秋风:农民才是流转土地的权利主体

选择字号:   本文共阅读 1978 次 更新时间:2008-12-09 10:29

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北京第一家土地专业合作社——“北京百合兴盛土地专业合作社”,近日通过工商登记,尝试一种新的土地承包经营权流转形态。合作社集中经营,农民成为股东享受保底分红。(12月6日《新京报》)大体上看,这是一种尊重农民主体性的土地权利流转形态。

根据中央的文件精神,各地开始大张旗鼓地推动农村土地承包经营权流转。考察各地的试验,最常见的形态是一些地方政府强令农民交出土地,由政府安排土地的规模经营。有的是政府把这些土地租赁给商业化企业经营,有的是进行宅基地换住房、合村并镇等,用从农民手里集中来的土地进行商业性开发。还有一种形态是村集体收回农民的土地承包经营权,拿这些土地经营。

在这些试验中,农民的利益未必完全被忽视,农民或许也能得到一些好处。但这些试验的根本问题在于,农民的主体性被忽视了。

按照现有的土地承包经营制度,土地的经营权是在农民手中的。而按照最新的政策,这种承包经营权的使用期限是“长久”的。因而,任何关于土地流转的安排,其主体都是农民,且只能是农民。不经农户同意,任何人和机构,包括村集体和地方政府,都无权以任何借口拿土地流转。

土地的规模经营必须以权利人能完整行使其权利为前提,这个权利人就是农户。有些地方政府不管土地的权利配置,直奔规模经营的目标而去,结果就是滥用其强制性权力。当下,热衷讨论农地的规模经营,也不能忽视对地方政府的权力进行制约,对农民土地承包权利的维护。

从目前透露出来的信息看,平谷这家土地合作社似乎是农民自愿成立的。各级政府虽然积极推动,但考察合作社的制度安排,支配土地的权利,仍然控制在参加合作社的农民手中。这样的土地流转、规模经营,大体上可以说是农民自己进行的,农民依然保持着控制权,推测起来,其制度安排也有利于增进农民收入。

这个合作社制度是如何形成的,不得而知。从原则上说,关于农村土地流转,各级政府可以发挥引导作用,但也最多只是引导作用,具体的制度则应当由农民自己依法设计。政府可以提供必要的知识援助,比如提供一些备选的制度、提供相关法律咨询,但惟有具有权利的人才有资格设计制度,农民也完全有能力设计出符合本地现实的土地流转形式。

考察过去二十多年的乡村土地制度演变史就会发现,自从有了土地承包经营制度后,农民就已经自发创造出了各种形式的土地承包权流转形态。当然,农民也完全可以基于自身的利益考虑,不选择土地流转,拒绝规模经营,这是土地承包经营权中一项不容置疑的权利。

关于土地流转,各地方政府应特别审慎。政府的正当职能是服务农民创新制度的活动,如果农民确实具有流转土地的需要,并形成了流转的新形态,政府就对其从政治、法律等角度进行考察,并予以认可,给予法律上的登记。乡村社会的稳定是中国社会稳定的基础,乡村稳定依赖农民对土地的稳定权利。因而,在土地流转方面,政府要把握好权力限度。

□秋风(北京 学者)

2008年12月08日《新京报》

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