秋风:从历史看中国的县政问题

选择字号:   本文共阅读 700 次 更新时间:2009-08-27 22:30:28

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  近几年来,政制领域所发生的诸多引人注目的现象,多以县级政府及其官员为主体,或与其有直接关系。

  首先,各地纷纷采取“强县扩权”的措施,将原来由地市级政府掌握的诸多社会、经济管理权力下放给县级政府。这已被视为最重要的行政改革措施之一。有的地方还把县委书记的行政级别从处级提升为副厅级。“县域经济”的说法也在沉寂了十几年后再度流行起来。

  另一方面,县级政府似乎也是整个政府中问题最多的层级。比如,县委书记、县长的腐败问题似乎十分严重。很多热点新闻涉及县级政府滥用权力的行为,比如网络文字狱事件基本上是由县级政府制造的,再比如相当比例的群体性事件也正发生在县级管理层面,民众的抗议也经常直接针对县级政府的行政行为。

  似乎正是因应这些问题,各级政府采取了种种措施,比如执政党对县委书记进行系统的轮训;县级其他部门的官员,比如县长、县公安局局长、县法院院长,也按系统被召集到北京进行全面轮训。更有学者大声疾呼,“州县治则天下安”。当然,有些县级政府似乎也有进行政治变革的强烈冲动。

  上述三个现象是有矛盾之处的。这种矛盾恰恰说明了,处于中国政府架构中的县政是有其内在的制度逻辑的。合理地安排县制,解决县级政府层面目前存在的问题的前提是分析县政运转的基本逻辑。

  

  自上而下的授权易致权力腐败

  

  周秦之变乃是中国历史的一场巨变,其影响也波及于今日的政制。周行封建之制,分封在外的诸侯享有相对独立而广泛的统治权,诸侯再行分封。各级领主依赖宗法之礼与周王、并相互之间维持一种亲情加契约的关系。随着亲情淡漠,礼崩乐坏,封建制于春秋时代走向松动、瓦解。秦灭六国,正式建立“郡县制”。

  黄宗羲早就指出,郡县制的实质即是君主专制,它区别于封建制的关键在于:君主对于臣民享有绝对而直接的统治权。但当然,君主事实上不可能统治管理如此众多的臣民和广阔的领土,因而,君主制必然伴随着官僚制。官僚制乃是君主专制的郡县制的支柱性制度。为进行有效统治,君主建立了一套从中央到地方的官僚控制体系,所有官员都是“流官”,均由君主以这样那样的方式在全国范围内选拔,并直接或间接在全国范围内委任、调动。因此,用中性的社会科学术语来说,郡县制是单一制。从政府架构的角度看,郡县制是中央集权制,地方政府的所有权力来自中央政府授权。秦以后两千多年的中国,基本上奉行此制。

  在郡县制下,君、官、民组成一个等级森严的金字塔体系。君主是主权者,享有绝对而全面的权力。君主将其权力授予官僚,这些官僚构成了从中央到地方、自上而下地控制、监督的政府体系。官僚制的基本原则是所有官员只对上负责,不对下负责。官僚组成的政府则统治臣民。君、官、民三者的权力是绝然不同的:君对官和民拥有绝对的权力,官对民又拥有绝对的权力,同时上级官员对下级官员也拥有绝对的权力。

  先贤云:绝对的权力导致绝对的腐败,因而,郡县制下的君主、官僚体系都有一种腐败的内在倾向:官员们倾向于滥用权力,以谋取私人利益,从而引发官、民冲突,最后演变为君、民冲突。因为,他们的权力都未受到有效约束。儒家确实是这一结构内部的一支宪政性力量,但它所诉诸的手段通常只是对皇帝进行道德说教,要求官僚们自我约束。这当然难以有效发挥限制、约束权力的作用。因而,明末思想家黄宗羲、顾炎武等都已认识到,专制+官僚制,以权力的自上而下授予为基本原则的郡县制,已陷入死路。

  

  县级政府直接与民众打交道

  

  今天的评论家总喜欢引用“州县治则天下安”之政治教条。但此说只是对一种期望的表达,而非对现实的描述。在郡县制下,州县总是不安,民众总是认为县政府最坏,官、民冲突总是发生于州县一级政府。原因何在?

  政府对人民的统治-管理-服务,大体可分为两大类型:第一种是“重叠治理”。不同层级的政府之间不存在明确的上下级关系,相反,它们是分立的、平行的。每一个政府在不同的领域直接向民众供应不同种类的公共品,而不借助其他政府。如此一来,不同的政府将承担性质相当不同的职能。这样,也就不存在一个全能的政府,每个政府所能控制的范围都是有限的。另外,每个政府在使用权力的时候只能使用本级政府的权力,而不可能指望借用其他政府的权力,因而,这种权力也是一种单薄的权力。

  对这种重叠治理模式,中国人,包括学者和制度设计者并不熟悉。中国人熟悉的正是金字塔型治理模式。这一模式在统治-管理-服务上有一个十分明显的特征:县官专权———当然是相对于民众而言的。

  这话听起来有点奇怪。中央集权制的特点是自上而下授权,中央授予省,省授权地市,地市授权县。因而,从法理上说,在官员群体中,级别相对较低的县官的权力是相对较小的。但中央集权制的另一个特点却使县政府与它之上的其他政府对于民众的意义完全不同。

  这个特点就是:县以上的各级政府,包括中央政府,其主要职能是管理、监督自己的下级政府,而并不直接管理、服务于民众。也就是说,县以上的官员是管官之官,惟有县政府之官是管民之官。县政府是直接与民众打交道的权力完整的政府,整个政府旨在统治、管理———以及服务———民众的所有权力,最终都是由县政府来行使的。对顺服的民众来说,县政府就是政府的全部。与之相比,县以上各级政府的权力反而可能是不完整的。比如,清朝的道与现代的地区行政公署乃至地级市的权力相对于县来说,都是不完整的。

  换言之,在秦以来的政制安排中,整个政府统治、管理、服务民众的所有压力,最终都汇聚于县政府。比如,县政府征税、处理纠纷、承担治安责任、承担公共品供应,包括教育、交通、防洪等等。到了现代,乡镇乃至行政村分担了县的部分权力和职责,但这些终究是临时性的、不完整的,而须以县政府所独有的强制性力量作为依托。

  这样一来,民众与政府的冲突也就自然地呈现为民众与县政府及其执行官员的冲突。古人早就注意到“县官专权”现象,因而有“杀人的知州、灭门的知县”之谚。上级政府即使设有强制性执法部门,像公安和司法部门,但其职能主要是协调、指导。地级市的公安处很少直接拘留人,省高级法院通常也不可能直接受理案件。县级政府的这些部门的日常职责正是直接与民众打交道。在这种权力不加节制的情况下,其危害自然直接为民众所感受。

  

  县政的监督失灵

  

  历史上,这种祸害总是周期性出现,从而引发民众的不满乃至反抗。原因在于,这样一套自上而下的授权体系无法有效解决权力委托-代理关系中的激励-约束问题。

  按照制度设计的最初意图,县以上各级官员的主要职能是逐级控制、监督自己的下级,所有监督力量最终都指向直接与民众打交道、因而真正在从事积极的行政工作的县官。

  但是,历史上另外一套机制则使这种监督消失于无形之中:因为权力是自上而下授予的,所以控制、监督也必然是自上而下进行的。官员升迁的唯一机会是上级的青睐。因此,下级官员必然拼命创造上级官员认为重要的政绩。但是,既然只有县级政府直接管理-服务民众,则在整个官僚体系中,具有直接创造政绩能力的只有县级政府官员。县以上各级政府并不直接管理民众,也很少直接支配资源,所以他们无法直接创造政绩。他们的政绩就是其下属各县官员的政绩之总和,不论这个政绩的具体内容是什么。

  这样,县的直接上级官员与县官的关系就发生了某种程度的颠倒。本来,上级的职责是控制、监督下级,但上级发现,县官的利益就是自己的利益。这样的上级自然会忘记自己的监督责任,纵容、庇护那些侵害民众权益、违反中央法律、政令的县官。当然,县官既然是他任命的,双方本来就属于一个利益共同体。而且,如果县官真的出现什么问题,更高层级政府问责下来,这个上级也难逃其咎。对他来说,假如有人———比如县官的同僚或民众———举报县官,那明智的选择就是压制这种举报,保护县官。因为,保护县官就是保护自己。县官反而在一定程度上挟持了他的直接上级。很多研究者都已经注意到,在中国领域,在直接发生关系的上下级政府的官员之间,会形成庇护-被庇护关系。

  这样,政府内部自上而下的控制、监督机制就趋向于失灵。同时,县本级政府内部也没有横向监督机制。古代县政府是“一人政府”,中央通常只任命县令,县衙办事人员则全由县令私人雇佣,自然不存在横向监督。现代县政府职能众多、机构复杂,但政府内部缺乏必要的制衡。

  县官的权力也缺乏来自社会的制约。古代官员退休之后通常会回归乡里,与当地获得科举功名者共同组成乡绅群体。立足本地的乡绅在一定程度上会对流动性县官的急功近利政策予以抵制。过去几十年来实行的严格的城乡分割制度,切断社会精英双向流动的渠道,乡村精英只能单向流出,而无法回流本地。这样,现代政治文明的理念无法扩散到县以下社会,县域文化、政治生态劣质化,也没有成熟的地方精英群体来代表本地长远利益制衡县官,作为“流官”的县官就可以不受阻拦地采取那些能够最快速地实现政绩最大化的短期利益之执政策略,而这很可能损害地方与民众权益。

  

  县政府是资源的实际支配者

  

  古代县官的职能十分有限,仅限于维持秩序和征税,其日常工作是审理案件。二十世纪以来,政府采用动员方式组织经济、社会乃至思想、文化的现代化。这样,政府的积极性、主动性一面就大为增强,呈现出某种进攻性。政府与民众打交道的频率、强度大幅度提高。在权力未受有效约束的情况下,发生官民冲突的可能性也就大幅度增加。此种权力主要由县政府行使,则冲突当然也主要集中于县级治理层级。

  以经济领域为例,传统上,政府是不过问经济事务的,而满足于充当民间经济活动的裁决者。过去半个多世纪来,经济始终是政府的核心关注点。当然,实现经济增长的责任同样落在县政府身上,各级官员的GDP政绩压力也都汇集到县官身上。

  为此,县政府也被授予广泛的权力。作为县政府权力完整性的一个表现,县政府是名义下的国有资源的实际支配者。政府的这种支配权在现实中经常体现为县级政府的支配权,比如征用农民土地的主体通常就是县政府。行政权对经济过程的控制,也通常表现为县政府对经济过程的控制,因而一直有所谓“县域经济”之说。某些经济学家津津乐道的政府间竞争的主体,同样是县级政府成为主体,因为它是资源的直接支配权和管理权的直接行使者。在这样的制度框架下,政府与民众因为产权、因为经济过程的冲突,必然表现为县官的与民争利。

  那么,要解决县政问题,扭转县官形象,就需要反乎此一逻辑。关键是解决县官权力不受约束问题,为此,需对县官权力的来源、范围,县政府内部的权力分立与制衡,各种权力行使过程中的控制与监督等制度,进行重新设计。

  

  (来源:南方都市报评论周刊)

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