陈潭 刘祖华:迭演博弈、策略行动与村庄公共决策

——一个村庄“一事一议”的制度行动逻辑
选择字号:   本文共阅读 1516 次 更新时间:2009-12-21 21:50

进入专题: 村庄公共决策  

陈潭 (进入专栏)   刘祖华  

一、思路与进路

村民自治制度在中国农村的嵌入使村庄公共权力来源发生了由“外”向“内”、自“上”而“下”的根本性转换,改变了原有自上而下高度一元化的村治结构,中国乡村治理进入权威性自治向代表性自治转型的变革时期。而随着以减轻农民负担为目的的农村税费改革的推行和农业税的取消,农村“一事一议”制度的实施则动摇了传统公共决策完全行政主导的村庄治理模式。根据村民自治的制度安排,广大农民在村庄内部公共事务的管理和决策中切实享有知情权、参与权、管理权与决策权,从而实现民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。“一事一议”制度则要求村级范围内的公益性事业建设及其筹资筹劳必须通过村民民主表决的方式来进行,这种制度安排要求在村庄公共决策中充分体现出村民的偏好和利益,将村民自治从民主选举扩展到经济决策,标志着原来以乡村官员意志为主导的村庄公共决策和公共产品供给模式的解体。

但是在村庄现实公共生活中,村级公共权力组织及其治理框架呈现了代表村民意志与维护行政权威的二元化结构,造成了现实村级组织安排与成文村级组织制度安排之间的差距(贺雪峰,1998)。这种现实与理想的差距在村庄政治中,体现为普通村民的“无政治阶层”属性及其在公共政治生活中的参与不足(吴毅,1998);在村庄选举中,表现为压力型体制下乡镇政权对村级人事的积极控制,甚至对部分村庄选举操纵与控制的默认 (陈潭、刘祖华,2004);在村庄公共决策上,则表征为村级社区的公共决策权实际主要掌握在少数人特别是一把手手里,与民主决策的制度要求尚有相当大的距离(卢福营,2002)。经验研究证明,村级民主制度运行远未达到国家正式文本制度所描述的理想状态。

这种制度理想与现实表现之间的反差引起了我们的研究兴趣与学术自觉。那么,哪些人决定着村里的公共事务及村民的价值取向?他们是如何影响村民的公共选择的?哪些规则在影响村民偏好的表达?涉及村民利益的公共决策又是如何被通过的?我们试图通过公共选择理论和博弈理论去寻找现实的注解。

二、非契约化、完全信息与村庄公共选择

公共选择理论是研究非市场集体决策的经典理论,讨论追求利益最大化的个体经由某种规则而导向的集体选择结果的效应问题。布坎南运用个体主义分析方法,以在规则的选择中个人对于他自己未来的诸备选规则中的经济地位认识的高度不确定为前提,建构了一个选择结果使效率和公平融为一体的政治活动模型。他的构想是,当参与选择者无法较准确地预测在规则确定后所进行的游戏中所处的位置时,即存在着高度不确定性帷幕的情况下,他们就会倾向于选择一种有效且公平的结果。人们在这种高度不确定性帷幕下进行的公共选择不仅容易达成一致,而且这种“一致同意”还是帕累托关于经济效率最优标准的政治对应物(布坎南?詹姆斯?M,1992:336)。

为使分析尽可能地具有普遍意义,公共选择理论还假定集体地组织活动将在其范围内进行的那种制度结构是已经确定下来的(张静,2000:12)。然而事实上,人们追求利益最大化的行为总是被他生存其中的(正式或非正式的)制度所刺激、鼓励、指引和限定的,集体行动是现时各种制度、社会关系复杂作用的产物。不同的制度运作体系影响着行动策略的选择及其效果,策略的变化方向和幅度遵循一定的制度逻辑(张静,2000:12)。因此,将理论模型还原到现实政治生活中时,必须考虑决策过程中当事者之间在制度层面上的竞争与互动。从博弈论的角度来看,公共选择的结果可以看成是参与各方动态博弈的一个均衡解,这个结果必然“附着”不同地位当事者在面对利益冲突时对(正式或非正式的)制度的不同援引、解释和运用,以及不同制度理解下的一系列策略行动过程。布坎南和塔洛克在论述一致同意原则中也承认,如果引入互动视角,那么,对公共选择的研究将不仅注意到结果的帕累托最优特征问题,而且将特别关注为达成一致同意而产生的复杂的协商和讨价还价过程(布坎南?詹姆斯?M、塔洛克?戈登:2000)。无疑,在决策之前引入当事双方在制度层面的互动过程是有益的,因为进行选择的个人所面对的集体行动的成本与收益,只能在对各种各样的选择过程进行某种分析的基础上来加以评估,这样可更深刻地理解公共决策过程中多方利益主体在价值偏好、制度选择、行动策略等方面的复杂的补充、替代、转嫁与平衡的博弈态势。

将这一分析框架引入村庄系统内部公共选择时,还必须考虑的是村庄的特殊规定性及其对当事者在公共选择过程中的影响。村庄场域是村庄公共选择博弈活动的空间和载体。在中国农村社会中,村庄是一个相对独立、封闭的集经济生产、政治动员和社会功能为一体的复合性制度体系。只要是村庄人就有资格占有和利用本村的土地和福利,农村社会成员是加入还是退出某个村庄,不是一种契约意义上的选择行为,而是一种先我而在的“他致性”结果,村庄土地、人口等要素也不能基于“契约自由”流入和流出,村庄实质上是一个非契约化组织 (靳相木、杨学成,2004)。同时,中国乡土社会是一个“熟人社会”,人们相邻而居、世代相处,社区中“谁的才干如何,品质如何,大家都了然于心,而且清楚对方的身世、财产及亲友关系”(贺雪峰,2003:3)。显然,村落文化明显具有信息共享的特点,村庄中人与人之间的信息是比较充分的,且获取信息的成本极低。村庄组织非契约化、信息共享与封闭性的时空结构,使得当事者在村庄的公共政治生活中的行动框架不仅要是受到现实力量对比结构的制约,而且要受到村庄历史传承的“过去”结构的影响,而这种结构也将随着时间的推移延续到未来可能的博弈行动中去,从而使村庄集体行动呈现出无限延续的迭演博弈的特点。

显然,当事者在这种非契约组织和熟人社会性质的村庄公共选择中,不是处于布坎南所说的高度不确定帷幕之下的一次性选择,而是在对选择后的自身特定位置有一定程度甚至相当程度了解的完全信息状态[1]下进行选择的。由此,我们可以把村庄公共决策过程视为完全信息迭演博弈行动。显然,村庄中的公共选择是相当理性地立基于一种包含有许多不同的时间序列和许多不同的资源配置的集体行动的长远观点之上的。当事者的行动不仅要受到国家正式制度的制约,还要受到村庄历史积淀下来的传统习俗、惯例、文化等非正式制度的约束;不仅要考虑选择目标的结果,还要顾及如何进行选择所带来的结果;不仅要考虑短期目标利益,而且还要顾及长远目标利益。这种场景下的公共行动中,行为者相对他人的地位及其行动策略就显得重要了,因为博弈双方的经济政治地位与策略影响甚至决定着博弈的结果,并最终导致人与人之间的行为是属于交换、顺从还是征服与被征服。本文把公共选择视为利益相关者的博弈过程,在布坎南关于公共选择的理想模型基础上,建立一个审慎考虑当事者在制度层面上的策略互动过程和村庄完全信息迭演博弈场域两个重要变量的村庄公共决策模型。我们并不打算在抽象的理论模型中来讨论,而是以湘南T镇一个普通村庄“一事一议”案例的分析,以求得对理论模型的一些经验补充和解释。

三、组织偏好与利益分歧:一个村庄的案例

人民公社制度解体以后,全国实行土地承包制改革,农村原来三级所有的集体土地都分田到户,1993年中央又提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”的土地政策,到2000年底全国农村基本完成了土地延包工作。但土地调整作为村庄权力体系的一个重要部分,村干部并没有自动放弃对这种集体财产掌控权,农村土地中“三年一小动,五年一大动”的情况仍司空见惯。自集体土地包干到户以后,农村田土平整、田垄维护、肥力保持等建设基本以私人产品的形式由各承包户单独承担,而涉及共同部分的渠道维修、机耕道整平等农田基本设施建设则以村为单位通过“村提留”资金和农民义务工的形式进行,地方乡镇政府则以“以奖代拨”的形式象征性地给村庄一定数目的资金补贴。到2002年税费改革后,大部分乡镇政府和村庄因为取消“三提五统”已无力启动基础设施建设和乡村公益事业,中央政府通过转移支付加大了对农村基础设施的资金投入以保证农村生产力的可持续发展。本文的经验材料就是取自于这种背景下,在湘南T镇茶子岭村,一个田地整理改良项目及其配套资金筹集为主题的村庄“一事一议”经历。

2002年冬,T镇政府通过多方运作从上级农业部门争取到一个农田平整改良的资金扶持项目(以下简称“田改”项目),项目资金以7?2?1(即上级部门负责项目资金的70%、地方政府配套20%、当地群众集资10%)的方式配套运行。T镇政府之所以把这个项目定在茶子岭村,一方面是因为该村地势较平且田地集中,更重要的原因则是因为省道从该村穿过,这个项目不仅可以作为展现当地形象的一个窗口,而且可以作为示范基地和政绩工程用以应付和迎接上级领导的参观检查(时下一些地方政府一般都有一两个像这样比较固定的示范点用于迎接上级检查)。茶子岭村属于典型的丘陵村庄,全村人口2880人,耕地面积2600余亩(人平约9分田),全村分为三个组(队),其中三组最大,人口和耕地面积占了全村的一半。对于人多地少、耕地紧张的茶子岭人来说,“田改”项目是个莫大的福音:一方面,能够从质量上解决耕地不足的问题;另一方面,又能解决机械耕种问题(在当地已经很少农民养牛耕地,大部分都是耕田机操作)。

然而,茶子岭村的干部们却被两个工作问题难住了:一是“田改”项目资金那10%的自筹部分(6万元)该从哪里来的问题,茶子岭村是个典型的“空壳村”,一年到头没有什么集体收入,要是在往年(税费改革以前)村里收点提留款还有几万元集体资金,现在就连村里基本办公经费都要眼巴巴地等着上面的转移支付了,这笔钱只能在村里摊派了;二是项目规定面积是一千亩,按照乡政府的意图必须定在靠省道两旁的田地上,而公路旁的田土大部分是一组的(二组只有少部分田地),占村面积最大、人口最多的三组根本就没有。既要按乡政府的意图办事还不能说出去,又要做通三组和二组村民的思想工作,并在全村把钱摊下去和收上来,村干部与包村干部都感到了一种沉重的压力。但项目是乡政府好不容易才争取来的,许多村庄想要还要不来,在乡政府的鼓励下村干部只有顶着压力表态要把项目搞好。“包村干部”与村“两大头”(支书和主任)碰头协商后,把“田改”项目作为一项中心工作安排并拟订出工作议程:

●初步方案阶段。召开村、组干部会议,在村支委、村委会和各组组长中传达乡政府意图,初步方案把项目定在1组,自筹资金部分全村按人头每人20元摊派,村支两委成员田地在田改范围的每人摊派300元,不在田改范围的每人摊派100元。

●宣传动员阶段。公布初步方案,向村民宣传和传达上级的政策精神。

●民意摸底阶段。村支两委成员分成三个组,分片负责做通村民思想工作,把村民对初步方案的意见收集上来,在村民意见基础上对初步方案进行修改完善。

●方案决定阶段。按照“一事一议”制度要求召开村民大会,投票决定最终方案。

不出村干部所料,初步方案受到了来自三组村民的最大反对。村民把怨气发到了三组参加会议的一名村委委员和组长身上,两名村组干部在宣传动员中遭到了村民们的阻扰与唾骂,“骂什么的都有,说什么叛徒呀,不要祖宗啦,收了一队的黑钱啦”,而他们在向政府汇报的时候一脸的委屈。二组的一些村民也在闹意见,说些“二组不是茶子岭村的”、“不调地就不交钱”的牢骚话。一组的村民作为既得利益者表现得相当平静,农村社会中人们都讲究“得利不说话”,碰上其他组的熟人,也都是说些“搭帮党的政策好”之类的好话,但也有人向干部反映感觉其他组的人对他们没有以前那么亲热了,有时在一块地上做事,看到一组的人都不怎么搭话了。“田改”成了村庄中最热门的话题,习惯早睡的村民又开始有针对性的串起门来了,村庄中以“田改”范围为界划分成若明若暗的两派势力,平静的村庄热闹了起来。

四、迭演博弈与策略行为:村庄决策的集体行动逻辑

诺斯(North)把制度定义为社会的“博弈规则”,他把博弈规则分为两类:正式规则和非正式规则(诺斯?道格拉斯?C,1991:3)。正式规则是一种建构契约并通过国家或组织强力实施而获得的成文形式;非正式规则是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习俗惯例、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等。现代化与城市化过程中国家意识形态与现代性因素的不断渗入悄然改变着村庄权力格局与政治空间,外部介入的规则体系与村庄内生的传统知识在村庄场域中相生相存、相互激荡,不断被村庄干部交错运用到村庄政治生活中,并被普通村民在日常生活中熟悉效仿。在这些复合性多边制度体系中,其中有些有利于强化基层政权的权力,有些则有利于增强村民的选择权。村庄公共行动中受规范约束的各方利益行动者均设法援引制度规则证明自己利益行为与偏好选择的合法性与合理性,在村庄精英与普通村民之间围绕村庄利益形成了一种策略性的规则竞争格局。

1.民主操练下的威权动员

《村民委员会组织法》确立的村民自治制度,是村庄成员通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的方式共同处理村内事务的制度保障,体现了村庄成员“自我管理、自我教育、自我服务”的自治意志。《村组法》第18条明确规定:“涉及村民利益的重要事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”农村税费改革后,“一事一议”制度规定村级范围内的公共事业建设(如乡村道路、农田水利设施建设等)所需要的资金和劳务必须通过村民大会或者村民代表大会民主表决,并实行专事专议的办法筹集部分资金。赋予民主意味的“一事一议”制度在乡村的强制性嵌入为村民在村庄公共政治生活中提供了制度支持,经过几年草根民主的洗礼与民主选举的操练以及农村税费改革政策的动员,村民群众日益认识到了自己的自主权利与自我管理的神圣价值,村民们(特别是村里的一些非治理精英)对村民自治制度及“一事一议”制度的价值理念、操作程序都有了一定程度的了解,逐渐熟悉掌握和学会运用民主规则和政治技巧来提升自己的博弈地位和影响力。

然而在中国乡村社会,国家(及其制度)进入乡村秩序的方式是“仲裁进入”方式①。村庄组织作为一种相对独立的、在某种情况下甚至是排他性的管辖机构,除了执行国家法令之外,在乡村的局部范围里,基层组织往往享有在长期实践中被承认或默认的相当部分“立法”及“司法”权力。这些权力未必代表国家,但比较后者的权威性却毫不逊色;在执行方面,它们享有相当程度的选择空间;在联系国家的进入方面,基层组织具有被“邀请”及选择的权力(张静,2000:87—88)。同时由于现阶段村庄中村委会与党支部之间的关系并没有完全理顺,职责和功能相互交织,处于一种“分工不分家”的一体化运作状态,以党支部为领导核心的村庄民主制度,以及《村民委员会组织法》对村民委员会应协助乡镇人民政府开展工作的规定,从制度层面决定了村庄行为不是单纯由村庄成员“意思自治”。村庄组织所具有的先赋性“自由裁量权”与国家制度安排本身存在的矛盾性,为村庄领导集团成员从个人利益偏好出发选择性提供、解释甚至创制博弈规则创造了制度空间与商谈机会。

在村民追求民主、崇尚公平、力求公开的村治环境中,“党的领导”、“顾全大局”等具有不容质疑的绝对权威以及话语体系往往被村庄干部抽象为至上法则来回应村民民主意愿和对干部专断的质疑。民主集中制中的“集中”被他们断章取义式地重点突出,“集中指导下的民主”成了村庄干部从事群众思想工作挂在嘴边的口头禅和说服村民的“王牌令箭”。权威动员压力形态下的村民不断地从此种非均衡博弈中作出退让和妥协,他们把更多希望寄托在中央政府制定更加有利于他们的政策上,以此来平衡对现实的不满和弥补心理落差。按照工作议程和职责分工,“包村干部”和村支书H负责意见最大的三队(组)群众的思想工作。作为一个必不可少的程序,他俩也一起来到三组倾听他们对田改工程初步方案有什么看法。

乡干部:你们说说看,对这个“田改”项目还有些什么意见和看法?

村民A:说了有什么用,我们老百姓的话有几斤几两,群众是路线,领导是集中,最终还是你们这些当官的说了算。村支书又不是我们队(组)的,提也白搭……

村民B:现在中央提倡做事要讲民主,要公开平等竞争,但到下面就变样了。

村干部:我们也是按中央的政策办事,民主集中制是既要讲民主,更要讲集中,是集中指导下的民主,你们要相信党、相信政府嘛,要顾全大局,总不可能要民主就不要政府,不听党的话吧!

村民C:中央的政策还是好的……

与村民们在私下交谈场合针对“田改”方案意见纷纷、争论不休的场景形成鲜明对比,他们不是把意见的焦点对准在具体方案上,而是表现出对规则提供的怀疑和无奈。显然,村民虽已经认识到了规则对于他们自身利益的重要性,但面对规则这种抽象的东西时,他们却多少有些无力把握的神秘感和宿命感,因为“村支书又不是我们队的”。乡村干部也会抓住村民这个思维弱势,把他们的思维引向更为宏观和抽象的国家层面,使他们服从干部的选择与安排,而不是介入具体方案的话题讨论中去获得村民的认同。2.多数原则下的多数劣势

奥尔森(M.olson)在《集体行动的逻辑》中指出,特权和中介集团常常胜过潜在或大集团中人数占优势的力量,因为前者一般是有组织的、积极的,而后者则通常是无组织的、消极的(曼瑟尔?奥尔森,1995)。按照“一事一议”制度的过半数原则,三组1500多口人,占了全村人口的二分之一强,只要三组村民不同意,村里的“田改”方案就通不过。但在三组走访时,我们却听到很多人认为“田改”地点定在一组是“板上定钉的事”、“提也没什么用”之类的无奈声音。显然,在村民的理解中,这里的“多数”不仅仅是人数的多寡,还包括着人际关系中相对地位的高低。在传统乡村文化网络中,村庄权力体系是高度组织起来的、具有充分信息资源、人力资源和关系网络的共同体。村庄干部集团是基于利益结成的组织化群体强势,上有乡政府的组织支持,下有广泛的人脉资源和话语资源,这种群体强势显然是不需要人数多寡表决来实现而是以资源占有量的多少与地位的高低来决定的。与乡村干部的高度组织化相比,村民处于分割的原子化状态,“群龙无首”的他们要在内部形成统一意见需要极高的交易成本,且一旦“串联”失败或风声走漏还将面临得罪乡村干部的巨大风险。而散布村庄的非治理精英面对这种“高风险”与行动成本的收益计算也往往选择放弃,毕竟他也不能仅仅把自己家的田地纳入“田改”范围,何况他们面对的是一个长期在一个社区中共同居住、有着更多人际资源和交往、经济社会地位都比自己强的实实在在的权力集团,而且自己与之有过多次交往甚至曾受惠于对方。虽然纯朴的村民们不明白这其中所包含的“无组织的多数”和“有组织的少数”的理论关系,但谁都知道“胳膊扭不过大腿”、“枪打出头鸟”的道理。可见三组的村民表面上在人数中占优势而事实上却是一个潜在的劣势群体,而正是这种非均衡博弈地位导致了三组一些村民对待“田改”初步方案时的绝望心态与保持沉默不提意见的策略行为。

民主是一种分散的决策行为体制,而知识的作用范围肯定是有限的,所以结果总是不确定的 (亚当?普沃斯基,2005:3)。显然,如果完全按照民主制度设计的程序进行,作为强势集团的村庄干部仍将面临一个无法控制的不确定性结果。在决策程序上的主动权与控制权成为村庄干部必争的一个焦点,而现有农村“一事一议”制度在程序设计上的不成熟性和模糊性也为村庄干部控制权的介入留下了空间。在茶子岭村组干部会议上讨论村民大会表决方式时,三组组长提出一些村民要求参照村庄换届选举的方法采取以组划区、秘密划票、匿名投票的方式进行,村支书H以近乎命令的口吻作出了否定并坚决要求采取打乱组别座次、公开举手投票的方式进行表决。对于这种安排,H私下的解释是:

一个队的人坐在一块,有了一个闹事的其他人容易跟着瞎起混。表决写在票上我们也不好把握,举手不举手却可以一目了然。再说乡里乡亲的大家总得给我留个面子,不会当面和我们唱对台戏。何况“一事一议”也没有明确规定要匿名投票表决,多一事不如少一事。

村庄领导集团在规则提供上的主动地位,为他们操纵和控制村民的选择创造了可能与机会。这种以乡村干部意志为中心的选择性规则提供使得村民难以在规则内充分表达意见和偏好而处于不利的博弈地位,也使得人口占多数的村民无法以一人一票的人数优势来影响和决定村庄决策。

3.情面场景下的人际约束

中国乡村社会是一个讲人情面子的社会,讲情面是长期存在于村庄场域中的惯行规则。作为一种人际关系规则,它和其它正式或非正式规则一起影响着人们在村庄公共选择行为中的价值取舍与行动方向。情面具有场合效应,也就是说,同样的话或同样的举动,在某种场合下可能不伤情面,但在另外某种场合则会伤和气(刘世定,2003:155)。出于乡梓情谊,普通村民很少在正式场合公开表明自己的政治态度和利益取向,即便有不同意见也尽量避免公共场合发难,以免撕破与村干部和其他村民的脸面,而基本上采用委婉地、含沙射影式地策略性表达。更多的时候是保持沉默,有时只在私下里发发牢骚或在执行中借故消极抵抗。村庄干部也不得不顾及这一点,他们尽量避免出现公开的反对意见而免失颜面,也极力避免村民间出现公开争执而伤了和气。究其根源可知,在低流动性的、长期相处的村庄社区中,按照情面规则办事减少了村民之间未来可能出现的矛盾和摩擦,不致因为一次不愉快的经历而断裂未来的合作链条。乡村干部在做三组村民工作时,村民们都表现得很慎重,很少有人愿当着干部的面提出意见,“我提出意见来不是要得罪一大片人哪”的担忧似乎道出了其中的部分原委。

在乡村人际交往中,和谐与秩序是一条重要法则。情面规则约束下,特别是拥有外出打工经历的村民们对“田改”项目引发的这点“利益”往往表现出相安无争的特点。在那些见过“大世面”的村民看来,为了一点“蝇绳小利”争得面红耳赤是不近情理的,人际结交的和谐成了熟人社会公共行动中的一个风向标。二组一部分人的田地也没有纳入到“田改”范围,有一些人在私下发牢骚,但一到了公开场合或有外村人的场合却只字不提这件事。显然,在长期受集体精神和利他主义浸染的村落文化里,开口闭口言利的小家子气是不受欢迎的。村民K家的田地没有划入“田改”项目,但他的回答却让我们体验到了“面子”在村庄里的强大约束力。

乡干部:现在村里很多人对1组的人有意见,认为是沾了支书的面子才把“田改”项目定在1组的,你对这件事是什么看法?

村民K:都住一块地上的人,抬头不见低头见的,争个什么罗,传出去还不让人笑话,别人还不以为咱茶子岭村的人就这点出息,就会搞点窝里斗了?

显然,在村庄集体行动逻辑中,人们不仅要考虑人际之间的情面,还要顾念村际间的面子。“家丑不外扬”这一人们在日常生活中教育后代常用到的规矩扩散到村庄公共场域中来,制约着村民们的行动范围和方向。透过村庄里情面规则与相安无争的价值取向,我们可以深切看到中国传统文化中集体主义和家族主义作为一种意识形态对村庄集体行动的渗透与影响。然而,利益终究是村庄集体行动与合作的驱动力,蒙受利益损失的部分村民又怎么甘心就此罢休呢?通过一套更具道德感召力和说服力的理念逻辑(如公平观念)和话语体系来表达自身利益便成了一些村民的“弱者的武器”。

4.隐藏文本下的利益表达

在现代国家大规模介入乡村社会之前,农村社会是复杂多样的,不同的村落社会有不同的乡规民约和地方性知识。村民们在乡土社会中针对农民的生活而形成了许多具体的观念和规范,它们可能并不具有系统的文本形态,但在农民生活中却起着重要的作用,可以解决农民社会中的具体问题。虽然法律、村民自治等正式制度文本的嵌入为村民表达提供了合法性基础,但是可能真正指导农民日常生活的是村落社会的日常规范,是隐藏在合法性背后的一套显性逻辑,这种非正式的利益表达被斯科特(Scott)称为“隐藏的文本”(Scott,James·C,1998)。普通村民的利益与价值正是通过这种“隐藏的文本”将个人利益合理化和公平化地表达出来,而这种日常逻辑中包含的理念价值与乡土知识是极具道德感召力和感染力的,即便是在博弈中居于优势地位的乡村干部也不得不慎重对待,因为这种地方性知识一旦在村庄中引起共鸣,将对干部“公开文本”中的官方话语权威和权力手段形成巨大挑战。

虽然在一些正式的公开场合很少听到三组村民对初步方案的抗议声,但干部在做工作时却能经常听到村中一些老辈的传统精英说些“一碗水要端平”、“三队也是茶子岭村的”之类要求公平和集体关怀的话语。面对传统精英这种温和话语中隐含的公平逻辑与集体主义情怀所潜伏的巨大能量,村干部谙熟的正式权力运作技巧和官方话语体系就显得有些苍白了。乡村干部这时的最佳策略就是“以柔克柔”,利用亲缘姻缘关系或朋友关系跟村民们攀攀亲戚、套套近乎,或者向村民们诉诉苦衷,通过营造“将心比心”的情境赢得村民的理解和支持,而村庄干部这种非正式关系的运作往往能够赢得传统精英的同情和理解。村民惯常使用的另一个策略是怂恿和鼓动村中一些享有“特权”的孤寡老人和“大社员”带头闹事,面对这些或受人尊重或没有下场的村民,正式权力所赋予村庄干部的种种手段是难于使用的。三组一个“吃了上顿不知下顿”的单身汉在村民一包烟的收买下,提把菜刀气势汹汹地来到村主任F家闹事提意见,说了许多不堪入耳的刺激语言引来不少村民看热闹,但F不但没有发脾气,还热情地邀请他进屋喝酒吃饭,几杯酒下肚他就把村民委托的“正事”抛到了九霄云外,一场风波在F的巧妙运作下化险为夷。

五、情境建构与策略性认可:压力型主导下的“一致通过”

在加芬克尔(Garfinkel)提出的“场景”(setting)概念中,揭示了场景本身就是行动的一部分,场景本身和行动一样是社会成员通过努力构成的“成果”(Garfinkel,1967)。孙立平则在此基础上,提出了更能体现人们在特定“情境”中能动性的对于情境的“建构过程”。他认为在存在博弈的情境之中,人们通过自觉地建构过程,不仅获得自身的能动性,而且首次获得对于对手的优势地位(孙立平、郭于华,2000)。通过情境的再生产与行动空间的控制,决策环境将朝着有利于主动建构方的行动方向发展。

村民大会作为村民利益表达和村庄集体行动的正式场所,集中包含了各方行动者的利益冲突、资源运作与规则的相互争夺行为,各种正在活动的力量与隐而未发的力量都将在场域中展现出来。虽然村民们对于竞争格局的基本形势和自己的要求提出后会引起其他人的如何反应已经了然于胸,但谁都不敢断言决策的最终结果。处于强势地位的乡村干部力图巩固和强化已取得的阶段性成果,从而将个体意志贯穿到决策的最终结果。自知处于劣势的村民则希望某个“大社员”带头释放出他们所潜藏的能量来挽回可能的败局。然而,在村落生活中,大量存在的是面对面接触的私人关系,作为同一地块生长出来的干部,他们不但拥有来自国家的授权,熟悉正式权力运作的规则,而且也是村落空间中成长起来的能干人,对于私人性关系的处理也是高手(仝志辉,2000)。这就使他们能够熟练运用两套知识、两种权力技术来控制村民的行动空间。在村民大会的博弈场域中,村干部的一个重要策略便是通过对座次安排、会议程序和表决方式的主动安排争夺到有利的空间,取得情境建构中的主动权,不断压缩普通村民的行动空间,从而达到“情境逼迫”的目的。

茶子岭村村民大会是在本村小学的操场中进行的,排放整齐的凳椅、鲜红的标语与高音喇叭播放的革命歌曲让整个会场显得气势磅礴,这种阔别已久的场面很快让村民置身于集体时代的集体记忆当中。在乡村干部的精心安排下,村庄班子成员除支书、主任“两大头”坐在主席台外,其他成员都被分散到会场普通群众中,村中德高望重的老人、退职干部等精英人物被安排坐到了第一排的重要位置。作为T镇的一个重大项目,T镇党委书记与主管农业的副镇长也被邀请参加村民大会。整个会议议程安排紧凑巧妙:(1)村支书主持会议并作开幕辞,宣布村民大会开始;(2)由党委书记作重要指示讲话;(3)主管农业的副镇长介绍传达关于“田改”项目的方针政策;(4)村主任宣读“田改”初步方案;(5)村民发言讨论;(6)全体村民举手表决;(7)宣布表决结果。

不难看出,村庄干部在会议现场的安排中已经对大会情境进行了主动重建,座次的打乱与村庄班子成员的分散插入阻断了二组、三组村民联盟抗议的渠道;对村庄非治理精英座位安排的特殊待遇也使他们不好意思再提出什么过分的异议,削弱了会场闹事的煽动力量;乡镇党政领导的亲临现场和村庄主要领导一起形成强势阵容集团,发言次序的优先安排及其强大的思想动员攻势,打乱了村民预先准备的话语表达乃至维权抗议,举手投票的表决机制更使受情面规则约束的村民很难在逼仄的行动空间中做出反抗。在整个博弈场域中,村庄干部主动建构的情境边界不断地放大并挤压着村民行动的情境空间,村民的“认同”与“服从”自然也就水到渠成。

村民大会如期按乡村干部设想的“流水线”般按部就班地进行,会议气氛波澜不惊。在乡村两级干部充满国家意识形态的官方话语的轮番鼓动下,村民代表发言也只是几个事先圈定的“代表”走了一下过场,二组、三组的村民在村庄干部精心建构与操演的博弈场景中表现出仿佛突然被抽离现场的集体失语状态,不少村妇开始埋头忙起了随身携带的针织活,似乎会议内容与她们毫不相干,也有些村民开始悄悄离开现场。举手表决的关键时刻,在村干部与一组村民带头举手同意的“示范”作用下,全体村民举手“一致通过”了“田改”方案,村民大会在一阵鞭炮声中圆满结束。

松了口气的村庄班子成员并没有表现出喜形于色的胜利姿态,因为他们知道这还是“田改”项目迈出的第一步,而下一步——把摊派款如数收上来才是更具实质意义的关键环节。村支书H会后还在小声地向镇党委书记询问着“田改”方案的具体实施策略,作为茶子岭村的当家人,也许他在想着怎样尽量把项目施工的机会留给二组三组的村民,以此来弥补对他们的“有失公允”吧。

免征农业税后,农村公益事业建设必须严格按照“一事一议”筹资筹劳的规定要求进行,该规定对筹资筹劳的标准、对象、程序、使用、监督、和处罚等提出了十分明确而具体的要求。“一事一议”的初衷是改变农民过去在农村公益事业中处于被动接受的状况,而成为农村公益事业建设的直接决策者、参与者、管理者和受益者,从而能有效地保护农民的利益,增强农民自我管理的自治意识。但是,在实行过程中却出现了另外两种情况:一是这一规定不能确保农民意志的实现。本来是要将农民重新组织起来,解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能向村级组织的渗透,村委会的成员一般由乡镇政府任命,村委会由自治组织变成了带有行政色彩的机构,使得农村公共产品供给又成为“自上而下”的决策形式,扭曲了农民的意愿。二是“一事一议”难以实施。农民认为免征农业税酒意味着什么钱都不要交了,“一事一议”的钱筹不上来。所以,乡村一些成必须办的公益事业,如村道建设、农业基础设施建设、按“一事一议”应由农户出资的部分收不齐。此外,每年15元的上限虽然降低了基层乱收费的可能,但同时也限制了乡村集体行动的能力,无法有效缓解公共资源不足的现状。在这种情况下,农村公共品供给体制正面临着无法回避的现实困境,

六、结论与讨论

茶子岭村的故事告一段落了,但它所招致的反思却远未结束。我们看到在村庄精英操演下的“一致通过”的公共选择结果,与布坎南所谓作为帕累托最优的政治对应物的那种“一致同意”显然是不同的。这种通过的“一致”事实上是以牺牲多数人利益为代价的“逆选择”,而不是一种帕累托改进意义上的选择结果。这种“一致通过”的结果所带来或潜伏的不公平势必给未来的村庄公共治理埋下隐患,但我们似乎并不能把责任归咎为农民的非理性与低素质。在世代相处、低流动性村庄共同体的完全信息迭演博弈场域,农民处于被乡村干部主动建构与控制的狭窄选择空间中,农民在村庄公共政治生活的个体行动不得不把选择目标带来的结果与如何进行选择带来的结果综合起来考虑,表现出策略性表达与认可的失语状态,而这正体现出了农民在国家制度有限介入与非正式规则盘根错节的“双轨制”语境下的乡村社会的生存理性与行动逻辑。

进一步的思考来自农民组织化与农村民主进程的关系问题。村民在集体行动中策略性认可实质上反映出农民当前的低组织化问题,当分散的、原子化的农户家庭面对高度组织化的权力意图和体制精英时,博弈地位的非均衡性是显而易见的。农村社会组织为了自身的生存和协作虽然离不开集权的国家政权组织,但农民个人和村落群体的自由平等更依赖于那些培育局部自由并为个殊性利益的积极表达提供条件的保护性类型的社会组织。无论是“教育”农民,还是让农民“自己”说话,或者通过代言人说话,有效的组织必然成为农民行使话语权和治理权以表达自身利益诉求的基本要求。无庸质疑,一个多元的且独立于压力型体制之外的自组织村落是建立村庄民主政治的一个不可或缺的条件。

个案研究未必能够揭示普遍性,全国近70万个村庄有着各自不同的民意基础和治理环境,统一的国家制度文本输入到不同的村庄场落,在各种具体情境因素的影响作用下,不同的运作过程势必会输出多样化的结果。但作为乡土社会的微缩,个案的解剖无疑将有助于对整体的解说与对现有制度安排和设计的反思,也将有助于对新农村建设提供颇具常识性的地方性知识以及学理层面的技术性支持。

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  ﹡ 【项目来源】教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目(NCET-07-0858)。

  【作者简介】陈潭(1969-),湖南常宁人,政治学博士,中南大学公共政策与地方治理研究中心主任、教授、博士生导师;

  刘祖华(1978-),湖南桂阳人,《中国人事报》记者、编辑,中南大学公共政策与地方治理研究中心兼职研究员。

  [1] 按照制度经济学“信息悖论”的观点,信息成本是从一无所知变为无所不知的成本,极少有交易者能负担得起这一全过程。因此准确地说,现实生活中是不存在完全信息状态的,为行文方便,我们在这里把村庄中人们获低成本取信息的近乎于完全信息的状态称为“完全信息”,特此说明。

  ① 张静在《基层政权——乡村制度诸问题》一书中把国家进入乡村秩序的方式氛围立法进入和仲裁进入两种,仲裁进入即“国家不直接干预基层的管制规则,而是在对方出现问题时介入裁定是非”(第87页)。我们这里对“仲裁”的理解更偏向于在利益上的判断,指基层政权在执行国家制度时的一种“上有政策、下有对策”的选择性执行行为。

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文章来源:本文转自《中国农村观察》2009年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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