世界上最重要的国际政治类刊物《外交》季刊（「Foreign Affairs」）今年三／四月号发表美国卡内基国际和平基金会资深研究员史文（Michael D. Swaine）文章《台湾的问题》（Trouble in Taiwan）。以下是该文的摘要：

美国总统布什谴责陈水扁妄图以公投改变两岸现状的做法是正确的，但陈水扁不理会布什的言论，他的立场也受到美国国会部份人士支持。史文表示，这些人犯了三个假设性错误，一是误认北京最后会因不愿与美国对立而接受台独；二是误认民主自决足以建立领土主权；三是误认反对台湾的民主不但不道德，而且根本上违反美国的利益。这些假设一旦被揭穿，维持现状自属深思熟虑。

一、海峡对话

2003年12月9日，在会见来访的中国总理温家宝时，布什总统对美国与中国和台湾的关系打开了新的局面。在2001年曾经发誓要「不惜一切」保卫台湾的布什改变了他的方针，重申美国支持台湾海峡维持现状。而具有更大意义的是，他谴责了台湾领导人陈水扁，并指出「台湾领导人的言论和行动显示他可能会做出单方面改变现状的决定，这是我们所反对的。」

布什的大转弯是由于陈水扁在2004年3月大选前的选战活动中的动作，他正在推动一项旨在声讨大陆提升导弹威胁和拒绝放弃针对台湾的武力反的公民投票，他还提议用一部新宪法取代从20世纪40年代就在该岛使用的宪法。大陆政府认为陈的提议将进一步促使台湾永远从大陆分离，因此北京已经威胁会用强力手段阻止出现这一结果。而这种局面几乎肯定会导致美国不得不面对，卷入武装冲突成为可能。

虽然温家宝和其他中国大陆官员已经对布什的讲话表示了赞赏，并且缓和了他们对陈水扁主张的反应，但是这并不意味着局面已经得到控制。陈水扁仍然对布什施加的压力不予重视，并且声称他是在推动民主和加强抵抗大陆威胁的能力。而这些争吵已经得到了美国国会一些保守派和自由派人士的同情，他们被布什对陈水扁的谴责激怒了，并争论说华盛顿有道德义务认可陈对公投和制订新宪法的诉求。一些批评甚至鼓吹忽视中国在台湾问题上的立场，放弃支持「一个中国」的政策（台湾是中国的一部分的观点），并认可台湾民主自决的权利，从而迫使北京接受台湾独立的事实。

但是，这些批评有三个错误的假设：一与其选择对抗美国，北京将最终允许台湾独立；二是有了民主的公民自决，对于建立主权国家已经足够，并且民主政治和任何缺乏正式独立的政治体系之间是矛盾的；三是反对在台湾发生的民主运动是不道德也不符合美国利益的。但是一旦这些假设被揭穿，维持现状自属深思熟虑。

二、高风险游戏

大陆非常想避免和台湾的冲突，但这并不意味着它就对武力征服该岛没有准备。对于大陆领导人来说，台湾问题不可避免的关系到国家尊严和政权存亡。台湾在1887年成为中国大陆的一个省之前长达两百多年的时间里，被满清王朝作为一个地方辖区统治。1895年，台湾被日本夺取，直到第二次世界大战日本战败后被美国短暂保护。北京认为最终统一台湾是终结一个世纪以来中国的衰弱和耻辱必不可少的基点，并且可以籍此以一个被尊重的强大力量的面貌出现。

然而，中国大陆今天的主要目标不在直接控制台湾领土，而在防止永远丧失国土。如果违背北京意愿而失去台湾将降低中国的威望和自信：大陆领导人认为他们的政府面临这样的情景将会坍塌，台湾独立也会为其他有潜在独立欲望的地区树立危险的先例，例如西藏、新疆。这就是为什么大陆领导人不会放弃一个中国原则的主要原因，也是这种认识成为北京与台北谈判任何严肃政治议题的前提。放弃这样的原则，将导致对中国大陆政府提出的台湾和大陆都是一个独立主权国家的部分言论产生严重怀疑。中国已经对台湾提出了一个统一后的政治模式，那就是允许台湾自治岛内事务，但回报是，台北必须承认一个中国。中国也拒绝放弃不使用武力收复台湾，声称使用武力收复领土是一个主权国家的基本权利。另外这样的威胁也被中国认为是对台湾独立倾向的基本威慑。

至于使用武力会损害中美关系这一点，中国领导人几乎不存在什么幻想。而且为了避免失去台湾，中国几乎一定会牺牲与西方国家之良好关系及经济利益，因为丧失台湾所造成的政治和社会不稳将远大于与美国冲突所造成之外交及经济伤害。

中国领导人如果相信别无选择，一定会动武以免丧失台湾，即使战胜的机会很渺茫亦不例外。虽然还不能准确说出中国在这个问题上打算付出多少鲜血和财富，但是它可能比美国准备要承担的多得多。的确，像许多中国人认为的那样，最后的分析是，比起美国来说，台湾对中国的意义要比对美国大得多。因此，说服或强制中国政府改变台湾问题的坚定立场是不可能的，尤其是以美国政府看起来像是支持台湾独立的方式。

此外，合作的保持，如果没有和中国保持必要的友善关系对美国和整个世界是危险的。这些目标包括保持稳定、和平和繁荣的亚洲、解决朝鲜核危机、维持印巴和平、推动中美经贸关系、加强防止国际核扩散以及反恐战争。

如果中国大陆和台湾爆发战争，它的危险将远大于美国过去参与的任何一次冷战期间的战争。虽然中国无法与美国竞争军力，中国大陆方面有巨大的常规军、海军和空军力量。除此之外，中国的核武器有能力达到美国的任何目标。以台湾与大陆的距离，很难阻断大陆方面的进攻。双方所表现出来的历史性的意愿马上引发了关系危机---有时甚至是当即就爆发军事行动，然而，不断的军事升级只能表明一切都很难控制了。

并非有意暗示台湾不值得支持和协防。事实上，台湾对美国至少有三方面的重要价值。第一，华盛顿得对台政策直接影响美国对其他潜在动荡地区和全球策略。第二，美国将台湾建立美国倡导的民主政治体制作为榜样，尤其是对警示那些独裁国家。第三，对台湾的支持是对其他长期忠诚的伙伴的示范。

但事实上，把维护台湾利益和避免与中国大陆对峙看作是不可调和的矛盾，是一个错误。这种判断只有在北京方面明显的、无回旋余地的以武力解决台湾问题才会变成现实。目前，中国大陆的军事部署针对台湾海峡，目的是为了阻止台湾及美国改变统一的选择。中美直接对抗的可能性，远期将会进一步降低，如果中国领导人相信最终在可预测的将来仍能通过谈判保留统一的选择权。这样的判断与美国对台政策有直接的关系。不仅取决于美国果断得对台湾方面的行动加以影响，而且求美国要影响支持一个独立的台湾国际政治集团中的大都多数的转变。因而，美国的政策制定者不能忽视中国大陆的态度。在细节上华盛顿必须打消中国大陆在台湾独立方面的疑虑。

三、胡罗卜和大棒

同时，无论如何，美国必须避免给台湾这样一个印象：允许中国已武力强迫台湾屈服，这样会破坏美国的信誉和对民主政治的支持。更糟的是，这会让台湾寻求选择美国武力的支持，甚至提升和战争的忧虑。美国应当努力使中国领导人确信他们必须软化对台湾的姿态，并使中国获得更多台外民众的好感。达到这个结果最好的途径是通过社会、经济联系和不断的努力进行法制建设促进中国的民主化。任何迫使中国放弃长期以来确立的政策本质，例如一个中国的原则或者武力的使用的单方面企图，都只是恐吓北京，会导致不必要的冲突。

军事和外交的手段应该在安心的水准上达到平衡，而且要基本维持这种稳定。在现有条件之下，简单的对话不会让北京信服武力是不解决问题，而且对避免丢掉台湾的努力是很危险的。中国的领导层仍旧担心美国最终会支持台湾永久的从中国独立出去。华盛顿必须将中国做出错误判断，并做出极端军事行动的可能降到最小。这需要协调和积极的重复美国不会容忍北京武力解决台湾的企图。也需要在美国和台湾创造和维持一种军事威慑。

特别是台北，必须发展自己防卫能力对抗中国可能的打击，包括在美国的救援到达之前的迅速斩首袭击。有相当的迹象表明中国者在寻求发展类似军事打击的能力。不幸的是，目前台湾无法组织或者干扰中国的打击（尤其是快速打击），尽管美国的援助水平越来越高。确实存在这样的问题，很多台湾行政和军事领导人相信台湾不需要获得这种军事能力而指望完全依靠美国。

最后，长时期内美国和台湾必须依靠威慑从反方向促成华盛顿打消中国疑虑的努力，保持台海现状。通过布什总统的验证，这种努力或许会获得成功，如果更高层次上的信任能够通过更强有力、更具合作精神的中美关系实现的话。

但如果允许由于对彼此利益的关注不足而造成关系恶化，他们成功的可能将会减少。中国会减少好战分子数量和增加更多耐心，如果他们认为华盛顿不会和台湾串谋独立。这仍不能令人的放心--即使强大的威慑姿态--仍可能最终激起中国不顾一切的使用武力，确信华盛顿要利用较高的军事能力保护台湾走向独立。如果不能维持稳定，加强威慑的努力必须小心的作出大量的战略调整。

四、民主神话

台湾能够自由发展成为一个繁荣兴隆的民主政体，要归功于20世纪70年代大陆和美国在关系正常化期间达成的相互谅解。当时，大陆保证她会寻求和平解决台湾问题以换取美国许诺不会挑战（暗含不要主动破坏）一个中国政策，台湾国民党政府也对自己作为中国一个附属岛屿的地位不持异议。但是，近年来伴随着民主化的推进台湾的政府日益怀疑己方过往的承诺--设若不是抛掉此一承诺的话。在台湾持有汉族民族主义观点者影响力日衰，而分离主义立场的台湾领导层日益壮大。

对美国而言，不要跟从台湾领导人寻求当前台海局势的改变至为重要。即便卷入这场风险，任何改变当初美国与中华人民共和国之间共识的举动，都应该根源于双方共同的转变或始自台湾本身。易言之，应当通过台湾的民主化和两大强权之间的对话、沟通，而不是意图以改变台湾政治体制的单方面「台湾化」进程，来显示美国独自抛弃了己方最初的保证。

进而言之，美国政府千万不要假定台湾人民已经一律的认同要从中国永久并全部的分离出去。过去几十年里的民意测试始终如一的显示：大多数台湾人反对任何急剧的动作--不论是独立或是与大陆重新统一。此外，近期一个著名的研究也表明经历过中国民族主义者残暴统治的老一辈台湾人，甚至较他们年轻的后辈更易认同自己为纯粹的台湾人，而多数的后者（年轻一代）则视自己拥有台湾人和中国人的双重身份--这暗示台湾人在未来的日子将里较少的倾向于正式独立。整体上，在台湾存在一个清晰的多数人群--意识到要对未来抱有务实、开放的心态、认可中国大陆对台湾的立场、北京日益增长的军事能力、以及加深大陆与台湾之间经济和社会纽带给后者带来的巨大收益。或者说，大多数的台湾居民不想在中国大陆当前的体制统治下生活，但更倾向于得到国际上对台湾（与大陆）作为一个民族的整体上更高程度的认可。

台湾人的民族主义诉求以及他们为了达致此一诉求而自发从事的行为，被台湾政治领导人和大陆、美国三方的作为、不作为严重的影响着。简言之，台湾领导人在意味深长的主动塑造着台湾岛内民众的自我认同心态、推动他们走向自决，而这些行为绝非是被动反应。因之，美国必当仔细地评估台湾领导人的行为，而不要逃脱规范台湾领导人的责任以彰现美国的利益。

在这一进程中，存在一种美国的保守派和台湾具独立倾向的政治领导人所持的政治诉求--将人民有表达自主决定的权利等同于事实上的领土主权要求，美国必须着力躯散。不论美国或是国际社会都从未认同此一理念--一个给定民族的主流观点、不论是通过民主进程（例如公民投票）还是其它手段得以表述，能够具有天然的独立权。领土分立的诉求诸如车臣、克什米尔、科索沃、中国西藏都未有得到国际社会的承认，尽管事实上那里的大多数居民都具有独立倾向。相反，承认一类人群的民族国家地位要取决于国际社会以及牵涉在内的当世最有影响力的强权的考虑和利益。照此标准，台湾目前不是一个独立国家，最广大的国际社会成员--包括美国在内--并不接受其独立。

五、上上策（THE GREATEST GOOD）

在国际关系中，进行干预的道义要求出现于当另一个实体、通常为一个政府对无辜的民众遭受严重损害之时。有计划的种族清洗、大规模的掠夺、屠杀通常成为国际干预的授权证明。对国际社会而言，其它种类的迫害诸如经济奴役、系统性的施与他国贫穷、或是否认政治权利与自由，都可以成为采取行动的充分缘由。某些国家的这几类粗暴行为不必然的导致他国介入战争，但是国际社会可以用政治或经济的手段对施暴国施压。但台湾显然未受到以上诸种损害。她的民众没有被杀戮、种族未被清洗、也不面对大陆的掠夺，而是在自由选举的民主规则下享受着经济自由和日渐增长的繁荣，主要的限制在于大陆对台湾施压反对其独立。台湾的此一困苦或许让人可怜，但对美国而言这并非冒险军事介入以解救台湾的标准的国际道义上的理由。以道义立场观之，华府的最优选择应该避免是台湾海峡发生一场剧烈的战争。

对一个中国政策的批评还错在：这种批评建议美国支持台湾民主，会使美国承担为一个独立主权的国家背书的义务。相反，民主将会继续成长直到单方面的独立诉求被抛弃，因为改变现状的要求将很可能使台湾陷入一场破坏性的战争。美国的基于政治和道义利益上的（台海）战略应该建立在此一政策之上：不仅仅寻求避免使用武力、还要确保台湾和中国大陆重新统一依然是一种选择。

当下对此一政策最直接的威胁来自台湾领导人陈水扁的一系列行动。自2000年上台伊始，陈水扁信誓旦旦的保证他不会采取任何直接的步骤走向独立--包括对台湾的主权地位进行公投--只要大陆不试图攻击台湾。现在，以宣称大陆持有攻击意图为借口，陈水扁想要在台湾三二零大选日举行一场全民公投，以测试民众对大陆部署导弹和「使用武力」的看法。为证明自己此一行为的正当性，陈水扁还推动通过了一部法律以允许其举办「防御性」「公投」以应对对台湾安全的威胁。

然而对岸的中国大陆部署朝向台湾的导弹、并且拒绝宣布放弃使用武力以预防台湾独立，并非新的威胁。它们作为海峡两岸经年累月纷争的一个主要元素，并不必然成为北京事实上意图攻击台湾的清晰证据。迹象显示，大陆的以上姿态反映了北京的内心焦虑、也是其显示自己拥有对台湾主权的标志。勿庸置疑，一旦被问及对大陆威胁的看法，多数台湾民众会表达对其的担心。担是，公投是在乞求对这一问题的答案，如果主流民众的反应如此确定，为什么还要举办公投？

陈水扁正在用公投来把台湾民众（投票者）和他的立场绑在一起，甚至更为重要的在于可以利用公投来为其制造一个唾手可得的理由，推翻其上台伊始许下的不改变现状的承诺。如若公投被通过，陈水扁可以进一步宣称台湾民意认定大陆具有攻击台湾的意图、为自己进一步寻求独立的举动注脚。他的下一步计划很可能是通过第二次全民公投制定一部全新的宪法，而此一举动将切断与台湾现行政治体系任何法律或程序上的连贯性。

更重要之处在于，这将彻底否定台湾主权的来源。按照现行的台湾宪法，居住在这里的人民都来自中国，虽然这一规定如今看起来好似虚构，它毕竟还大有用处，间接协助海峡两岸保持了超过五十年的和平。重新定义这一国家合法性的根源于台湾人民本身，几乎就是在劝告大量的台湾民众：「一个中国」已不复存在、台湾是一个独立的主权国家。即便这一自我定义不被直接等同于独立，大陆方面也将其认定为台湾主动放弃统一的可能性，这将会大大提升美国和中国大陆之间因台湾而发生冲突的可能性。

华府现在拥有足够的正当性由劝阻陈水扁举办公投，阻止陈将成为一项对台湾加以政治和军事支持的广泛政策的一个组成部分。现今的台湾领导人必须从美国会在任何条件下保卫台湾的一厢情愿中醒悟。这一政策在道义上是完全正当的，不会损害台湾的民主--更为重要的是会保护美国的利益。在中国大陆方面，华盛顿应该寻求阻吓大陆使用武力、也向北京保证重新统一两岸的选择依然在桌面上。从这些地方看，布什最近批评陈水扁是对的。