郑永年:重塑县政

选择字号:   本文共阅读 1471 次 更新时间:2009-06-25 10:48:15

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郑永年 (进入专栏)  

  

  县和中央政府之间没有关系,产生了很多恶果,如果县继续边缘化,问题会越来越严重。它们治理得如何,关系到民众对国家和中央政权的认同。

  

  “邓玉娇案”中最让我们担心的不是一个女孩与官员的对抗,而是更普遍的官与民、钱与民之间的冲突。这个案子中,我们可以看到,钱和官是一体的,而应该由政府保证的公平和正义,有一个艰难的寻求过程。

  为什么中国有些地方的基层社会竟然会陷入这样的局面?我认为主要的原因有两个,一是社会解体,二是县政的衰败。

  20多年来,中国最醒目的一个现象是社会解体。传统的中国社会,县以下是自治的,由乡村绅士凝聚起一个共同体,有经济、社会和自卫的功能,这种形式持续了几千年,不能说没有效率。1949年以后,这种自然的、自治的共同体被打破了,家族在乡村的影响力被取消了,转而用人民公社这种行政建制的地方共同体来重建共同体。改革开放之后,这个共同体也解体了。解体的原因之一是因为人口流动了,农村的衰败是不可避免的事情,在全世界范围内都是如此,农村的衰败是现代化的一部分。但根据西方的经验,在这种不可避免的衰败发生的同时,国家应该花力气来重建共同体。二元体制下的共同体崩溃了,就要用公民来重建共同体。工业化和城市化带来了人口流动,国家保证你只要有公民权,就能得到政府提供的社会保障和各种服务,以及社会上的各种NGO组织提供的帮助。但事实是,这20年来流出农村的农民并没有得到“保护”,政府甚至不容许他们组织起来。我认为,现在的中国的危险在于权力和资本走到了一起,比单纯的资本的力量要大很多,这是一种资本极权主义。在政治极权主义时代实行的是计划经济,政府和国民之间有一种隐性契约,只给你很低的工资,但是也要提供给你一套保障和福利制度,虽然这种保障也只是低水平的。但在资本极权主义的情形下,没有任何契约关系。这个社会里,个体都是原子化的、没有组织的,一旦发生冲突,就只能诉诸暴力。这是非常危险的现象。而有些地方县政的衰败更加剧了这种危险。

  在过去的几千年中,县是中国传统政治中最基本、最重要的治理单位,1949年以后也不例外。但80年代开始进行干部任免制度改革以来,干部选拔制度从党内任命、下管两级,中组部管到省级和地市级,改成下管一级,基层官员只需要对他上一级的领导负责,不需要对中央政府负责,这样,县这个中国最重要的地方治理单位,在政权系统里就被边缘化了,县级官员的行为和中央政府的意图就容易发生冲突。在形容欧洲封建制度的时候,有一句话叫“我的主人的主人不是我的主人”,现在中国典型地表现出这个现象,县级政权和中央政权失去了直接联系。

  县和中央政府之间没有关系,产生了很多恶果,如果县继续边缘化,问题会越来越严重。中国的县很大,比很多小国家的地域还要大。它们治理得如何,关系到民众对国家和中央政权的认同。

  我认为,中国政府应该明确将县作为中国政治结构中最重要的层面,而一定程度地虚化省的地位,这就是所谓“虚省实县”。为了使省虚化,可以考虑设立更多的直辖市制度;为了使县实起来,要让县级政府与民众建立起有机联系,对人大制度做根本的变革,实现县人大代表直选,让他们代表民众来监督官员。至于行政官员的产生,则可以试行选拔与选举结合的方法:也即在党内选拔出若干县长候选人,再由公众从中选举县长人选。这个制度的前提是选拔必须是党内用民主方式选拔,不能由个别人说了算。

  在设计县一级的政治制度的时候,建议考虑党政合一。由选拔和选举所产生的县长,中央政府应该有个像黄埔军校那样的机构,不断地培训他们,让他们和中央政府建立起直接的联系。

  县政的改革,其意义将远远超出县的范围。在中国的政治改革政区序列中,中央和省一级的改革非常困难,乡镇一级改革的重要程度有限。因此我认为,中国政治改革的唯一办法是从改革县政做起。

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文章来源:《新民周刊》

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