刘建强:《湖南省宪法》:近代湖南政治现代化的显著标志

选择字号:   本文共阅读 860 次 更新时间:2009-09-14 02:19:22

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刘建强  

  

  在20世纪20年代中国盛行一时的宪政思潮和联省自治运动中,湖南是最为突出的一省。不但颁布了《湖南省宪法》,而且开始了真政的宪政实践。《湖南省宪法》作为省宪运动中联邦法律的典范,是近代湖南民主化实践,追求宪政的显著成就。由此,湖南的自治运动,成为当时影响最大的最具典型性的地方自治运动。

  

  一、《湖南省宪法》的制定经历起草、审查和公民复决三个阶段,走完全部历程,不仅制宪程序合法严肃,富有民主精神,而且还开始了一个实施省宪实行“湖南自治”的时期,在近代中国具有重要意义。

  

  湖南是当时地方自治的首倡省。由于湖南地处军事要冲,自1917年以来,成为南北军阀混战拉锯之地,庐舍为墟,受祸最烈,其间更有北洋军阀汤芗铭、傅良佐、张敬尧督湘祸湘,三湘饱受蹂躏。1917年9月,段祺瑞任命的湖南督军张敬尧专横跋扈,毛泽东、何叔衡等组织湖南学生组成了“驱张请愿团”,1920年6月,湘军在谭延闿、赵恒惕率领下,把张敬尧赶出了湖南。毛泽东及其他新民学会会员立即提出了改造湖南、保境自治的主张,湖南各界相继成立了湖南改造促成会、湖南民治促进会等社会团体,提出“湖南者湖南人之湖南”的口号,主张“湘人自决主义”,要求实行湖南人民的自决自治。面对湖南人民自下而上强烈的自治要求,1920年7月22日,湘军总司令谭延闿发布“祃电”(8月16日在长沙《大公报》上以“要电”正式公布),宣布废除北洋军阀政府所加于湖南的督军制,实行地方自治和民选省长。随后决定邀请湖南官绅召开自治会议,制定宪法,由此开始了一场民治与官治的斗争。10月,毛泽东、何叔衡、彭璜等湖南各界代表377人联名提出了由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”,制定“湖南宪法”,建设新湖南的建议。一些知名湘绅也提出了实行省自治,再联省立国的主张。谭延闿虽还想一意孤行,但没多久湘军发生内讧。谭延闿迫于内外压力,于11月让出总司令的职务,交给总指挥赵恒惕。

  赵恒惕任湘军总司令后,操纵省政府与湘军总司令部一起,“军民两署”协议定下《制定湖南省自治根本法筹备章程》。 1921年1月25日,取消省政府所组“制宪筹备处”,成立“省自治根本法筹备处”。“省自治根本法筹备处”随即拟定了制宪计划,将制宪分为起草、审查、公决三阶段进行,即组织省宪法规定起草委员会,草拟宪法;宪法起草后,另组宪法审查委员会,将宪草加以审查修正;最后公诸全省人民,由人民投票,如获通过,则宪法成立。诚然,专家制宪和人民公决的决定,否定了人民制定宪法的要求,但较单纯政府制宪还是一个进步。特别是交由全省人民公决,开了中国制宪史的先例,使资产阶级和各阶层群众取得了对宪法的最后表决权。这种表决权尽管后来证明没有多大实际意义,但仍不失为资产阶级民主的一种形式,是对军阀专制的否定。

  1921年1月下旬,筹备处发表《告全省公民白话文》和“启事”,征求对省宪内容的意见,希望全省人民“各抒怀抱,尽情陈述”,以便宪法起草委员会“借资采择”。[②]同时,按照“首重学识经验,无偏无党,超出政潮之外”的标准,根据熊希龄等推荐[③]和赵恒惕提名,聘请李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭尤彝、石陶钧、向绍轩、陈嘉勋、皮宗石、黄士衡、董维键、唐德昌、张声树等13人组成湖南省宪起草委员会,李剑农为主席,起草省宪。

  1921年3月20日,省宪起草委员会会议在岳麓山工业专科学校教学斋举行开幕式,宣布从即日起开始起草省宪。长沙各界三百余人前往观礼,会议隆重异常,湘军总司令赵恒惕代表军方表态:“余现为湖南总司令,若植党营私,保全位置,即是不能自治。”其手下师长鲁涤平更是坦言:“俟自治法实行稳固之后,吾辈军人,皆当退还田园,受自治法之保障。”[④]要宪政,第一步就是要限政。在湖南,集军政权力于一身的赵恒惕,自然是限政的第一目标。但就在这些学者们起草宪法时,赵恒惕为避嫌疑,“未曾一至起草之地,且未曾一索阅其稿,以示大公。”[⑤] 省宪起草委员会委员们用一个月的时间,就人民的基本权利、省政府省议会的组织及职权、下级地方自治的推行等一一进行详尽讨论,按照主权在民和权力制衡的政治原则,完成了《湖南省宪法草案》等6种法律草案。

  4月20日,省宪起草委员会主席李剑农将起草完毕的文件送至制宪筹备处,各界人士争相祝贺。梁启超“敬祝总投票早日通过,为我国立法史留下第一光荣。”陈炯明称:“编定湘省自治根本法,为各省自治法案之先导,无任钦仰。从兹宪法确立,民治食器,敬为我国前途贺。”[⑥]4月21日,因代省长林支宇弃职出走,而被省议会推选兼任临时省长的赵恒惕公布了省宪草案。

  宪法草案的拟订工作完成后,接着就进入了审查程序。1921年4月22日,各县议会推举的155名审查员组成“湖南省宪法审查会”开始审查《湖南省宪法草案》、《湖南省议会组织法》、《湖南省省长选举法》等六个法律草案。

  据考证,155名审查员[⑦]年龄最大的59岁,最小的只有28岁,平均年龄不到40岁,超过100人属于专门学习过法律专业或从事过法律事务工作,有56人在国内接受过新式教育;有35人曾留学日本或美国,其中,仅日本法政大学毕业的就有11人,日本早稻田大学毕业的有6人。因此,宪法审查会是一个年轻而又专业化的班子。特别是来自郴县的省宪审查员陈俶,代表妇女审查、修改宪法,使妇女参与政治,这是前所未有的,也是妇女参政的明显成绩。

  宪法审查工作,各路代表因为省议员的分配问题、省行政体制问题,争论非常激烈。原定5月20日结束,因争议不决,一拖就是近四个月,最后,还是因为援鄂失败,才仓促通过。当时,湘军不但被吴佩孚逼退回湖南,连岳阳也随即失守。“立宪自治”眼看功败垂成,国内支持宪政的学者为了保全湖南自治,呼吁两军停火。也就是在各方调停之下,赵恒惕和吴佩孚签订了《湘直停战协定》。进行宪草审查的各位人士 “一听到岳阳失守省垣吃紧的消息,不上三天工夫就将141条大典审查个干干净净”[⑧]。经省宪筹备处向各方疏通,至9月9日,《湖南省宪法》等六个法律草案全部审查通过。

  “宪法”审查完毕后,即提交“全省公民”总投票表决。投票从1921年12月1日 开始,至11日结束。票上标明“可决”与“否决”两个选项,结果,“可”字票18158875张,“否”字票575230张,湖南省宪法以绝大多数赞成票获得通过。赵恒惕在布宪典礼上演讲时说:“我省即有宪法所规定的,又出于共同的民意,无论官吏人民,总须遵守宪法行事,互相尊重,互相劝勉,以期真正民治之发展。”[⑨]诚然,这种赋予全民直接投票公决的程序,无疑是资产阶级民主的一种形式,是政治民主化的一种表现,在中国制宪史上也是绝无仅有的。

  1922年1月1日,赵恒惕正式公布《湖南省宪法》。公布之日,赵恒惕命人以黄纸书写宪法全文,张贴在一个特制的亭子中,由军警开道,用八人大轿抬着游行市街。还开放各个衙署,任人参观,“以示民主之意”。全省各机关团体和群众大庆三天。各地张灯结彩,宣传讲演省宪,并向全国各地发布通电宣言。长沙造币厂赶制了“湖南省宪成立纪念”的银币、铜币,以资纪念。《湖南省宪法》作为中国第一部正式通过的省宪声名远播。

  综观《湖南省宪法》的制定过程,由省内外知名专家起草省宪法,再由各县议会推举的审查员对宪法草案进行审查,最后由全省公民直接投票公决,可以说《湖南省宪法》的制定经过了一般宪法产生的基本环节,制宪程序是很严格的,并且很有民主的精神,无怪乎赵恒惕自己称赞这一程序“比之北美、德意志共和国之制宪程序更为周匝。”[⑩]

  《湖南省宪法》最后一条规定“本法由全省公民总投票可决后公布之日施行”,又根据“宪法”规定,省长、各司司长等均由省议会提出,而省议会是以全省公民用无记名投票法直接选举产生的议员组成。因此,省宪的实施就从选举省议员、改选省议会开始。1922年1月7日,竞选活动展开。3月30日选举结束,最终全省75县选出议员163人。5月1日,湖南第一届省议会自行集会,选举林支宇为议长,孔昭绶、雷震寰为副议长。

  省长的选举是实施湖南省宪法的第二项工作。按《湖南省宪法》有关规定,户口调查未完竣以前,省长的选举由省议会选出七人交由全省县议员决选。因此,新议会组成后,即筹备选举省长。8月20日,省议会预选省长。在三天预选中,赵恒惕得133票,熊希龄得115票,谭延闿得87票,李汉丞得89票,田应诏得76票,彭允彝得65票,宋鹤庚得80票,都取得候选人资格,将交由全省县议员投票表决以得票最多者当选省长。湖南全省共有县议员2761人,9月10日选举,出席投票者2593人,赵恒惕得赞成票1581张,当选为省长。1922年12月28日,赵恒惕正式向省议会 “誓以至诚,遵守宪法,执行省长之职权。”由此就任由《湖南省宪法》所产生的中国首位“民选省长”。与此同时,选举了内务司长吴景鸿、财政司长袁华选、教育司长李剑农、实业司长唐承绪、交涉司长杨宣城、司法司长徐钟衡、军事司长李佑文。再加上省议会直接选出的高等审判厅长李菱,检察厅长萧度,审计院长陈强,组成了第一个行宪政府。

  考察省宪实施中省议员、省长的选举及省务院的选举程序,应当说是较严格地按照《湖南省宪法》的规定实施的。有一个名叫李祚辉的落选者,在长沙《大公报》上发表文章,总结自己的经历和观察:“这次选举,有由贵族主义进而为平民主义的倾向。”通过对比民国元年的省议会选举,他说,“从前的选举,一般人不能与闻,譬如三十万选民的地方,只要有三数十人就可以垄断一切,这一次三十万选民的地方,纵少权柄操在三数千人的手中……大略言之,前一次一个大绅士可以垄断万数的选民,这一次一个绅士只能垄断百数的选民,可见选举权也由少数而渐趋多数。” “所以我自己虽然是一个落选的人,根本推翻,我是不主张的。”[11]这个落选者李祚辉就是赵恒惕的妹夫。他的落选,也从一个侧面反映出这场选举并非包办。

  这次选举还有一个值得称道之处是妇女的参选。《湖南省宪法》公布后,女界便投入了竞选议员的活动。通过力争,长沙、宁乡、湘潭、湘乡、桃源、衡阳、郴县、益阳、醴陵、宝庆、浏阳、祁阳、平江、保靖等县均有妇女当选为县议员,其中湘潭县当选的女议员最多,有7人。醴陵的王昌国、湘乡的吴家瑛、长沙的周天璞还参加了省议员的竞选,吴家瑛被选为候补省议员,王昌国当选为省议员,成为中国历史上第一个女性省议员,比例虽然很小,但在当时的历史条件下省议员中有了女性,不能不说是一个巨大的进步。

  应该说,《湖南省宪法》选举了省、县议员和省长,组织了省务院,确实付诸了实施。特别是赵恒惕在任4年,坚守省宪,兴学修路,公选县长,励精图治,推动了湖南现代化的实质性进展。正如时人评论的,湖南省宪,“非但是联省自治运动中,第一个制定成功而被实行的省宪,也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法”。[12]

  

  二、民主精神是《湖南省宪法》的主要特色,反映了二十年代初期民族资本主义发展中资产阶级的政治经济要求,体现了要求民主自由、自主管理地方事务的愿望。

  

  《湖南省宪法》分序言和正文13章,共141条,五大部分,即:人民之权利与义务;省之事权;省政府机关之组织及省政权之行使(省议会、省务院、立法等);下级地方之组织;本法之修正与解释。

  这部宪法体现了五个方面的特点。

  第一,高度重视人民权利

  《湖南省宪法》第二章即《人民之权利义务》,在位置上将人民的权利义务作为第二章,仅次于总纲,并规定“人民在法律上一律平等,无男女、种族、宗教、阶级之区别”[13],体现了对人民权利的高度重视。

  从内容上看,总纲确认:“省自治权属于省民全体”。宪法条文中关于人民权利义务的规定共有20条之多(第5条至第24条),占了宪法全文的七分之一。所规定的权利种类较多,包括保护身体生命权,保护私有财产权,保护居宅权,身体、住宅、邮电、文书及各种财物不受非法搜查,信仰宗教自由、自由发表意思权、自由结社及平和集会权、购置枪支子弹谋自卫权、营业自由权、居住迁徙自由、向议会请愿权、向行政官署陈诉权、向法院诉讼权、请求救恤灾难权,选举、被选举、提案总投票和任受公职权等,涵盖政治、经济、军事、社会等多个方面。对于这些自由权利,省宪注重规定具体保障措施,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:炎黄春秋2009年9月刊外稿

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