黄佩华:中国能用渐进方式改革公共部门吗?*

选择字号:   本文共阅读 608 次 更新时间:2009-05-06 17:10:18

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黄佩华  

  

  提要:在过去的30年里,中国极其成功地实现了向市场经济的转轨,然而,政府也面临着艰巨的挑战。建立一个有效率和可信赖的政府,改进公共部门的表现乃是中国在21世纪实现顺利发展的关键组成部分。本文集中对中国公共部门改革的前景进行分析,强调指出现有的、薄弱的治理能力、监管失败及不平等扩大等问题,其根源可以追溯到政府在1980-1990年代的退缩,以及采取渐进式的改革道路。特别是,权力的移交和监督的放松导致政府机构和事业单位的激励机制出现了严重扭曲。政府目前推动经济和社会变革的能力在如下几方面受到了限制:(1)地区之间在经济发展和人力资本方面的巨大差异;(2)被破坏的政府间财政体制难以保证全国性的政策实施;(3)问责机制由于长时期的财政资源匮乏而被严重削弱,不能使地方政府和事业单位对最终结果承担责任;(4)信息收集系统非常薄弱;(5)官僚机构的膨胀、授权的分散使得政策和资源的传递过于复杂,难以获得保证。最主要的一点是,在各类行政机构中,创收动机主导了政策制定,使政府裹足不前。

  关键词:渐进式改革;分税制;公共部门;激励机制

  *本文借鉴了我在过去5年中参与的世界银行的几项研究的成果,感谢与我一起进行这些研究的诸位同事,特别是傅安恒、丹娜。维斯特(Dana Weist)和张春霖。本文由余江、魏星翻译。

  

  一、简介

  

  在过去的30年里,中国极其成功地实现了向市场经济的转轨。尽管这个使命还远未完成,但成就依然令人瞩目:保持了人类历史上前所未有的高经济增长率,带来了经济的结构性变革,提高了所有地区和部门的生产率和生活水平,把中国从"东亚病夫"变成经济增长的发动机。不过,政府也面临着艰巨的挑战。地区之间、部门之间及社会群体之间的不平等大大加剧(参见Shue,2007;RavallionChen,2004;UNDP,2005等),腐败现象普遍存在。在整个1990年代,群体性抗议事件的频率和规模都有所增加,许多民众(特别是农民)反对过重的税费负担、越来越多的非法土地侵占和破坏土地承包等。此外,全国还因为近年来的一系列丑闻事件受到震动,包括规模最大、知名度最高的奶制品企业三鹿集团发生的奶粉污染事件。某些观察家已经指出,最近暴力抗议活动增加的趋势预示着"信任危机"的扩散,公众对政府和公共机构越来越持怀疑态度。当然,从好的角度看,政府也在积极回应。温家宝总理坦承",政府对奶制品污染事件负有部分责任",并承诺要采取纠正措施(New York Times ,2008:A9)。显然,要建立一个有效率和可信赖的政府,领导中国在21世纪实现顺利发展,改进公共部门的表现乃是改革的关键组成部分。

  在本文中,我将对中国公共部门改革的前景进行分析。简介之后的第二节将回顾1980-1990年代政府的退缩。由于渐进式的市场改革模式需要保持现有格局、维护社会稳定,因而妨碍了大规模精简政府服务或政府部门,所以政府精简的进程非常有限。我认为,目前出现的社会不平等和政府管理脆弱等问题的根源可以追溯到政府在这个阶段进行的渐进式收缩与让步。在第三节和第四节,我将分别讨论政府退缩在两方面的影响:第三节具体分析直接的、可观测的变化;第四节则讨论对经济体系和激励机制的长期影响。第五节是总结,重点探讨在现有的地方政府、事业单位及公务人员面临的激励结构下,实施自上而下的公共部门改革的困难所在。

  自2000年以来,政府已经推行了许多公共部门改革项目——预算改革、国库管理改革、政府采购改革、精简农村地方政府等,这些措施提高了政府的透明度,使公共服务有所改善。最近实施的农村免费教育、农村合作医保、最低生活津贴(低保)等项目正在把大量新的资源投入基层的公共服务,促进社会公平。不过,除非政府机构和事业单位的激励机制能得到根本的改变,否则,公共部门进行的这类自上而下的改革恐怕只能取得有限的效果。

  

  五、结论

  

  在30年引人注目的经济发展之后,中国需要改造现有政府机构,以应对日益分散化、复杂化的经济模式所带来的巨大挑战。近来的一系列事件,包括环境退化、公共健康危机、违反安全标准、假药和化学制品泛滥等,都说明了政府在保护公共安全方面的不力,反映出中国的经济实力增长与执政能力现状之间的巨大差距。

  这些是中国超常的经济转轨和向世界经济接轨所必经的"增长的痛苦"吗?今天的国家领导人开始关注改善监管体制的必要性,中国能否最终实现"追赶",建设好管理现代经济所必需的公共制度呢?

  我在本文中指出,现有的薄弱的治理能力、监管失败及不平等扩大等问题,其根源可以追溯到政府在1980-1990年代的退缩以及采取渐进式的改革道路。特别是,权力的移交和监督的放松导致政府机构和事业单位的激励机制出现了严重扭曲。中央政府目前推动经济和社会变革的能力在如下几方面受到了限制:(1)地区之间在经济发展和人力资本方面的巨大差异;(2)被破坏的政府间财政体制难以保证全国性的政策实施;(3)问责机制由于长时期的财政资源匮乏而被严重削弱,不能使地方政府和事业单位对最终结果承担责任;(4)信息收集系统非常薄弱;(5)官僚机构的膨胀、授权的分散使得政策和资源的传递过于复杂,难以获得保证(世界银行东亚与太平洋地区,2008)。最主要的一点是,在各类行政机构中,创收动机主导了政策制定,使政府裹足不前。

  与之前的两个10年不同,在21世纪之初的10年中,中国在改进公共服务供给与消费,以及环境保护的时候不需要再为缺少资金而发愁。相反,主要的问题变成了如何动员政府机构和事业单位,以推行国家的政策,并确保现有法律和监管得到执行。自2000年以来,政府已经推出了不少公共部门改革项目——预算改革、国库管理改革、政府采购改革、精简农村政府等。这些措施已经取得某些成果,提高了政府透明度。最近关于农村免费教育、农村合作医疗、低保等项目也在把大量新的资金投入基层服务,改善社会公平。不过,这类自上而下的渐进式公共部门改革所能取得的进展依然有限,除非政府机构和事业单位的激励机制能得到根本的变革。

  作者单位:牛津大学、湖北经济学院



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文章来源:《社会学研究》2009年第2期

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