共中央日常工作的书记处首席书记以后,张闻天即有意将其主持书记处及政治局相关会议的形式职权让与毛泽东,但是此一提议未为毛接受[29],“张具党魁形式,毛掌党魁实权”的党内高层权力结构遂因此得以继续维持,相同的状况也反映在当时书记处内部分工上。当时分工情形大致为:毛泽东负责全面工作(即“重大的日常工作”)并兼管军事;张闻天负责党务(即“一般的日常工作”)与宣传;陈绍禹负责统战;陈云负责组织;康生负责政治保卫;周恩来负责在军事上协助毛泽东并兼管南方局;秦邦宪负责在南方局事务上协助周恩来;项英负责新四军与东南局[30]。必须说明的是,尽管根据“中央工作规则”,书记处至少每星期必须开会一次,而且书记处内部亦有分工,但是基于政治局与书记处之间在功能定位上的模糊与重叠情形颇为严重,业已达到无法判定何者为正式会议的程度,因此本文认为,民主集中制――“集体领导,分工负责”尚未在书记处内部运作中具体落实。

  

  二、决策体制的个人化(1941年8月-1943年3月)

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文章来源:《当代中国研究》2008年第2期

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